Отчет о выполнении научно-исследовательской работы по теме: «Разработка конкретных предложений по повышению эффективности морского законодательства»
Скачать 7.5 Mb.
|
| 8.7 К учету в законодательстве современных тенденций управления судоходством Такие тенденции определяются в первую очередь объективными факторами: увеличение количества государств, имеющих морские флоты; увеличение количества судов; рост среди них числа судов с особыми характеристиками; стремление некоторых государств получать прибыли от судоходной деятельности за счет минимальных расходов на обеспечение безопасности судов; увеличение интенсивности судоходства и др. Все это усложняет условия судоходства и порождает сложности с обработкой судов в портах и обеспечением безопасности, как судов, так и портов, особенно в связи с ростом в последние годы террористической угрозы. Среди таких тенденций могут быть названы также: принятие по сути беспрецедентных мер в области безопасности на море; новые шаги в обеспечении реальной связи между государством флага и его судном, во взаимоотношениях по линии «судно-порт», в «маршрутировании» с установлением схем разделения движения и созданием систем управления судоходством в проливах, узкостях и портовых зонах и др. Одновременно ведется работа по созданию законодательной базы для реализации указанных тенденций путем принятия новых международно-правовых актов, приведения на уровень современности существующих международных конвенций и принятия соответствующего национального законодательства. Большое внимание уделяется научно-техническому обеспечению всей проводимой по указанным направлениям работы. Международное сообщество всегда уделяло безопасности на море первостепенное внимание. Действие упомянутых факторов и трагические события последних лет придают вопросам безопасности особое значение и актуальность. В докладе Генерального секретаря ООН на 59-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН (док А/59/2005) говорится, что угрозы для мира и безопасности в XXI веке включают не только войны и конфликты, но и насилие против гражданского населения, организованную преступность, терроризм и оружие массового уничтожения. В их число входят также нищета, смертоносные инфекционные заболевания, деградация окружающей среды, поскольку эти явления могут иметь не менее катастрофические последствия. Поскольку среди государств-членов ООН нет согласия относительно характера угроз и роли ООН в обеспечении коллективной безопасности, в ноябре 2003 г. была сформирована «Группа высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам», которая в декабре 2004 г. представила доклад «Более безопасный мир: наша общая ответственность» (док. ООН А/59/565). Большое внимание уделяет ООН безопасности на море. В последние годы Генеральная Ассамблея принимает резолюции по теме «Океаны и международное морское право». Так, в резолюции 58-й сессии (58/240 от 23 декабря 2003 г.), отмечая важность обеспечения безаварийности и безопасности на море, Ассамблея приветствовала проводимую ИМО работу по приведению на уровень современности принятых в ее рамках международных соглашений (например, МАРПОЛ-73/78), выработку новых документов, таких как Руководство по местам отстоя (убежищам) для судов, нуждающихся в помощи и План действий по безопасной транспортировке радиоактивных материалов. ИМО и МГО призывается расширять сотрудничество, особенно в сфере электронных карт и подробных гидрографических данных для портов, районов судоходства и районов, нуждающихся в защите. В резолюциях Генеральной Ассамблеи приветствуется прогресс в сотрудничестве как по линии ИМО, так и на региональном уровне по вопросам борьбы с пиратством и вооруженным грабежом на море, в также вступление в силу Протокола по недопущению незаконной перевозки мигрантов, дополняющего Конвенцию по борьбе с транснациональной организованной преступностью, Протокола по предотвращению, борьбе и наказанию за торговлю людьми, принятие по линии ИМО поправок к СОЛАС-74/78 и Международной конвенции по поиску и спасанию по вопросам, касающимся доставки спасенных в убежища. Все государства призываются стать участниками Конвенции по борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, а также усилить меры по предотвращению погрузки судов, занимающихся контрабандой. Значительная работа проделана в области принятия дополнительных мер по безопасности на море. Дипломатическая конференция (2004 г.) приняла поправки к Конвенции СОЛАС 74/78, направленные на повышение безопасности судов в море и в зонах взаимодействия «судно-порт», которые предусматривают введение новой главы по вопросам безопасности, содержащей обязательные для судов требования соблюдать Кодекс по охране судов и потовых средств (ОСПС). Россия активно включилась в работу по выполнению новых международных требований по вопросам безопасности на море. Так, на XVIII Конференции Ассоциации морских портов (АСОП) России, состоявшейся в Санкт-Петербурге в марте 2004 г., отмечалось, что между Минтрансом России и АСОП было подписано соглашение по вопросам развития и обеспечения безопасности функционирования морских портов. Работа в этом направлении ведется непрерывно. В целях реализации международных требований в отношении морской безопасности в соответствии с Конвенцией СОЛАС-74/78 и Кодексом ОСПС в июне 2004 г. было проведено совещание представителей портов, экспертных организаций и ФГУ «Служба морской безопасности», а в ноябре 2004 г. – «Первый национальный семинар по морской безопасности». Предложения были направлены в ФГУ Минтранса. В настоящее время порты имеют разработанные и утвержденные планы охраны, соответствующие требованиям новой главы XI-2 СОЛАС-74/78 и Кодексу ОСПС. АСОП ведет работу по доработке раздела «Рекомендации» Планов охраны портовых средств, который должен быть основой для дооснащения систем обеспечения безопасности и к организационно- техническому дооснащению портов. АСОП участвует в работе комиссий по морской безопасности и региональной антитеррористических комиссий и разработке Типового положения о режиме охраны и пропускной системе морских портов Российской Федерации. Что касается реальной связи государства с плавающими под его флагом судном, то как известно, в соответствии со ст. 91 Конвенции 1982 г. каждое государство определяет условия регистрации судов на его территории, в результате чего судно приобретает право плавать под флагом государства регистрации, а вместе с этим правом – и национальность данного государства. Однако между государством флага и его судном должна существовать реальная связь, позволяющая государству эффективно осуществлять свою юрисдикцию и контроль в административных, технических и социальных вопросах. Известно, что группа государств, злоупотребляя своим правом единолично определять условия регистрации и не выполняющая требования о реальной связи, создала систему так называемых «удобных флагов», которая позволяет судовладельцам получать право на флаг при сравнительно небольших затратах даже в случаях, когда их суда не удовлетворяют общепринятым международным нормам и стандартам. Возрастающее количество плохо подготовленных к плаванию судов снижает общую безопасность международного судоходства. По этой причине данной проблемой занялась непосредственно ООН. В резолюциях Генеральной Ассамблеи, принятых на ее 58-й сессии (58/240 от 23 декабря 2003 г.) и 59-й сессии 2004 г., в частности, предусматривалось помимо усиления требований к государству флага по вопросам реальной связи, повышение роли государства порта и ИМО в отношении контроля за состоянием судов и развития сотрудничества с государствами и компетентными международными организациями с тем, чтобы действуя в соответствии с международным правом, предотвращать любую деятельность судов, не отвечающую международным стандартам. В ноябре 2003 г. (резолюция А. 946(23)) Ассамблея ИМО приняла Добровольную аудиторскую схему. Известно, что стандарты и другие документы, принимаемые в рамках ИМО, обращены прежде всего к государствам-членам ИМО. Аудиторские проверки будут касаться, в частности, ратификации соответствующих Конвенций ИМО. В сферу проверки включены административные, юридические и технические вопросы, расследование происшествий и сообщение о результатах в ИМО и др. отсутствие в национальном законодательстве России постоянно возрастающего числа требований ИМО может привести к принятию серьезных замечаний международными экспертами в рамках системы аудита государств-членов ИМО. Результаты аудиторской проверки предлагается включать в инспекционные режимы судов, в частности, в Европе. Это может стимулировать принятие административных мер к судам российского флага, включая запрет захода в иностранные порты в случае отрицательного результата проверки России международными аудиторами. Как следует из вышесказанного, по линии ООН предпринимаются меры, направленные на повышение управляемости судов государствами их флага. Эти меры призваны установить по-настоящему реальную связь государств с их судами, прежде всего за счет установления действенного международного контроля в этих вопросах, с привлечением решению этой проблемы портовых властей, ИМО и других международных организаций. В целом следует отметить, что в стадии формирования находится концепция гарантированного обеспечения упомянутой реальной связи, предусматривающая активные действия на следующих направлениях: Усиление требований к государству флага судна и повышение его ответственности за состояние судов и их экипажей. Повышение роли государства порта и ИМО в отношении контроля за состоянием судов и развития сотрудничества с другими государствами и международными организациями, с тем, чтобы действуя в соответствии с международным правом, предотвращать любую деятельность судов, не отвечающую общепринятым международным нормам, правилам, процедурам и стандартам. Введение по линии ИМО Добровольной аудиторской схемы, позволяющей наряду с государствами флага и порта осуществлять эффективный международный контроль за состоянием судов. Разработка и введение в действие международного механизма, который позволял бы приостанавливать такую функцию государства порта, как регистрация судов, в случае отсутствия у них инфраструктуры, способной обеспечивать реальную связь такого государства с регистрируемыми в нем судами. Разработка системы мер, предусматривающих повышение финансовых расходов судовладельцев и операторов судов в случае невыполнения ими требований по вопросам безопасности судоходства. Во взаимоотношениях «судно – порт» наблюдаются тенденции, с одной стороны, к усилению государственного портового контроля в отношении иностранных судов, а с другой – к продолжению поисков путей облегчения морского судоходства, включая портовые формальности. В рамках мер по усилению портового контроля предпринимаются попытки поставить под контроль международное судоходство на незначительных удалениях от берега. Так, США в 2004 г. внесли в ИМО проект поправок к главе XI-2 Конвенции СОЛАС-74 о введении мер по идентификации судов и контролю в отношении них на удалении до 2000 миль от берега, якобы в целях обеспечения безопасности. В конце 2004 г. правительство Австралии распространило документ с уведомлением о намерении установить у австралийских берегов идентификационную зону шириной 1000 миль, в целях предотвращения террористической угрозы. Однако установление таких зон никак не вписывается в антитеррористические концепции. Очевидно, что в случае, если судно сообщило о себе неверные сведения, то проверить это до захода в порт практически невозможно, поскольку международное право допускает осмотр иностранного торгового судна лишь в исключительных случаях (ст.110 Конвенции 1982 г.), а проход через территориальное море, как правило, должен осуществляться беспрепятственно (ст.24). В то же время, указанные требования создают неоправданные затруднения для судоходства, находящиеся в противоречии с международно-правовыми документами, в частности со стандартами 1.1, 1.6 Приложения к Конвенции по облегчению международного морского судоходства 1965 г. (далее – Конвенция 1965 г.) и с поправками к главе V СОЛАС-74 (рез. MSC.31. (63). Конвенция 1965 г., ее приложения содержат большое количество положений, именуемых «стандартами» и «рекомендуемой практикой». Однако, при ее выработке, очевидно, принималось во внимание то обстоятельство, что не имеется общепризнанного документа, регламентирующего правовой режим морских портов. Поэтому многие государства в этих вопросах руководствуются своим законодательством и сложившейся практикой. По указанной причине, ст.VIII Конвенции 1965 г. предусматривает, что ее участники информируют Генерального Секретаря ООР о расхождениях между своей практикой и соответствующими стандартами. В 2003 г. секретариат ИМО организовал сбор информации о таких расхождениях (государствам-участникам был разослан вопросник). В настоящее время сбор и обработка такой информации продолжается с целью ее обобщения и выработки унифицированных, приемлемых для большинства государств стандартов. В последние годы руководством страны предпринят ряд важных шагов, направленных на обеспечение государственных интересов России в Мировом океане при осуществлении всех видов морской деятельности, под которой понимается деятельность в области изучения, освоения и использования морских пространств в интересах безопасности, устойчивого экономического и социального развития государства. На достижение указанных целей направлены, как отмечалось, такие документы, как «Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г.», «Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2025 г», Программа «Морской транспорт до 2010 г». Указанная морская доктрина развивает применительно к морской деятельности положения концепций Российской Федерации, касающихся национальной безопасности, внешней политики, военной доктрины Российской Федерации, «Основ политики Российской Федерации в области военно-морской деятельности на период до 2010 г.» и других нормативно-правовых актов Российской Федерации на основе морского потенциала России, который включает и гражданский морской флот. Ставится задача обеспечения национальных интересов России в Мировом океане как совокупности сбалансированных интересов личности, общества и государства и подчеркивается необходимость извлечения выгод из морской хозяйственной деятельности населением России. Одновременно с принятием Морской доктрины при Правительстве Российской Федерации была создана Морская коллегия. Подводя итог ее работы за период 2001-2004 г.г. в Архангельске 16 июля 2004 г. Председатель правительства Российской Федерации подчеркнул важность морской силы для нашего государства и поставил задачу в этой области на ближайшую перспективу: «Мы сегодня не ведущая морская держава, но мы должны ею стать». Однако обстановка с морским торговым флотом России продолжает оставаться сложной, особенно – с его восстановлением; торговый флот под флагом России находится в упадочном состоянии: порядка 200 судов, большинство из которых устаревшие; напомним, что в советские времена только Черноморское и Новороссийское морские пароходства насчитывали около 400 судов. Конвенция 1982 г. обязывает государства осуществлять в отношении плавающих под их флагом судов, вне зависимости от их предназначения и форм собственности на них, реальную связь, юрисдикцию, постоянный надзор за их состоянием, безопасностью и годностью к плаванию, неся всю полноту публично-правовой ответственности за них. Все это возможно только при осуществлении непрерывного и твердого управления со стороны государства его судами и судоходными компаниями. В настоящее время по линии ООН разрабатывается система мер, направленных на усиление упомянутой реальной связи, а значит и управления государством своими судами. Так же обстоят дела и с морскими портами. Российским Законом 1998 г. предусматривается единый режим всех морских портов нашей страны, независимо от форм собственности (ст. 5). В положениях о новых федеральных органах термин «морской торговый флот» не фигурирует. В них говорится о «морском транспорте», причем разработчики «положений» имели в виду, очевидно, прежде всего, береговые структуры Агентства, а не судовой состав. Неясно, кто управляет торговым флотом, отвечает за его развитие, повышение эффективности работы, достижение заданных параметров, обновление судового состава, выполнение требований судоходной политики и т.п. Тем не менее, морской торговый флот является согласно нашей Морской доктрине частью морского потенциала России и работа по его восстановлению и развитию должна быть в центре внимания Минтранса России. В свете изложенного весьма актуальным видится проведение наряду с завершаемой в настоящее время реформой структуры федеральных органов исполнительной власти в сфере транспорта и реформы содержания их деятельности по осуществлению государственного управления. Речь идет о полном отказе от существующей псевдогосударственной системы управления, при которой бизнес сращивается с аппаратом управления, что порождает криминал в коммерческих структурах и коррупцию чиновников. Такая система не позволяет контролировать расходование государственных средств, вкладываемых в предприятия, учреждения и приводит к расхищению государственной собственности, не дает возможности развивать и переоснащать торговый флот и морские порты и не приносит государству должной пользы и доходов. Задача отделения органов государственного управления от бизнеса и осуществления ими действительно государственной деятельности имеет первостепенное значение. Без ее осуществления все другие предложения, направленные на совершенствование государственного управления, не могут быть осуществлены. Решению задач, связанных с установлением полноценного и эффективного управления морским транспортом, могла бы в определенной степени способствовать реализация мер по совершенствованию правового регулирования в сфере морского транспорта и государственного управления им. В числе указанных мер могут быть названы следующие: Профессиональное, а не только активное участие в работе международных форумов и компетентных международных организаций, прежде всего ИМО, на которых разрабатываются общепринятые нормы, правила, процедуры и стандарты, относящиеся к международному судоходству, прежде всего к его безопасности. Учет современных тенденций в вопросах, связанных с управлением судоходством в законодательной, правоприменительной практике. Разработка и принятие мер, направленных на обеспечение свободы морского судоходства (претворение в жизнь положений Конвенции по облегчению международного морского судоходства 1965 г., недопущение установления огромных «зон идентификации», неоправданных ОУМР, попыток иностранной ревизии наших портов и др.) Приведение российского морского законодательства в полное соответствие с международно-правовыми актами, прежде всего, с Конвенцией 1982 г. Принятие участия в разработке новых законодательных актов, способствующих укреплению государственного управления в сфере морского транспорта, таких как «Закон о морских портах Российской Федерации» (в их числе может быть и проект закона о государственном управлении в сфере экономики и транспорта» Российской Федерации). Выработка мер по обеспечению выполнения положений международно-правовых актов и российского законодательства по морским вопросам путем совершенствования правоприменительной практики и установления полноценного и эффективного государственного управления судоходством и морскими портами Российской Федерации, независимо от форм собственности на управляемые объекты, с нормативным оформлением такого управления по всей вертикали. Проблема установления государственного управления судоходством имеет и другие важные аспекты, которые могут быть урегулированы только с участием законодательных органов страны. Это проблема ответственности должностных лиц органов государственной власти, осуществляющих управленческие функции, а также судебных властей. Все эти должностные лица должны нести повышенную ответственность за свои проступки, так как именно от них зависит возможность наведения порядка в отрасти. В это требует внесения изменений в Уголовный и Административный кодексы. В настоящее время для решения проблемы, связанной с морским транспортом Российской Федерации, включая вопросы государственного управления им, созданы все необходимые условия. Имеются доктрина, стратегия, принимаются целевые программы, созданы весьма представительные органы при Правительстве и Федеральном Собрании Российской Федерации, выдвигаются важные предложения и законодательные инициативы. Однако изменений в лучшую сторону не наблюдается и «государственная политика в этом направлении должным образом не обеспечена», очевидно, по той причине, что не удается реализовать законодательные инициативы, которые в течение последних 5-7 лет остаются без внимания, несмотря на очевидную необходимость их принятия». |
Похожие:
 | «Разработка концепции оценки регулирующего воздействия при подготовке проектов нормативно-правовых актов» | | «Разработка комплексной модели экономической эффективности регионального учреждения культуры» |
| Отчет о выполнении индивидуального плана учебной и научно-исследовательской работы является обязательным условием аттестации аспиранта... | | «Научно обоснованные предложения по параметрам развития транспортного комплекса на среднесрочную перспективу» |
| Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования |  | Целью работы является применение комплекса полученных теоретических знаний, а также практических умений и навыков для решения конкретных... |
| Целью дипломной работы является применение комплекса полученных теоретических знаний, а также практических умений и навыков для решения... | | Целью дипломной работы является применение комплекса полученных теоретических знаний, а также практических умений и навыков для решения... |
| И. О. Шуминова, гл библиотекарь отдела научно-исследовательской и методической работы | | Фгуп «радон» в обеспечение мероприятия «Разработка и практическое использование при выводе из эксплуатации ядерно и радиационно опасных... |