государственно установленных пределов арктического сектора страны. Как отмечено в юридической науке, «в таком правовом поле иностранному государству не дозволительно начинать, к примеру, разведку минеральных ресурсов без разрешения Канады в ее арктическом секторе, хотя бы и у Северного полюса».1
В шестом издании фундаментального курса «Международное право, в основном как оно понимается и применяется в Канаде», выделен специальный раздел «Правовой статус ледовых островов (Legal Status of Ice Icelands)». Огромные массивы льда, находящиеся в канадском и российском арктических секторах, дрейфуют. Деятельность на таком ледовом острове одного государства, как отмечают канадские правоведы, «может, понятно, вызвать озабоченность» другого государства, к берегу которого такой остров перемещается, имея в виду «обеспечение безопасности и других национальных интересов» такого прибрежного государства. Учитывая «интенсивное использование ледовых островов для морских научных исследований, а также ограниченное их использование для разведки континентального шельфа», канадские правоведы высказываются за уточнение их правового режима.1 С точки зрения международного права (ст. 121 Конвенции 1982 г.) эти дрейфующие ледовые образования юридически не являются островами. Это, однако, не означает, что нет перспектив предложенного канадцами уточнения.
Охарактеризованная выше юридическая «аккуратность», изобретательность в обосновании прав Канады на заявленный арктический сектор предупреждает обоснованные дипломатические протесты. Как известно, концепция молчаливого признания предполагает молчаливое согласие государства с определенным сложившимся положением, как соответствующим международному праву, и эта концепция широко применима в практике разрешения территориальных споров. Государства в подтверждение своих прав на определенную территорию зачастую ссылаются на отсутствие протестов со стороны другого соответствующего государства:2 естве государственных. от оих интересов политики: воздерживаясь от прямого провозглашения суверенитета н «во многих случаях молчание по поводу территориальной деятельности иностранного государства создает презумпцию молчаливого признания, и, чем дольше оно длится, тем больше эта презумпция превращается в реальное признание. Определение времени возникновения молчаливого признания является весьма существенным делом в территориальном споре, поскольку оно создает эстоппель и, таким образом, лишает последующие протесты одной из сторон юридической силы, то есть той, которая слишком поздно спохватилась. … В целом молчаливое признание наступает тогда, когда длительная и никем не оспариваемая практика приводит к убеждению, что данное положение находится в соответствии с международным правом».3
Поскольку молчаливое признание предполагает согласие государства, чьи права затронуты, с возникшим порядком, с состоянием отношений между государствами, в т.ч. по поводу конкретного пространства, то естественным условием такого согласия является знание государства о том, что его права реально затронуты. Необходимость такого знания предполагает, в свою очередь, что действия притязающего государства не должны осуществляться «втихомолку», должны обладать определенной известностью. Для того, чтобы считаться определенно известными, действия должны быть либо достаточно заметными, в т.ч. из-за фактических проявлений, соответствующих юридических документов, отраженными в официальных изданиях, например, в публикациях законодательства, в картографических изданиях и т.п. Выше уже отмечалось, что границы канадского арктического сектора нанесены на все официальные карты. Более того, границы сектора нанесены даже на карты мира, издаваемые ООН, в том числе в 1987 г.4 И это – тоже успех правовой арктической политики Канады.
Правопритязания Канады на арктический сектор подтверждаются также и законодательным регулированием Канадой судоходства по Северо-Западному проходу ( аналог Севморпути вдоль арктического побережья России). Имеются перспективы широкого международного согласия с таким национальным регулированием, главным образом в русле совпадающих «природоохранных» интересов международного сообщества и Канады, а также интересами коренного населения – народа Инуитов. Действительно, загрязнение Северо-Западного прохода привело бы к разрушению арктической экосистемы. По сравнению с этими – историческими и природоохранными – иные основания прав Канады на ее арктический сектор (в т.ч. теория прилегания) при глубоком юридическом анализе могут вызвать дискуссии как не достаточные с позиций современного международного права. Право на регулирование Канадой судоходства по Северо-Западному проходу детально оформляется специальным национальным законодательством, согласовано с базовой международно-правовой платформой Канады, охарактеризованной выше. С общих природоохранных позиций этой платформы справедливыми выглядят усилия Канады, нацеленные против «бесхозности» Северо-Западного прохода, против безучастности к порядку в нем, к его экологическому состоянию. К национальному законодательству Канады о регулировании судоходства по Северо-Западному проходу и защите окружающей среды относятся, прежде всего, законы о судоходстве в арктических водах и принятые в соответствии с ними подзаконные нормативно-правовые акты, в т.ч. упоминавшийся Приказ от 10 сентября 1985г. о прямых исходных линиях в Арктике. Позиция Канады в отношении правового статуса Северо-Западного прохода была юридически ясно выражена в 1975 г. министром иностранных дел Аланом МакИченом (Allan MacEachen). Министр отверг применимость к этому национальному арктическому пути Канады положений Конвенции 1982 г.: «Так как Северо-Западный проход Канады не используется для международного судоходства и так как арктические воды рассматриваются Канадой в качестве внутренних вод, – режим транзитного прохода не применяется к Арктике (As Canada’s Northwest Passage is not used for international navigation and since Arctic Waters are considered by Canada as being internal waters, the regime of transit passage does not apply to the Arctic)».1
В Преамбуле Приказа от 10 сентября 1985 г.2 особо отмечен исторический факт – то, что Канада «издавна поддерживает и осуществляет суверенитет над водами Канадского Арктического архипелага (Canada has long maintained and exercised sovereignty over the waters of the Canadian Arctic archipelago). В заявлении министра иностранных дел подтверждено, что обозначенные в Приказе прямые исходные линии определили «внешнюю границу канадских исторических вод».3 Как известно, воды, расположенные в сторону берега от исходной линии территориального моря, составляют часть внутренних вод государства. Статус внутренних морских вод имеют также «исторические» воды.1 Таким образом, в рассматриваемом случае Канада «сочетает» юридические аргументы – и касательно исторических вод, в целом исторических правооснований, и в отношении правовой обоснованности прямых исходных линий. В совокупности такая аргументация усиливает международно-правовую позицию Канады.
В доктрине, однако, не все специалисты высказываются за такое сочетание юридических аргументов. Авторитетный канадский специалист по юридическим проблемам Арктики проф. Д. Фаранд скептически относится к применимости концепции исторических вод к сектору в Арктике.2 Вместе с тем, он делает вывод о правомерности, с точки зрения международного права, установления Канадой в ее арктическом секторе прямых исходных линий. В частности, Д.Фаранд отмечает соответствие таких линий общему направлению побережья, тесную связь с береговой территорией тех участков моря, которые находятся к берегу от исходных линий. В итоге Д.Фаранд рассматривает права Канады в Арктике с точки зрения следующих оснований: особая заинтересованность Канады в экономической деятельности в ее арктическом секторе и длительное осуществление такой деятельности; фактическая реализация здесь государственно-властных полномочий; «терпимое отношение» (“general toleration”) со стороны других государств; жизненные интересы Канады как прибрежного государства (прежде всего, интерес к защите морской среды; обязанность учитывать интересы коренных малочисленных народов – Инуитов; интересы Канады в области национальной безопасности)3. С таких же правовых позиций подходит канадский специалист к выявлению сложившегося правового режима находящегося в пределах арктического сектора Канады Северо-Западного прохода. Это, по его обоснованию, не международный пролив. С точки зрения международного права, используемый для международного судоходства пролив должен отвечать двум требованиям: «географическому» и «функциональному». То есть, во-первых, пролив должен соединять одну часть открытого моря или исключительной экономической зоны с другой частью открытого моря или исключительной экономической зоны. Во-вторых, пролив должен фактически использоваться для международного судоходства (автор ссылается на ст.37 Конвенции по морскому праву 1982 г.; Решение Международного Суда ООН по делу о проливе Корфу 1949 г.4). Северо-Западный проход не может быть квалифицирован, по мнению канадского профессора, в качестве пролива, используемого для международного судоходства, в силу несоблюдения «функционального» критерия. Так, проф. Д.Фаранд утверждает, что здесь «за всю историю навигации было осуществлено лишь 45 завершенных транзитных проходов, причем 29 из них – канадскими судами … Все остальные осуществлялись на основе выдачи разрешения … Ясно, что Северо-Западный проход не может рассматриваться в качестве пролива, используемого для международного судоходства … Те, кто выступает против, очевидно смешивают понятия действительного использования и потенциального использования».5
Отметим, что при таких критериях проявляется юридическое сходство Северо-Западного прохода (вдоль арктического побережья Канады) и Северного морского пути (вдоль арктического побережья России). До 1991 г. Севморпуть вообще не использовался для транзитного прохода иностранных судов (в смысле ст. 37 Конвенции ООН по морскому праву). Вряд ли можно считать, что ситуация существенно изменилась сейчас: большинство заинтересованных государств уважает российское законодательство, применимое к проходу по Севморпути.
После несанкционированного (т.е. без разрешения канадских властей) захода американского нефтяного танкера Манхэттен в арктические воды Канады в 1970 г. был принят Закон о предотвращении загрязнения арктических вод (Arctic Waters Pollution Prevention Act).1 В этот закон впоследствии внесены изменения и дополнения; в т.ч. в 2002 г.2 В Законе определены Специальные зоны государственного контроля за безопасностью судоходства – «Shipping safety control zones»; Установлены широкие права Канады по контролю за загрязнением в районах на расстоянии 100 миль от любой точки канадского берега к северу от 60° северной широты (т.е. от любого канадского острова в ее арктическом секторе). Тем самым правительство получило законодательные полномочия осуществлять эффективное государственное принуждение к соблюдению иностранцами национального законодательства Канады, прежде всего для защиты окружающей среды. Отметим, что в связи с принятием Закона 1970 г. состоялись ожесточенные дебаты противников и сторонников распространения Канадой юрисдикции на ее арктический сектор. Резкий протест в связи с разработкой этого закона заявлен Госдепартаментом США3.
Заслуживает предметного анализа позиция США по данному вопросу: «Международное право не дает оснований для такого одностороннего распространения юрисдикции … США не могут ни принять, ни признать такие претензии … Если мы не выступим против таких действий Канады, они будут расцениваться в качестве прецедента в других местах ... Если у Канады есть право претендовать и осуществлять в открытом море исключительную юрисдикцию в целях защиты от загрязнения и разработки ресурсов, другие страны могут претендовать на право осуществлять юрисдикцию в других целях, справедливых или нет, однако одинаково не совместимых с международным правом (for other purposes, some reasonable and some not, but all equally invalid according to international law)». В ответ на это заявление Госдепартамента была направлена официальная нота Правительства Канады. В ноте, прежде всего, перечислены конкретные случаи, когда США сами нарушали принцип свободы моря; в связи с этим отмечено: «Канада оставляет за собой те же права, что присвоили себе Соединенные Штаты, определив, как лучшим образом защитить свои жизненные интересы, включая, в частности, национальную безопасность. … Канадское Правительство обязано выполнить свои основные обязанности перед канадским народом и международным сообществом, защитив морскую среду Канады … Предлагаемое законодательство основано на доминирующем праве прибрежного государства на защиту против серьезных угроз для окружающей его среды. В то время как Правительство Канады намерено открыть Северо-Западный проход для безопасной навигации, оно не может принять предложение о распространении на Северо-Западный проход режима открытого моря. … Правительство Канады отвергает любые предположения о том, что Северо-Западный проход является международным судоходным путем. … Правительство Канады не согласно с тем, что Арктика в целом должна подчиняться международному режиму сохранения природных ресурсов … Очевидно, что Правительство Канады не может принять участие в любой международной конференции, созванной в целях обсуждения вопросов, полностью подпадающих под канадскую национальную юрисдикцию».
В этом противополагании позиций Канады и США совершенно очевидно, что позиция Канады больше соответствует арктическим интересам России. Кроме того, объективно позиция Канады, особенно самый сильный ее компонент – природоохранный – выглядит более убедительным, более отвечающим современному международному праву, чем построенное в общих фразах, без учета lex speciales, заявление Госдепартамента США.1
Закон 1970 г. лишь в общем плане устанавливает ответственность судовладельца и владельца груза за сброс в море отходов, независимо от наличия вины. В 2001 г. был принят специальный Закон – об обязательствах из ущерба на море (Marine Liability Act, 2001). Как отмечалось, Законом 1970 г. предусмотрено создание районов государственного контроля за безопасностью судоходства (всего установлено 16 таких районов). В зависимости от района, могут различаться предписанные требования, например, определенные стандарты безопасности в Арктике, в т.ч. технические требования к конструктивным характеристикам судов, направляемых в арктический сектор Канады, требования к укомплектованию командой в части ее квалификации, к навигационным приборам, требования относительно лоцманской и ледокольной проводки судов (ст.ст. 11–12). Предусмотрена возможность сделать исключение для иностранных судов, если они соответствуют требованиям, в основном равноценным («meet standards substantially equivalent»). Представляется, такая клаузула необходима правительству Канады не только для защиты экосистемы Арктики, но и с точки зрения обеспечения последовательности международно-правовой позиции. Так, даже при «несанкционированном» заходе в канадский сектор Арктики американского танкера позиция Канады по исключительному национальному регулированию судоходства по Северо-Западному проходу в таком правовом поле не «подрывается». Канада в таком случае вправе дать согласие на проход post factum, сославшись на общее соответствие национальным требованиям, в силу соответствия американского танкера требованиям США, «в основном равноценным». Но национальное законодательное регулирование сохраняется.
В соответствии с Законом о предотвращении загрязнения арктических вод в 1972 г. был принят ряд подзаконных нормативно-правовых актов: Правила предотвращения загрязнения арктических вод; Правила предотвращения загрязнения при арктическом судоходстве; Приказ о районах контроля за безопасностью судоходства. Эти правовые акты направлены на обеспечение соответствия находящихся в арктических водах судов требованиям по предотвращению загрязнения, которые, в свою очередь, различаются в зависимости от районов.
В июле 1977 г. Канада ввела систему управления движением судов в арктических водах – «Регулирование на Севере» («NORDREG 1977»).1 Цели наблюдения «НОРДРЕГ»: во-первых, «улучшить безопасность и эффективность движения морского транспорта в арктических водах путем скоординированной работы Канадской Береговой охраны и морского транспорта»; во-вторых, «предотвращать загрязнение арктических вод, установив наблюдение за судами для удостоверения в том, что они соответствуют правилам», установленным Законом о предотвращении загрязнения арктических вод и Канадским законом о судоходстве; в-третьих, «для укрепления суверенитета Канады в арктических водах». С одной стороны, участие в исполнении правил «НОРДРЕГ» добровольное. С другой стороны, мореплавателей побуждают исполнять правила, подчеркивая их стратегическую целесообразность. Правила разъясняются в «Извещениях мореплавателям». Обозначается тенденция к росту роли «НОРДРЕГ» в обеспечении выполнения канадского арктического законодательства.
Вопрос об основаниях прав Канады в Арктике в связи с актуальной в наши дни перспективой таяния льдов рассматривался в докладе, представленном в 2001 г. на конференции в Уайтхорсе, посвященной проблемам суверенитета Канады в Арктике. Хотя доклад правительственного чиновника на научной конференции не всегда отражает официальную позицию страны, в данном случае допустимо предположение, что был обозначен общий современный правовой подход Министерства иностранных дел Канады к рассматриваемой проблеме. В докладе было отмечено, что «канадский суверенитет не зависит от наличия или отсутствия льдов, а основан на исторических правооснованиях, возникших после передачи Великобританией Канаде в 1880 арктического архипелага. Эти арктические воды использовались инуитами – канадскими подданными – с незапамятных времен. Канада осуществляла в отношении этих вод безусловный и постоянный суверенитет». При этом подчеркивалось: Канада не придерживалась концепции юридического отождествления ледяных массивов и суши; таким образом, делается вывод о том, что таяние льдов не повлияет на канадский суверенитет в Арктике, основанный на положениях об исторических правооснованиях, исторических водах, а не на факте наличия льда1.
То, что действия Канады не противоречат нормам международного права, было признано даже американским специалистом по международному праву – вопреки официальной позиции США. Американский правовед прежде всего обосновал правомерность осуществления Канадой специальной юрисдикции в целях предотвращения загрязнения. Во-первых, такая специальная юрисдикция во многом правомерна с точки зрения пяти общепризнанных оснований для осуществления национальной юрисдикции (принципа территориального верховенства; принципа защиты собственных интересов при наличии угрозы государственной безопасности; принципа осуществления юрисдикции в отношении собственных граждан, вне зависимости от их местонахождения или в отношении иностранцев, совершивших преступление против собственных граждан; принципа защиты «универсальных» интересов, в целях борьбы с пиратством, рабством и т.п.). Во-вторых, по мнению Дж. Клотза, осуществление специальной природоохранной юрисдикции – согласно современному международному экологическому праву – есть еще и обязанность Канады2.
Правительство Канады не раз подчеркивало, что распространение Канадой национально-законодательного регулирования в районах ее арктического сектора обусловлено не одними лишь национальными интересами, но и интересами всего человечества, для которого объективна стратегическая польза в сохранении арктической экосистемы, окружающей среды в Арктике. Так, канадский премьер-министр П.Трюдо в свое время сделал следующее заявление: «...в условиях, когда нет общей международно-правовой нормы касательно арктических морей, не существует права, или правовое регулирование явно не эффективно, мы утверждаем, что кто-то обязан сохранять этот район в интересах всего человечества, – не дожидаясь соответствующего развития международного права» («… we're saying somebody has to preserve this area for mankind until international law develops»).3
Итак, канадское законодательство об арктическом секторе соответствует общечеловеческим интересам, объективно препятствует коллапсу арктической экосистемы, в основе своей соответствует современному международному праву. Эту оценку подтверждает подписанное в 1988 г. Соглашение между Правительством Канады и Правительством Соединенных Штатов Америки о сотрудничестве в Арктике.4 Оно показательно – так как США, как было показано, наиболее рьяно выступали против законодательства Канады об арктических секторах, за абсолютизацию принципа свободы судоходства в Арктике (по сути – за юридическое уравнивание ледяных глыб Арктики с безледными водами Мирового океана), без учета природоохранных, историко-правовых факторов) наиболее но США наиболее рьяноды. о прохода.
Соглашение 1988 г. содержит пять статей. В первой статье декларируется взаимное признание Правительствами «особых интересов» и ответственности двух стран как соседних арктических государств. Отмечена недопустимость негативного воздействия на уникальную окружающую среду и благополучие жителей вследствие судоходства и разработки ресурсов (статья 2). Но ключевым новаторским положением Соглашения 1988 г. – победным для правовой позиции Канады – является последний абзац третьей статьи: «Правительство Соединенных Штатов обещает (“pledges”), что любое судоходство ледоколов США в водах, считаемых Канадой внутренними, будет осуществляться с согласия Правительства Канады» ( ). Существует мнение, что в обмен на эту важную для Канады договорную клаузулу она, якобы, обещала de facto не препятствовать проходу вдоль арктического побережья Канады ледоколов США.1 С юридической точки зрения, выявлять правдивость или надуманность такого мнения не имеет большого смысла: во-первых, подобного фиксированного обязательства Канады Соглашение 1988 г. не предусматривает; во-вторых, договор – это всегда компромисс; даже если устно договоренность такого рода и была, это не влияет на ценность Соглашения 1988 г. с точки зрения Венской конвенции о праве международных договоров. Вместе с тем, в статье 4 Соглашения стороны зафиксировали следующее: «Ничто в настоящем соглашении не затрагивает точку зрения Правительства Соединенных Штатов и Канады в отношении морского права, применительно к данному или иным морским пространствам или к отношениям с третьими сторонами». В западной литературе по международному праву случаи, когда стороны фактически оставили по соглашению соответствующий вопрос «открытым», истолковываются в том смысле, что даже при отсутствии протеста здесь не возникнет молчаливого согласия, нет последствий эстоппеля.2 Решение, найденное Канадой и США в 1988 г. при подписании рассмотренного Соглашения 1988 г., на какое-то время «заморозило» проблему возражений США против канадской юрисдикции в ее арктическом секторе. Но возможность пересмотра Соглашения 1988 г. заложена в тексте: допускается его расторжение в одностороннем порядке путем письменного уведомления, направленного за три месяца (статья 5). Сегодня – как и в 1970-х годах – в канадских и американских СМИ сделан акцент на противоречиях в позициях этих стран касательно Северо-Западного прохода. Во многом представленные в СМИ мнения относятся скорее к политике, нежели к праву. Тем не менее надо учитывать значительное влияние внешней политики на развитие международного права, как и права на политику1, в том числе политику в области обеспечения выполнения арктических законов Канады.
На выборах в Канаде в 2005 г. победила Консервативная партия во главе с С.Харпером; вопрос о суверенитете в Арктике занимал ключевое место в его избирательной кампании. В частности, было обещано потратить 5,3 млрд. долл. в течение последующих пяти лет на защиту северных пространств, в т.ч. от американцев и датчан. При этом С.Харпер заявил: «Суверенитет – это то, что или осуществляешь, или потеряешь (Sovereignty is something, you use it or you lose it)».2 Став премьер-министром, С.Харпер вступил в жесткую полемику по вопросам Арктики с США. В частности, премьер-министр сделал акцент на создании специализированного военно-морского флота в целях контроля за судоходством в арктическом секторе Канады.3 В связи с этим посол США в Канаде Д. Вилкинс заявил о том, что его правительство выступает против канадских планов размещения военных ледоколов в Арктике для обнаружения нарушителей и подтверждения канадского суверенитета в отношении арктических вод. «Нет причин создавать несуществующую проблему, – заявил посол. – Мы не признаем правопритязания Канады на эти воды… Большинство других стран также не признает их».4 Ответ премьер-министра С.Харпера был решительным и твердым: «Соединенные Штаты защищают свой суверенитет; правительство Канады будет защищать наш суверенитет. Мы получили полномочия от канадского народа, а не от посла Соединенных Штатов».5 Идет обмен правовыми взглядами, в т.ч. через средства массовой информации. В газете USA Today от 4 апреля 2006 г. отмечается: «США в целом поддерживают свободу моря…Официальные должностные лица США опасаются, что случай с Северо-Западным проходом создаст прецедент».6 Канадская пресса уже 5 апреля 2006 г. акцентирует внимание на факте усилившегося военного присутствия Канады в Арктике.7 При этом американский источник отмечает, что время решающего поединка наступит тогда, когда растает лед, сковывающий Северо-Западный проход; особо оговаривается следующее: «другой арктический судоходный путь – Северо-Восточный проход (т.е. Северный морской путь – примеч. авт.) вдоль северного побережья России – может первым стать пригодным судоходным путем».8
В апреле 2006 г. подполковник Д.Арту, возглавляющий штаб Объединенного северного экспедиционного корпуса, в интервью сообщил журналистам о значимой квалификации Северо-Западного прохода. «Теперь мы называем его Канадские внутренние воды (Canadian Internal Waters), – заявил подполковник, – таково полученное нами указание … Суверенитет и безопасность Канады и канадских земель важны для Правительства, … осуществляющего правление тем, что считают своим».1 В цитируемом источнике приведены комментарии юриста-международника проф. М.Байерса (Университет Британской Колумбии). М.Байерс охарактеризовал отмеченную квалификацию как «находчивую и изобретательную». В то же время ученый отметил, что значение такой квалификации состоит лишь в выражении серьезности позиции; при этом основная проблема Канады – неподготовленность к защите прохода против вторжения судов-нарушителей. Последние, не встретив сопротивления при несанкционированном проходе, могут свести на нет квалификацию Северо-Западного прохода внутренними водами Канады. Сейчас «гарантом» суверенитета остаются «лишь полторы тысячи рейнджеров, вооруженных винтовками времен Второй мировой войны; очевидно, что они не в состоянии воспрепятствовать несанкционированному проходу». 2
Выше уже упоминалось о планах канадского правительства касательно усовершенствования средств наблюдения и контроля в Арктике: усиления присутствия военно-морского флота, сухопутных и воздушных войск, усовершенствование систем подводного и воздушного наблюдения (в том числе запуск в космическое пространство нового спутника).3 Перед вооруженными силами Канады поставлена задача взаимодействовать с гражданскими властями в целях разработки планов действия в случае чрезвычайных ситуаций. Одновременно с этим канадские вооруженные силы, дислоцированные в северном районе, переименованы в Объединенный северный экспедиционный корпус, территориальные пределы реализации полномочий которого определены, опять же, юридически широкой формулировкой – «севернее 60-й параллели». На лето 2006 г. запланированы учения в районе восточного входа на трассы «Канадских внутренних вод».4
Сквозное пересечение кораблями Береговой охраны США Северо-Западноого прохода с востока на запад или в обратном направлении осуществлялось 6 раз: в 1988, 1989, 1990, 1993, 2000 и 2003 гг. При этом обе стороны действовали в рамках Соглашения 1988 г.: в каждом случае такой проход американских кораблей осуществлялся на основе акта Правительства Канады, причем после оценки на соответствие применимым требованиям. Так, Приказ об исключении ледокола Береговой охраны Соединенных Штатов «Хили» из сферы применения Правил предотвращения загрязнения при арктическом судоходстве от 18 июня 2003 г.5 состоит из трех частей: Преамбулы, содержательных постановлений, отчета об анализе результатов регулирования. В преамбуле Приказа подчеркивается: «Принимая во внимание, что Губернатор в Совете удовлетворен должными мерами, предпринятыми Правительством Соединенных Штатов, в отношении ледокола «Хили», состоящего в Береговой охране Соединенных Штатов, в целях обеспечения соответствия ледокола требованиям, в основном соответствующим стандартам, предписанным Правилами предотвращения загрязнения при арктическом судоходстве, принятыми в соответствии с разделом 12 (1) (а) Закона о предотвращении загрязнения арктических вод, которые были бы иначе применимы к этому ледоколу в любом районе контроля за безопасностью судоходства; также принимая во внимание, что Губернатор в Совете удовлетворен принятием всех разумных мер предосторожности для снижения угрозы любого сброса отходов в связи с плаванием ледокола «Хили» в районах контроля за безопасностью судоходства; поэтому, Ее Превосходительство (Her Excellency) Генерал-губернатор в Совете, по рекомендации Министра транспорта, в соответствии с разделом 12(2) Закона о предотвращении загрязнения арктических вод, настоящим издает Приказ об исключении ледокола Береговой охраны Соединенных Штатов «Хили» из сферы применения Правил предотвращения загрязнения при арктическом судоходстве».
Собственно предписывающие постановления состоят из трех статей. Первая констатирует исключение ледокола из сферы применения канадских Правил. В ст.2 и ст.3 Приказа установлены четкие временные рамки его юридической силы. Отчет об анализе результатов регулирования (regulatory impact analysis statement) – интересный с юридической точки зрения документ. Он не является de jure составной частью Приказа, на что прямо указано в тексте. Однако данный отчет публикуется в официальном издании после текста Приказа, а потому de facto, для целей правоосуществления, воспринимается как неотъемлемая часть Приказа. Такая юридическая техника не позволяет оспаривать легитимность Отчета. С другой стороны, Канада вновь официально заявляет о своих правах в арктическом секторе Канады и вновь нет юридически значимых протестов со стороны других государств. Приведем пример, обратившись к Отчету: «Правительство Канады может отказать в исключении (т.е. в даче согласия на проход), предусмотренном Законом о предотвращении загрязнения арктических вод и отказать в даче согласия в соответствии с Соглашением между Канадой и Соединенными Штатами (The Canadian Government has the option of refusing the exemption under the Arctic Waters Pollution Prevention Act, and refusing to give consent under the Canada-United States Agreement)». Здесь вновь Канада удачно ссылается на национальное законодательство и международный договор как на сочетающиеся правооснования регулирования ею судоходства по Северо-Западному проходу. Этим еще раз подтверждается последовательность правовой арктической позиции Канады.
Отчет представляет собой обстоятельный официальный юридический комментарий к Приказу, в нем детально изложены правовые требования Канады к осуществлению прохода через арктический сектор. Отчет состоит из следующих подразделов: «описание», «альтернативы», «выгоды и затраты», «консультации», «соответствие и обеспечение выполнения», «контакты». В «Описании» характеризуется применимое законодательство, санкционирующее плавание ледоколов, техническое состояние которых тождественно установленным канадским актам или которое «в основном ему соответствует». Отмечается, что подобное решение было принято на основе запроса Госдепартамента США в Министерство иностранных дел и международной торговли Канады от 26 марта 2003 г. о разрешении предполагаемого прохода ледокола «Хили» ( «requested clearance»). Подчеркивается, что ледоколы США осуществляли проход в 1988, 1989, 1990, 1993 и 2000 гг., причем каждый раз на основе Приказа, изданного в соответствии с Соглашением 1988 г. по итогам оценки технического состояния. В разделе «Альтернативы» поясняется, что Канадское правительство может отказать в исключении в соответствии с Законом о предотвращении загрязнения арктических вод и отказать в даче согласия в соответствии с Соглашением между Канадой и Соединенными Штатами. Констатируется, что в рассматриваемом случае нет «достаточных оснований» для отказа, поскольку «ледокол способен осуществить навигацию в существующих условиях»; Правительство Канады «предупреждено»; «в процессе плавания будут проведены совместные канадско-американские исследования»; «Канада извлечет выгоду, получив научную информацию»; «сотрудничество при планировании плавания более чем очевидно»; «Министерство транспорта Канады и Канадская Береговая охрана были вовлечены в такое планирование с канадской стороны». По тексту Отчета (раздел «выгоды и затраты») следует, что Приказ издан в соответствии с обязательствами Канады по международному договору. Последний не предполагает получение выгоды от прохода ледокола США. Следовательно, причина принятия Приказа не в финансовых интересах, а в более важном «политическом и международном подтексте». Тем не менее Канада получит выгоду в виде результата проводимых научных исследований: в соответствии с Соглашением Вольпэ-Джемиесон о совместных исследованиях 1970 г. (Volpe-Jamieson Agreement of 1970 for joint research) все результаты совместных исследований являются общими, т.е. доступны правительствам обоих государств. Министерство транспорта Канады провело оценку технических характеристик ледокола «Хили». Согласие на проход ледокола основано на соответствии всем требованиям, в том числе на следующих фактах: возможность присутствия на ледоколе канадского инспектора по предотвращению загрязнения (Pollution Prevention Officer); достаточный класс, мощность ледокола, и опыт его команды; строгое соблюдение Береговой охраной США высоких стандартов предотвращения загрязнения моря и защиты окружающей среды; самодостаточность ледокола для длительного плавания; незначительность воздействия на окружающую среду. При этом Госдепартамент США при направлении дипломатической ноты о запросе на проход предоставил гарантии, что любые расходы, связанные с загрязнением, возлагаются на Правительство Соединенных Штатов в соответствии с международным правом. Обеспечение выполнения канадского законодательства осуществляется Инспекторами Канады, назначаемыми согласно Закону о предотвращении загрязнения арктических вод. В Отчете предусмотрено применение в данном случае канадских правил «НОРДРЕГ». На борту ледокола обеспчечено присутствовие офицеров Канадской береговой охраны. В связи с изложенным, ледокол «Хили», сказано в Отчете, не будет сопровождаться ледоколом Канадской береговой охраны (второй раз в истории с момента заключения Соглашения 1988 г.). Вместе с тем, «ледоколы Канадской береговой охраны будут находиться поблизости и будут способны реагировать в случае необходимости».
Итоги канадской арктической правовой политики были обозначены в марте 2005 г.: министр иностранных дел Канады П.Петтигрю выступил на круглом столе, посвященном «усилению суверенитета, безопасности и циркумполярному сотрудничеству». Название его доклада – «Канада в циркумполярном мире – северная стратегия и канадская внешняя политика». В докладе вновь подчеркнута одна из целей внешней политики страны: «заявить и обеспечить сохранение канадского суверенитета на Севере» (to assert and ensure the preservation of Canada's sovereignty in the North)1.
Министром обозначены базовые основы канадской арктической политики: «На протяжении прошедших лет Канада успешно усиливала и подтверждала свое право на северную территорию. Никто не оспаривает наш суверенитет над землями и островами Севера … Никто не оспаривает наше право на природные ресурсы Севера, наше право на защиту его окружающей среды. Основной предмет для беспокойства, к которому правительство относится весьма серьезно, касается возможности усиления судоходства в связи с уменьшением ледяного покрова вследствие изменения климата. Политика Канады не направлена на препятствие международному судоходству по Северо-Западному проходу, при условии, что будут соблюдаться установленные Канадой меры по защите безопасности, окружающей среды и экономических интересов наших северян». Далее он подчеркнул намерение Канады «осуществлять контроль за иностранными судами, намеревающимися пересечь Северо-Западный проход», и последовательно действовать в соответствии с нашей позицией, согласно которой «эти воды являются внутренними водами Канады».
Итак, налицо продуманная правовая арктическая политика Канады. В ней пока нет однозначного ответа на вопрос о точном нынешнем правовом режиме пространств канадского арктического сектора: здесь много юридически развивающегося. Канада, основываясь на современном международном праве, не только подтвердила формирование с 1904 г. широкого международного согласия с ее суверенитетом на «земли и острова» в пределах канадского арктического сектора; не только реально регулирует судоходство по Северо-Западному проходу, пересекающему ее сектор в Арктике. Канаде удалось добиться большего: складывается на уровне международного правосознания согласие большинства государств мира с осуществлением Канадой национально-законодательного регулирования в отношении любой хозяйственной деятельности в пределах этого арктического сектора – прежде всего, в целях защиты окружающей среды; в отношении обеспечения выполнения мер такого регулирования.
При анализе законодательства Канады следует учитывать, что позиция Канады соответствует арктическим интересам России. Канада, основываясь на современном международном праве: (1) подтвердила формирование с 1904 г. широкого международного согласия с ее суверенитетом на «земли и острова» в пределах канадского арктического сектора; (2) реально регулирует судоходство по Северо-Западному проходу, пересекающему ее сектор в Арктике; (3) Канаде удалось добиться складывающегося на уровне международного правосознания согласия большинства государств мира с осуществлением Канадой национально-законодательного регулирования в отношении любой хозяйственной деятельности в пределах этого арктического сектора – прежде всего, в целях защиты окружающей среды; в отношении обеспечения выполнения мер такого регулирования.
Представляется, что в интересах России целесообразно учитывать этот канадский опыт отстаивания прав на целевую юрисдикцию в арктическом секторе. Границы отечественного арктического сектора были обозначены позже, чем канадского, именно – Постановлением Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. Тем не менее, это уже достаточный срок для консолидации территориального титула. Интернационализация высокоширотных районов в российском арктическом секторе за 200-мильным пределом действительно, как отмечает зам. Председателя Научно-экспертного Совета Морской коллегии при Правительстве РФ, отвечает интересам США, но не отвечает национальным интересам Канады и России.1 Следует в этом контексте исходить из того, что правовой режим ледовых полей Арктики не может приравниваться к режиму, например, Индийского океана. Соответственно, здесь не должна искусственно завышаться оценка Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. в ряду источников права, применимых к Арктике; не должна занижаться роль национального арктического законодательства Канады и России, традиционно молчаливо признаваемых международным сообществом – как стержневых источников правового режима Арктики. Здесь не должно быть юридических иллюзий: жесткие силовые действия США в Ираке по захвату контроля над энергетическими ресурсами в этой стране для американских компаний показывают – будь у США такое же по протяженности арктическое побережье, как у Канады (или тем более, как у России), США бы ещё вчера вооруженной силой обозначили свой суверенитет в их арктическом секторе. В связи с этим, уместно говорить, во-первых, о желательности бόльшей осмотрительности и аккуратности со стороны властных институтов России в вопросах, связанных с пределами природоресурсных притязаний арктических государств в Арктике. Например, в Федеральном законе от 26 февраля 1997 г. N 42-ФЗ о ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Канады об избежании двойного налогообложения предусмотрена сделанная Россией «оговорка». Эта оговорка, по сути, отвечает интересам США, а не России, она отражает американскую заинтересованность в интернационализации Арктики, а не исторические права России и Канады в Арктике: «Российская Федерация заявляет, что Соглашение … не затрагивает определение компетенции прибрежного государства в пределах морских пространств, прилегающих к его территориальному морю, которая регулируется в соответствии с Конвенцией Организации Объединенных Наций по морскому праву».1 Здесь, вопреки позиции Канады, Россия выступает за искусственное увеличение роли Конвенции по морскому праву 1982г. в ряду источников, сформировавших (задолго до Конвенции 1982 г.) правовой режим Арктики. Ведь если исходить из стремления подтвердить секторальные границы Постановления Президиума ЦИК СССР 1926 г., из национальных интересов России в Арктике, оптимальным решением была бы, напротив, не такая оговорка к Соглашению с Канадой, а правовая консолидация с позицией Канады, выработка единой правовой платформы на уровне двусторонних договоренностей. Другой пример. В 2000–2002 гг. МПР и МИД России подготовили для представления в Комиссию по границам континентального шельфа (учреждена на основе Конвенции 1982 г.) заявку России о внешней границе континентального шельфа, согласно которой часть дна в арктическом секторе России должна была бы стать международным районом морского дна, и, соответственно, «подарком» Международному органу по морскому дну.2 На заседании 2005 г. «круглого стола» в Совете Федерации проф. Гуреев С.А. критиковал такую заявку в ООН, обосновав юридическую неоптимальность и ошибочность ведомственной инициативы подобного самоограничения прав России в Арктике. Эта критика была поддержана и заместителем председателя Научно-экспертного совета Морской коллегии при Правительстве РФ проф. Г.К. Войтоловским. 3
Во-вторых, России следует учесть и обозначенные противоречия между США и Канадой по Северо-Западному проходу, принять соответствующие практические меры: посредством специального национального законодательства предупредить попытки изменения сложившегося режима национально-законодательного регулирования Россией судоходства по Севморпути; в американо-канадских разногласиях недвусмысленно и четко поддерживать позицию не США, а Канады, в т.ч. относительно ее национально-законодательного регулирования судоходства по Северо-Западному проходу.
В-третьих, для российских ведомств было бы полезно учитывать канадский опыт обеспечения выполнения своего законодательства в Арктике. Так, в «Российской газете» отмечено, что «ряд государств, в частности США, отказываются признавать обязательную проводку судов российскими лоцманами и российскими ледоколами, а также оспаривают право России регулировать судоходство на отдельных участках этой трассы». В советское время были заложены юридические основания регулирования Россией судоходства по Севморпути. Сейчас речь не идет об их копировании: Россия современная больше открыта для иностранного инвестора, меньше стало закрытых для иностранных судов портов и т.п. Однако незыблемыми остались юридические основания национального отечественного регулирования прохода по Севморпути, прежде всего, с целью предотвращения загрязнения российского сектора Арктики.
Даже крайние подходы к концепции арктических секторов – это не повод для того, чтобы поставить под сомнение исключительные, исторически сложившиеся права России в Арктике (учитывая основополагающий вклад нашей страны в исследование и освоение Арктики); во-вторых, концепция арктических секторов не дает юридических оснований к интернационализации Арктики и, наконец, она не подтверждают применимость к Арктике иных концепций (Арктика как кондоминиум арктических государств: нет ни договорных основ, ни механизма такого международного кондоминиума; или Арктика как ничейное пространство (terra nulius); или Арктика как общее наследие человечества). Эти концепции легко опровергаются, в отличие от концепции полярных секторов.
Другое дело, что российскому законодателю предстоит занять позицию в отношении определения термина «полярный сектор арктического государства». С этой точки зрения позиция Канады представляется наиболее продуманной, соответствующей и нормам современного международного права, и ее национальному законодательствую.
11 Предложения по созданию законодательной основы использования, в том числе иностранными грузоперевозчиками, Северного морского пути
В контексте изложенного выше канадского опыта законодательного подтверждения прав в ее арктическом секторе с 1904 г., ее трудных отношений с США по данному вопросу, следует сделать определенный вывод: интересам Российской Федерации не соответствует принятие федерального закона «Об арктической зоне Российской Федерации», причем
- и по первой (канадской) модели (объявление сейчас, в 2006 г. такой зоной арктического сектора, границы которого уже обозначены постановлением Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г.),
- и по второй модели (отказ от арктического сектора и сведение арктической зоны России лишь к 200-мильной исключительной экономической зоны в Северном Ледовитом океане).
Следующие выводы подтверждают нецелесообразность принимать ФЗ «Об Арктической зоне Российской Федерации».
1. В проекте этого Закона придется обозначить границы «Арктической зоны Российской Федерации». При любом таком обозначении (в границах, подобно Канаде, арктического сектора России или при ограничении этого сектора) последствия для России будут неблагоприятными.
2. Лучше для национальных интересов России поддерживать пространственный «статус-кво» в Арктике: Арктика не является международной территорией (res communis). Арктику не правомерно приравнивать к Антарктике, имеющей международный режим в соответствии с Договором 1959 г. Вместе с тем, Арктика, спаянная льдами круглый год, не может иметь тот же правовой режим, что и Индийский океан, Средиземное море и т.д. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. не устанавливает в качестве норм lex speciales статуса Арктики; арктические государства с наибольшей протяженностью побережья исходят из того, что вопросы использования арктических пространств достаточно эффективно регулируются на национальном уровне и нет общего согласия о том, что скованные круглый год льдами районы Арктики охватываются юридическим понятием «Мировой океан».
2. Концепция полярных секторов (в развитой в 2004-2005 г. учеными СОПС и МГУ природоохранной интерпретации) в большей мере отвечает национальным интересам России и Канады, соответствует современному международному праву. «Жесткая» интерпретация концепции полярных секторов советского периода (сектор – как часть государственной территории) вряд ли реалистична. Вместе с тем, должны исподволь подкрепляться на законодательном уровне исключительные права России в Арктике (учитывая основополагающий вклад нашей страны в исследование и освоение этой части Арктики).
В настоящем разделе, с учетом этого, обосновывается, почему интересам России соответствует разработка и принятие федерального закона, в котором в целостном виде, в соответствии с историческими основаниями прав России в Арктике, в целях защиты хрупкой арктической экосистемы четко прописываются базовые составляющие режима прохода судов вдоль российского арктического побережья.
Необходимость разработки проекта федерального закона “О Северном морском пути” (далее - законопроект) также направлена на реализацию Морской доктрины Российской Федерации, согласно которой национальная морская политика на арктическом региональном направлении определяется, в том числе, и возрастающим значением Северного морского пути для устойчивого развития Российской Федерации.
При этом |
