Отчет о выполнении научно-исследовательской работы по теме: «Разработка конкретных предложений по повышению эффективности морского законодательства»
Скачать 7.5 Mb.
|
| . Одним из следствий такого технократического и коммерциализирлованного подхода, превалирующего в отечественном правовом регулировании хозяйственной деятельности, явилось отставание в развитии конкретных правовых принципов и механизмов (в том числе и упомянутого выше экосистемного подхода), служащих учету интересов сохранения природы при осуществлении хозяйственных проектов, рациональному использованию естественных ресурсов, восстановлению деградирующих природных участков, предотвращению причинения ущерба природе. Латание “дыр” отечественного правового регулирования природопользования, «повышение» его эффективности происходит, как правило, путем принятия ведомственных актов. Однако, не имея четкой законодательной основы, эти акты часто противоречат друг другу, содержат толкование положений законов в интересах определенного ведомства. Примером может служить регулирование вопроса о категорийности водоемов с точки зрения их ресурсного значения. Этот важнейший для сохранения рыбных запасов (в том числе и морских), а также для развития иной хозяйственной деятельности (например, бурения на шельфе) вопрос, который имеет общегосударственное значение, не решен ни в Водном кодексе, ни в законах, касающихся морских акваторий, отнесен к компетенции ведомства и решается ad hoc. Следствием сохранения устаревшей концептуальной основы регулирования природопользования является слабая аморфная правовая основа учета экологического фактора в хозяйственной жизни (в том числе в разработке морских минеральных ресурсов). Использование природных ресурсов осуществляется нерационально, нередко в интересах одного ведомства, одной компании, примеров чему множество. Уже отмеченный фрагментарный подход к регулированию ресурсопользования, коллизионность «поресурсных» законов, с одной стороны, и игнорирование «экологической составляющей» в регулировании хозяйственной жизни, с другой, составляют то «прокрустово ложе», в котором весьма затруднено формирование современной законодательной основы с использованием уже апробированных за рубежом правовых средств природопользования и сохранения окружающей среды. Речь идет об играющей ключевую роль в современном регулировании ресурсопользования процедуре оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, экологическом менеджменте, аудите, институте ответственности за ущерб окружающей среде и др. Отсутствие адекватного законодательного обеспечения рационального природопользования проецируется и на правовое регулирование непосредственно хозяйственной жизнью. Анализ отечественных законодательных и подзаконных актов, регулирующих обоснование, начало, ход и окончание какой-либо хозяйственной деятельности, показывает, что правовое поле «экологической составляющей» чрезвычайно ограничено (ниже это предметно показано в контексте регулирования недропользования). В большинстве законодательных актов, действующих в сфере морской нефте- и газодобычи, экологический аспект либо не учитывается вообще, либо о необходимости учета состояния морской среды, возможного негативного воздействия на нее говорится лишь в общем плане. Учет экологического фактора, согласно логике отечественной правовой системы, должен был бы быть прописан в ведомственных актах, касающихся обоснования, осуществления и прекращения какой-либо хозяйственной деятельности. На деле же таких актов не много. Практическим следствием этого является отсутствие какой-либо заинтересованности хозяйствующих субъектов в развитии “экологической составляющей” своей деятельности. Более того, осуществление хозяйственной деятельности, например, разработка инвестиционных проектов, идет зачастую прямо противоположным образом тому, как это диктуется принятыми за рубежом правилами оценки воздействия, экологического менеджмента и др. При подготовке инвестиционных проектов не прорабатывается и не очерчивается правовое поле, в рамках которого он будет реализовываться. Но даже действующие нормативные документы далеко учитываются не в полной мере. На основе приведенного обзора российского законодательства можно констатировать, что в стратегическом плане для выработки оптимальной правовой основы защиты морской среды необходимо, сохранив то ценное, что имеется в отечественном законодательстве, дополнить его, используя апробированный мировой правовой опыт. С этой целью предлагается следующее. 1. Для того, чтобы морское законодательство стало адекватным новым условиям и перспективам использования и освоения морских акваторий и дна, оно должно строиться на ряде принципов, уже давно применяемых как в международном праве, так и в законодательстве США, стран ЕС, а именно, принципе предосторожности, "загрязнитель платит", а также экосистемном подходе. Их законодательное закрепление и развитие в конкретных правовых нормах создаст предпосылки для эффективного применения тех правовых инструментов, без которых хозяйственная деятельность на море не может быть оправдана ни с экологической, ни с социальной точек зрения. 2. Принцип предосторожности должен стать одним из основополагающих правовых принципов защиты морской среды. Суть его, как уже отмечалось, заключается в том, что, если информация носит неопределенный, ненадежный или недостаточный характер, государства действуют с большей осторожностью. Отсутствие достаточной научной информации не используется в качестве основания для того, чтобы откладывать или не принимать меры по сохранению и управлению. Этот принцип должен быть зафиксирован на законодательном уровне. 3. Гармонизация интересов различных природопользователей (например, интересов сохранения и экологически грамотного использования биоресурсов и разработки морских нефтяных и газовых месторождений и прокладки трубопроводов) составляет одну из самых существенных проблем. В настоящее время эффективного механизма такой гармонизации не выработано. Как показывает зарубежный опыт, поиск компромиссного варианта развития регионов происходит в рамках процедуры стратегической экологической оценки. 4. Нормативный массив, регулирующий подготовку и осуществление хозяйственных проектов, должен быть дополнен положениями, направленными на повышение роли социальной и экологической составляющей. Такие положения, в свою очередь, стимулировали бы расширение поля оценки воздействия, экоменеджмента, аудита и других современных правовых средств природопользования. Правовое регулирование хозяйственной деятельности в арктических условиях должно содержать следующие компоненты: - определение всей зоны влияния на окружающую среду строительства и эксплуатации объекта, в частности, на земли, лесные земли, почвенный покров, водные ресурсы, растительность, животный мир, атмосферный воздух; - оценка возможного ущерба природной среде, предложение мероприятий по его минимизации (включая альтернативы проекту), оценка компенсационных затрат по каждому ресурсу и с учетом кумулятивного воздействия; - прогноз изменений поверхностных вод, русловых процессов, водной биоты, рекреационной и водохозяйственной ценности акваторий; - оценка устойчивости экосистем к нарушениям, связанным со строительством, эксплуатацией объекта, прогноз их изменений, комплекс мероприятий по их сохранению и восстановлению, мероприятия по защите флоры и фауны, в том числе водной, оценка ущерба животному миру, компенсационные мероприятия; - данные о кумулятивном экологическом ущербе по всем видам прямых и косвенных воздействий на среду, что необходимо для адекватной оценки получаемых экономических выгод; - определение мер для предотвращения или уменьшения негативного влияния данного проекта хозяйственной деятельности на окружающую природную среду; - разработка плана мониторинга изменений окружающей природной среды в результате осуществления данного проекта и мер по его осуществлению; - определение мер по корректировке осуществления данного проекта хозяйственной деятельности с учетом, в том числе, данных мониторинга; - разработка плана прекращения данной хозяйственной деятельности; - обоснование изъятия природных ресурсов; - анализ уровня экологической опасности производимой продукции и образующихся отходов; - экологическое обоснование плана управления отходами; - обеспечение экологической безопасности проектируемого объекта (при нормальном режиме эксплуатации; при аварийных ситуациях); - обоснование выбора оптимального варианта вида деятельности в данном районе и обоснование выбора участка для осуществления данного проекта, с учетом современного и перспективного использования района (в соответствии со схемами и программами развития). 5. Выбор и согласование места размещения объекта должен происходить в соответствии с процедурой оценки воздействия, при обязательном участии населения, органов местного самоуправления, представителей бизнеса. 6. Положения, направленные на сохранение окружающей морской среды при разработке месторождений, должны быть включены в новый проект Закона о недрах. 7. Политика в отношении водных ресурсов, отраженная, в частности, в Основных направлениях развития водохозяйственного комплекса России до 2010 года. 2004 г., должна охватывать и вопросы природопользования и сохранения природы в контексте "река-море"⌡ (сохранения биоресурсов, в том числе морских видов рыб, нерестящихся в реках, экосистем речных дельт и эстуарий и др.), значимые с точки зрения сохранения природы прибрежной зоны и морской окружающей среды. 8. Создание и утверждение границ морских заповедников должно осуществляться путем принятия законодательного акта (а не акта Правительства). 9. Необходима целенаправленная государственная политика и правовое обеспечение развития экологического менеджмента, в особенности на объектах, связанных с морским недропользованием. Основными его принципами должны быть следующие: - постоянный учет природного фактора при принятии хозяйственных решений; - соответствующая корректировка технологических процессов; - открытый характер информации, касающейся принимаемых хозяйственных решений; - принятие решений, обеспеченных согласием затрагиваемых сторон, включая население; - обеспечение экологической чистоты конечной продукции и экологически безопасную переработку или удаление отходов; - развитие сотрудничества с партнерами, разделяющими принципы экологического менеджмента. 10. В российском законодательстве в сфере защиты морской среды отсутствуют такие важнейшие инструменты, как экологическая сертификация, экологический аудит, экологическое страхование. Законы по вопросам окружающей среды, в том числе морской, изобилуют бланкетными нормами. Установление же таких норм в практике отечественного нормотворчества, как известно, часто обрекает закон на бездействие. К примеру, Федеральным законом "Об охране окружающей среды" установлено: формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами (ст. 16). Плата за загрязнение окружающей среды - потенциально сильный экономический стимул для предпринимателя проявлять инициативы в обеспечении охраны окружающей среды в соответствии с экологическими нормативами. Но Федеральный закон о формах платы за негативные воздействия на природу так и не принят. Согласно ст. 31 Федерального закона "Об охране окружающей среды", обязательная экологическая сертификация осуществляется в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. Экологическая сертификация направлена на установление соответствия произведенной экологически значимой продукции экологическим требованиям. Но Правительством Российской Федерации так и не определен порядок проведения обязательной экологической сертификации. 11. На сегодня можно также констатировать отсутствие четкой системы соблюдения норм защиты морской среды при разработке месторождений. Увеличение количества нефтегазовых участков влечет за собой увеличение антропогенной опасности для высокопродуктивных морских экосистем шельфа. Поэтому необходимо разработать меры по предотвращению негативного воздействия промышленных отходов на морскую среду. До сих пор не существует экономического обоснования расчета ущерба для рыбного хозяйства, который позволил бы определить экономический смысл проектов и экологический риск. Угроза широкомасштабного загрязнения очень велика и будет возрастать по мере увеличения числа платформ по бурению скважин и добычи нефти в море. Освоение месторождений на шельфе связано с отторжением площадей, огромным объемом работ, имеющих разную степень негативного воздействия на морскую среду. Среди всех отраслей хозяйства наиболее сильно страдает от нефтегазовых разработок и связанного с этим загрязнения рыбное хозяйство. Бурение нефтяных и газовых скважин неизбежно связано с образованием значительных объемов отходов, к которым относятся: буровые растворы, шлам, буровые сточные воды, химические реагенты и нефтепродукты, пластовые воды. Происходит загрязнение морской среды и накопление химических веществ в донных отложениях, которые затем могут быть источником вторичного загрязнения. Происходит интенсивная биоаккумуляция токсичных веществ в отдельных звеньях трофической цепи, что, как известно, и приводит к ухудшению состояния морских живых ресурсов. Химическое загрязнение среды и воздействие на биоту следует считать одним из наиболее опасных из вероятных факторов негативного воздействия морских нефте- и газоразработок на морскую среду. В связи с эти возрастает необходимость разработки правовых основ процедуры оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду (ОВОС) применительно к проектам морских нефтяных и газовых месторождений. Неотъемлемым элементом указанной процедуры является, подчеркнем, рассмотрение альтернатив представляемым проектам. 12. На проекты экологически опасных видов деятельности (к которым относится, в частности, морская нефте- и газодобыча), когда воздействие носит долговременный характер или обладает трансграничным (межрегиональным) характером, необходимо проводить специальные исследования по прогнозу воздействия объекта на окружающую среду. 13. Серьезной проблемой приморских районов является загрязнение морских акваторий с суши. Сброс этот муниципальные власти зачастую обосновывают защитой интересов города, а, значит, и населения. Однако, экономический ущерб, наносимый загрязнением морских акваторий одного только южного Приморья, составляет, по некоторым оценкам, ежегодно 414 млн. долларов. По данным специалистов ТИНРО-центра, в залив Петра Великого попадает за год 1113 тонн нефтепродуктов, в Амурский залив - 131,6 тонн, в Уссурийский залив - 209 тонн. Ежесуточно только из Владивостока в залив Петра Великого сбрасывается без очистки более 3 млн. куб. м. сточных вод. Все это превращает прибрежные воды в большой отстойник, который снижает качество жизни населения в прибрежных населенных пунктах, прежде всего качество экономическое и рекреационное. Так, для одного из прибрежных регионов могла бы быть разработана в качестве пилотного проекта модель стратегической экологической оценки. 14. Важнейшим фактором обеспечения экологической политики в морской деятельности является развитие правового регулирования ответственности, в том числе ответственности за деятельность в прошлом. В этих целях было бы целесообразно предпринять следующие основные шаги: разработка методов определения ущерба окружающей среде; определение в соответствии с этим, а также с учетом соответствующих зарубежных подходов, размеров штрафных санкций (они должны быть такими, чтобы делать более выгодным не только соблюдение природоохранного законодательства, но и внедрение более экологически чистых и ресурсосберегающих технологий); постепенная ликвидации "прошлого" загрязнения с помощью созданных для этой цели фондов (одним из источников формирования таких фондов могли бы быть специально введенные налоги с предприятий, например, занимающихся опасными видами деятельности). Для определения критериев очистки участков от "прошлого загрязнения" необходимо разработать концепцию рисков. 15. В законодательстве не разработано решение проблемы разграничения экологических обязательств существующего и прежнего собственника предприятия - загрязнителей морской среды. Несмотря на то, что универсальных рецептов решения указанной проблемы нет, тем не менее, ответственность природопользователя по экологическим обязательствам может быть ограничена применительно к каждой конкретной ситуации. Представляется необходимым юридическое закрепление подходов к разграничению экологических обязательств в соответствии с принципами правового регулирования рационального природопользования и охраны морской среды в специальном законодательстве, применение которого является приоритетным. Решение этого вопроса возможно путем включения как в действующий ГК, Закон Российской Федерации "Об охране окружающей среды", другие акты природоохранного законодательства соответствующих положений, смысл которых заключается в том, чтобы создать исключение из принципа универсального правопреемства в отношении нового собственника имущества с учетом специфики использования каждого природного объекта. Такая возможность существует, если договором либо иным правоустанавливающим актом будет предусмотрено возложение на иное лицо, включая учредителя и государство, ответственности по экологическим обязательствам прошлых лет при всех случаях перехода права собственности. 16. Анализ имеющейся законодательной базы, регулирующей отношения по использованию, охране и восстановлению морских природных ресурсов, защите морской среды, в части разграничения полномочий между уровнями власти также позволяет сделать вывод о наличии ряда серьезных недостатков. К числу наиболее серьезных из них относятся следующие: отсутствие единого подхода к разграничению полномочий между уровнями власти (различные нормативные акты разработаны в разные периоды, зачастую носят чисто ведомственный характер, не увязаны между собой и не соответствуют требованиям комплексного подхода к вопросам управления природопользованием и защитой морской среды); наличие значительного числа норм непрямого действия, требующих регламентации в подзаконных актах; полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, указанные в федеральных законах и подзаконных актах, не конкретизированы, а подчас даже не упомянуты, что влечет правовые коллизии по выполнению данных полномочий; типична ситуация отнесения одних и тех же полномочий к компетенции органов публичной власти различных уровней без определения порядка их выполнения. В законодательстве практически отсутствуют положения, определяющие механизмы взаимодействия органов власти различных уровней при осуществлении общих полномочий. Устранение указанных недостатков является необходимым условием решения проблемы эффективного государственного управления природопользованием и защиты морской среды, важнейшей составной частью которой является разграничение полномочий между уровнями власти, которое обеспечило бы реализацию единой всероссийской государственной политики в области природопользования и защиты морской среды. 17. Анализ зарубежного законодательства позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, в большинстве государств (США, Великобритания, Канада, Швеция, государства ЕС) существует специальное законодательство, направленное на комплексное управление прибрежными зонами и их охрану. Во-вторых, во многих государствах (Канада, Гренландия, Исландия, Китай) принят специальный закон о защите морской среды. В-третьих, следует отметить наличие в законодательстве ряда государств (Канада, Турция, Исландия) законов об особо охраняемых территориях (так, в Исландии в 1995 г. принят Закон о создании и особо охраняемого района Брейдафьордур - Breidafjordur). 18. Наиболее целесообразным, с точки зрения повышения эффективности защиты морской среды от загрязнения и комплексного управлении прибрежными зонами, представляется разработка и принятие единого Федерального закона «О защите морской среды», который включал бы и положения о защите морской среды от загрязнения, и положения о комплексном управлении прибрежными зонами, и положения о разделении полномочий и сфере компетенции органов государственной власти в этой области, в том числе при создании особо охраняемых районов. Данный федеральный закон должен включать следующие положения. Первая глава "Общие положения" должна включать статьи о том, что: данный закон принят с целью охраны морской среды и ресурсов, предупреждения загрязнения, обеспечения экологического баланса, безопасности здоровья человека и обеспечения развития морских программ; данный закон применяется в отношении внутренних и территориальных вод РФ, других морских пространств, находящихся под юрисдикцией РФ, а также в отношении обращения с вредными веществами и сбросами отходов на территориях вне юрисдикции РФ, если такая деятельность приводит к загрязнению морских территорий, находящихся под юрисдикцией РФ; все юридические и физические лица, находящиеся на территории РФ, несут ответственность за нарушение законодательства о защите морской среды, и обязаны замечать и уведомлять о любых действиях, которые приводят к загрязнению морской среды; уполномоченные государственные органы в целях охраны морской среды могут создавать специальные морские охраняемые районы, туристические зоны на побережье и предпринимать все необходимые меры для их защиты. В этой главе следует также определить, какие органы государственной власти несут ответственность за реализацию данного закона, уполномочены принимать соответствующие решения с целью его выполнения. Вторая глава "Предупреждение загрязнения морской среды в связи с осуществлением строительных проектов на побережье" должна включать положения о том, что: лица, ответственные за осуществление строительных проектов на побережье, должны до представления описания плана проекта на рассмотрение провести научное исследование морской среды и выбрать подходящее место на основании природных и социальных условий и провести соответствующую экологическую экспертизу и оценку воздействия на окружающую среду в соответствии с законодательством. Кроме того, необходимо: принять особые меры по защите морских ресурсов при строительстве портов, нефтяных терминалов, электростанций, средств по консервации воды и приливных электростанций; установить в портах и нефтяных терминалах необходимое очистительное оборудование и оборудование для мониторинга, а также оборудование для обращения с отходами, образованными при добыче и переработке нефти, нефтесодержащими стоками; строительство и использование затапливаемых при приливе земель осуществлять только при условии всестороннего изучения и планирования, под строгим контролем; строго контролировать все проекты, связанные с необходимостью огораживания морских пространств, в том числе добыча пека и гравия. |
Похожие:
 | «Разработка концепции оценки регулирующего воздействия при подготовке проектов нормативно-правовых актов» | | «Разработка комплексной модели экономической эффективности регионального учреждения культуры» |
| Отчет о выполнении индивидуального плана учебной и научно-исследовательской работы является обязательным условием аттестации аспиранта... | | «Научно обоснованные предложения по параметрам развития транспортного комплекса на среднесрочную перспективу» |
| Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования |  | Целью работы является применение комплекса полученных теоретических знаний, а также практических умений и навыков для решения конкретных... |
| Целью дипломной работы является применение комплекса полученных теоретических знаний, а также практических умений и навыков для решения... | | Целью дипломной работы является применение комплекса полученных теоретических знаний, а также практических умений и навыков для решения... |
| И. О. Шуминова, гл библиотекарь отдела научно-исследовательской и методической работы | | Фгуп «радон» в обеспечение мероприятия «Разработка и практическое использование при выводе из эксплуатации ядерно и радиационно опасных... |