Проблемы правоприменения монография
Скачать 3.97 Mb.
|
| Глава III. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ТЕХНОЛОГИЧЕСКОГО НАДЗОРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 3.1. Проблемы правотворческого производства в сфере технологического надзора Существование сложной системы законодательства в сфере технологического надзора актуализирует проблему организации системы связей между нормативными правовыми актами и разрешения коллизий между нормами права различного уровня. В связи с чем обозначим наиболее важные проблемы правотворческого производства в сфере технологического надзора. Одной из важных и серьезных проблем правотворческого производства является нарушение процедуры публикации нормативных правовых актов. На сегодняшний день сложилась ситуация, когда ряд нормативных правовых актов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, зарегистрированных в установленном порядке Министерством юстиции РФ, но официально не опубликованных, размещаются в справочных правовых системах, на официальном сайте Ростехнадзора, т.е. доводятся до всеобщего сведения иным способом <117>. -------------------------------- <117> См., например: Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 02.07.2012 N 377 "Об утверждении формы декларации безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений)"; Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 31.05.2012 N 319 "Об утверждении Правил формирования и ведения надзорного дела в отношении опасных производственных объектов и гидротехнических сооружений, на которых установлен режим постоянного государственного надзора"; Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 20.02.2012 N 118 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по предоставлению государственной услуги по согласованию правил эксплуатации гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления)" и др. Вместе с тем согласно п. 27 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Приказом Минюста РФ от 04.05.2007 N 88, федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При этом некоторые нормативные правовые акты вступают в силу по истечении нескольких месяцев (в некоторых случаях превышающих полгода) со дня регистрации в Министерстве юстиции РФ не в силу прямого указания даты его вступления в силу в тексте соответствующего приказа, а в силу позднего срока официального опубликования документа <118>. -------------------------------- <118> См., например: Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 22.11.2011 N 653 (зарегистрирован в Минюсте РФ 30.12.2011 N 22840) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 26.03.2012. N 13; Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 16.11.2011 N 641 (зарегистрирован в Минюсте РФ 29.12.2011 N 22806) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 27.02.2012. N 9 и др. Указом Президента РФ от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" устанавливается конкретный период времени, в течение которого нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти подлежит официальному опубликованию со дня его регистрации в Минюсте РФ. Так, согласно пункту 9 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в "Российской газете", в Бюллетене нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" в течение 10 дней после дня их государственной регистрации. Указом Президента РФ от 23.05.1996 N 763 определено, что контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации. Однако действующим законодательством РФ не определена мера ответственности должностных лиц федерального органа исполнительной власти за несвоевременность публикации нормативных правовых актов. А правоприменительная практика не знает случаев привлечения виновных лиц к административной ответственности за несоблюдение указанных требований российского законодательства. Установлено лишь то, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (пункт 10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"). Другой не менее важной проблемой правотворческого производства в сфере технологического надзора являются всевозможные правовые пробелы и коллизии. Из-за отсутствия правовых норм, должным образом регламентирующих соответствующую сферу общественных отношений, отсутствует механизм реализации отдельных положений законодательства в области промышленной безопасности. Приведем пример, когда эксплуатация некоторых объектов в силу внесенных изменений в действующее законодательство перестает быть объектом поднадзорной деятельности какого-либо органа государственного контроля (надзора). В связи с чем возникает проблема, во-первых, в определении вида государственного надзора, во-вторых, в определении органа государственной власти, уполномоченного проводить соответствующие проверки, и, наконец, в определении порядка организации и проведения таких проверок. Итак, площадки лифтов, платформ подъемных для инвалидов и эскалаторов, расположенные в зданиях, относящихся к жилищному фонду, Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 16.11.2011 N 641 "О внесении изменений в требования к ведению государственного реестра опасных производственных объектов в части присвоения наименований опасным производственным объектам для целей регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов, утвержденные Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 7 апреля 2011 года N 168" (вступившим в силу с 9 марта 2012 г.) из категории опасных производственных объектов были исключены, и Приказом Ростехнадзора от 20.07.2012 N 412 руководителям территориальных органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору было предписано прекратить регистрацию объектов в государственном реестре опасных производственных объектов. Таким образом, действие Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" на эксплуатацию указанных объектов распространяться не может, поскольку, во-первых, указанные объекты более не являются опасными производственными объектами, во-вторых, эксплуатация таких объектов не подпадает под виды деятельности в области промышленной безопасности, определенные статьей 6 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". Согласно преамбуле Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" положения настоящего Федерального закона распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории РФ. Ввиду того, что площадки лифтов, платформ подъемных для инвалидов и эскалаторов, расположенные в зданиях, относящихся к жилищному фонду, исключены из категории опасных производственных объектов, а соответственно сами лифты, платформы подъемные для инвалидов и эскалаторы, относящиеся к жилищному фонду, не могут считаться техническими устройствами, применяемыми на опасных производственных объектах, на указанные объекты требования Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" не распространяются. Исходя из изложенного, в отношении указанных объектов не может проводиться и федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности. Вместе с тем указанные объекты могут подпадать под сферу деятельности федерального государственного энергетического надзора, а также соблюдение требований безопасности указанных объектов возможно в рамках федерального государственного строительного надзора. В то же время площадки лифтов, платформ подъемных для инвалидов, эскалаторов, расположенные в административных, больничных, гостиничных и иных зданиях, а также лифтовые площадки, эскалаторы на производственной территории организации являются опасными производственными объектами, подлежат обязательной регистрации в реестре опасных производственных объектов, на них распространяются требования в области промышленной безопасности, и они подлежат федеральному государственному надзору в области промышленной безопасности. Раздел II Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401, определяет полномочия Ростехнадзора в установленной сфере деятельности. Все полномочия, которые перечисляются в разделе II Положения, должны реализовываться в рамках установленной сферы деятельности и соответственно в рамках закрепленных за Ростехнадзором функций. В свою очередь, в разделе II Положения не обозначены полномочия по осуществлению контроля и надзора за опасными непроизводственными объектами (такими, например, как площадки лифтов, платформы подъемные для инвалидов и эскалаторы, расположенные в зданиях, относящихся к жилищному фонду). Принимая во внимание тот факт, что законодатель не определяет ни вид государственного контроля в отношении лифтов, относящихся к жилищному фонду, ни орган, уполномоченный на осуществление государственного контроля, считаем, что эти объекты поднадзорны органам прокуратуры. Однако на практике складывается и другая диаметрально противоположная позиция, сторонники которой ссылаются на полномочие Ростехнадзора по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований технических регламентов в установленной сфере деятельности, определенное пунктом 5.3.1.20 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401. Кроме того, сторонники указанной позиции в обоснование своих выводов ссылаются на пункт 5.3.8 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, в соответствии с которым Ростехнадзор "проводит проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства РФ, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности", и на пункт 5.12 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, согласно которому Ростехнадзор "осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ". Так, пункт 5 Постановления Правительства РФ от 02.10.2009 N 782 "Об утверждении Технического регламента о безопасности лифтов" определяет, что "реализация полномочий, установленных в соответствии с пунктом 20 Технического регламента, осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору...". В соответствии с п. 20 Технического регламента о безопасности лифтов, утв. Постановлением Правительства РФ от 02.10.2009 N 782, "государственный контроль (надзор) за соблюдением требований настоящего Технического регламента осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ на осуществление функций по контролю и надзору в сфере промышленной безопасности, в порядке, установленном в соответствии с законодательством РФ". Необходимо обратить внимание на следующее. Указанный Технический регламент о безопасности лифтов был разработан и принят в 2009 году - в период, когда лифты, платформы подъемные для инвалидов и эскалаторы, расположенные в зданиях, относящихся к жилищному фонду, признавались техническими устройствами, применяемыми на опасных производственных объектах. Следовательно, государственный контроль (надзор) за соблюдением требований Технического регламента о безопасности лифтов в указанный период и до 9 марта 2012 г. (даты вступления в силу Приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 16.11.2011 N 641) реализовывался в полном объеме в рамках предоставленных п. 5.3.1.5 и п. 5.3.1.20 Положения о Ростехнадзоре полномочий при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности. В свою очередь, Приказ Ростехнадзора от 16.11.2011 N 641 "О внесении изменений в требования к ведению государственного реестра опасных производственных объектов в части присвоения наименований опасным производственным объектам для целей регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов, утвержденные Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 7 апреля 2011 года N 168" был принят в целях реализации Ростехнадзором полномочий, предусмотренных п. 2 ст. 2 ФЗ от 21.07.1997 "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и п. 5.2.2.5 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401. Считаем, что полномочия, даже если они установлены иными нормативными правовыми актами, должны привязываться к установленной за Ростехнадзором сфере деятельности и к закрепленным за Ростехнадзором функциям. Вместе с тем исследуемая сфера деятельности не попадает ни в сферу деятельности указанной Службы, ни в ее функции. Таким образом, проведение проверок лифтов, относящихся к жилищному фонду, на соответствие требованиям Технического регламента на сегодняшний день невозможно осуществлять в рамках федерального государственного надзора в области промышленной безопасности. Приведем другие примеры, блокирующие механизм реализации отдельных положений законодательства в области промышленной безопасности из-за сложившихся противоречий, несоответствий и правовых коллизий. Так, статья 8 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", в редакции Федерального закона от 18.07.2011 N 243-ФЗ, вступившей в силу с 22 июля 2011 г., претерпела существенные изменения. Согласно п. 1 статьи 8 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" техническое перевооружение, капитальный ремонт, консервация и ликвидация опасного производственного объекта осуществляется на основании документации, подлежащей обязательной экспертизе промышленной безопасности. При этом не допускается техническое перевооружение, капитальный ремонт, консервация и ликвидация опасного производственного объекта без положительного заключения экспертизы промышленной безопасности. |
Похожие:
 | С12 Проблемы получения и утраты информации в ходе расследования преступлений: монография / В. А. Савельев. – Краснодар: Кубгау, 2015.... |  | Краснодарская региональная просветительская общественная организация «Общество «Знание» |
| Монография представляет собой одну из первых работ, в которой обобщены актуальные проблемы исследования и использования компьютерной... | | Монография предназначена в первую очередь для научных работников, аспирантов, а также для тех, кто интересуется развитием современной... |
| Ярославской области Ярославской областной Думой, органами местного самоуправления Ярославской области осуществлялся мониторинг правоприменения... | | О порядке распределения разрешений на добычу охотничьих ресурсов между физическими лицами, осуществляющими охоту |
| Актуальные проблемы труда и капитала: коллективная монография / под ред. М. Р. Богатыревой. – Прага: Vedecko vydavatelske centrum... | | Гришина, Е. П. Сведущие лица в российском уголовном судопроизводстве: теоретические проблемы доказывания и правоприменительная практика... |
| «О мониторинге правоприменения в Ярославской области», распоряжением Губернатора области от 03. 10. 2014 №465-р «Об утверждении Плана... | | Вологодской области в соответствии с планом мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2014 год, утвержденным распоряжением... |