ПРИЛОЖЕНИЯ Приложение А Доклад об удовлетворенности граждан качеством деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в части предоставления государственных и муниципальных услуг и осуществления контрольно-надзорных функций
(по результатам исполнения Государственного контракта Минэкономразвитя России с Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации № 2414-09-11 от 20 октября 2011 г., НИР по теме
«Исследование общей удовлетворенности граждан качеством деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в части предоставления государственных и муниципальных услуг и осуществления контрольно-надзорных функций», шифр темы 2414-09-11)
Введение
Настоящее исследование проведено в рамках работ по содействию реализации административной реформы в 2011 г. по проекту «Исследование общей удовлетворенности граждан качеством деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в части предоставления государственных и муниципальных услуг и осуществления контрольно-надзорных функций», шифр темы 2414-09-11, выполняемому по заказу Министерства экономического развития РФ (далее – Минэкономразвития).
Состав работ определен Техническим заданием, являющимся Приложением № 1 к Государственным контрактом на выполнение научно-исследовательской работы № 2414-09-11 от 20 октября 2011 г., заключенному между Государственным образовательным учреждением высшего профессионального образования «Российская Академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (далее – ГОУ ВПО «РАНХиГС») и Министерством экономического развития Российской Федерации.
Объект исследования – оценка гражданами качества предоставления государственных и муниципальных услуг органами государственной власти и местного самоуправления.
Целью работы является исследование удовлетворенности граждан и представителей бизнеса качеством деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в части предоставления государственных и муниципальных услуг и осуществления контрольно-надзорных функций.
Задачи выполнения работ:
- провести репрезентативное социологическое исследование общей удовлетворенности населения качеством предоставляемых государственных и муниципальных услуг.
- подготовить предложения по методике проведения опроса с использованием специализированной анкеты в не менее чем 70 субъектах Российской Федерации среди разных социальных групп граждан.
- провести анализ и оценку отношения граждан к нововведениям при получении государственных и муниципальных услуг.
- провести оценку показателей в соответствии с Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р.
- построить рейтинги федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по показателю удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг.
При выполнении научно-исследовательской работы получены следующие основные результаты:
-результаты репрезентативного социологического исследования общей удовлетворенности населения качеством предоставляемых государственных и муниципальных услуг и деятельностью органов власти и органов местного самоуправления
- предложения по методике проведения опроса с использованием специализированной анкеты в не менее чем 70 субъектах Российской Федерации среди разных социальных групп граждан
- анализ и оценка отношения граждан к нововведениям при получении государственных и муниципальных услуг, в том числе: МФЦ, административные регламенты и стандарты услуг, процедуры обжалования, предоставление услуг в электронном виде
- результаты оценки показателей в соответствии с Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы
- рейтинги федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по показателю удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг
- доклад и развернутая презентация об удовлетворенности граждан качеством деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в части предоставления государственных и муниципальных услуг и осуществления контрольно-надзорных функций
Отчет о НИР подготовлен в соответствии с требованиями Межгосударственного стандарта ГОСТ 7.32-2001 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Отчет о научно-исследовательской работе. Структура и правила оформления», утвержденного постановлением Госстандарта России от 4 сентября 2001 г. № 367-ст.
Методологической основой выполнения научно-исследовательской работы стали современные методы познания, разработанные наукой и апробированные практикой. При проведении работы использованы, в частности, общенаучные методы системного анализа, моделирования, а также специальные методы – логический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, технико-юридический и иные. Научно-исследовательская работа основывается на использовании методов сравнительного анализа социологической информации, экспертных оценок, логического анализа, научного обобщения и синтеза. Основным методом исследования является социологический опрос. В рамках НИР также использованы количественные методы исследования, корреляционный анализ.
Теоретико-правовую основу исследования составляют нормативно-правовые акты Российской Федерации, комментарии к законодательству, публикации по вопросам предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных функций по контролю и надзору (включая данные, содержащиеся в сети Интернет).
1 Результаты репрезентативного социологического исследования общей удовлетворенности населения качеством предоставляемых государственных и муниципальных услуг и деятельностью органов власти и органов местного самоуправления
1.1 Описание наиболее успешного опыта проведения исследований по определению общей удовлетворенности граждан качеством деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в части предоставления государственных и муниципальных услуг и осуществления контрольно-надзорных функций
Оценка гражданами качества и доступности государственных (муниципальных) услуг является важным фактором, определяющим уровень доверия граждан к государству, формирующим ожидания населения, отражающим поддержку проводимых в стране преобразований. Именно поэтому социологические методы определения удовлетворенности граждан доступностью и качеством государственных (муниципальных) услуг широко используются как в практике зарубежных стран, так и в Российской Федерации в качестве одного из важных инструментов «обратной связи», позволяющего оценить эффективность деятельности органов государственного управления и местного самоуправления, провести мониторинг внедрения новаций в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг, а также определить приоритеты дальнейшего развития.
В зависимости от целей исследования выделяются два основных вида социологических опросов, используемых для оценки удовлетворенности граждан качеством государственных и муниципальных услуг:
1. Опросы граждан, направленные на выявление общего уровня удовлетворенности качеством и доступностью государственных услуг (в ряде случаев – контрольно-надзорных функций), обычно проводятся с целью выявления наиболее проблемных сфер оказания государственных (муниципальных) услуг, а также определения основных критериев, определяющих степень удовлетворенности качеством государственных услуг в той или иной стране. Так как целью опроса является не только выявление уровня удовлетворенности граждан, фактически получавших государственные (муниципальные) услуги в период, непосредственно предшествующий опросу, но и выявление отношения (ожиданий) граждан, не сталкивавшихся с необходимостью получения таких услуг в течение последних 6-12 месяцев, как правило, выборка для таких опросов не формируется на основе перечня (реестра) получателей государственных (муниципальных) услуг.
Классическим примером такого рода опросов является исследование «Граждане прежде всего» (Citizens First), проводимое в Канаде раз в 2-4 года с 1998 года. В рамках данного исследования первоначально оценивался уровень удовлетворенности граждан качеством как государственных (муниципальных), так и частных услуг. При этом по итогам опроса был составлен общий рейтинг организаций по качеству оказания услуг, в котором отдельные государственные организации (в том числе учреждения) оказались оцененными выше, чем некоторые частные организации (например, качество услуг пожарной службы и общественных библиотек было оценено выше, чем качество обслуживания в супермаркетах41).
Близким аналогом таких подходов в России являются опросы, проведенные Фондом «Общественное мнение» (ФОМ) в 2008 и 2011 гг. В рамках данных исследований рассматривались как общие оценки удовлетворенности качеством государственных (муниципальных) услуг, так и отношение граждан к нововведениям в данной сфере (в том числе информированность о таких нововведениях). Результаты настоящего исследования в целом сопоставимы с результатами опросов ФОМ.
2. Опросы, направленные на оценку качества оказания государственных услуг (исполнения контрольно-надзорных функций) конкретными органами государственной власти и местного самоуправления, обычно проводятся в местах оказания услуг. Выборка для таких опросов формируется исключительно из числа лиц, фактически обратившихся (в том числе получивших) государственную (муниципальную) услугу. Подобные опросы проводятся как в отношении государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых гражданам, так и в отношении государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых организациям (предпринимателям).
В зарубежной практике примерами таких исследований являются опросы удовлетворенности качеством государственных услуг, проводимые по методологии единого инструмента измерения (Common Measurement Tool) в Канаде42, и других странах, в том числе в Новой Зеландии,43 а также опросы, проводимые по другим методам, как например оценка качества государственных услуг центров занятости населения в Великобритании44.
Единый инструмент изменения был разработан Институтом услуг для граждан (Institute for Citizen-Centered Services), Канада, впоследствии адаптирован Правительством Новой Зеландии (по лицензии). В настоящее время целесообразность внедрения данной методологии рассматривается в Австралии. Использование такого подхода обеспечивает оценку общей удовлетворенности граждан качеством государственных услуг, при этом удовлетворенность оценивается по 5-балльной шкале по параметрам:
- общая удовлетворенность;
- своевременность оказания услуги;
- доступность услуги.
Наиболее масштабным исследованием в сфере оценки качества оказания конкретных государственных (муниципальных) услуг с использованием опросов получателей данных услуг (заявителей) является Всероссийский мониторинг административных регламентов, проведенный ГУ ВШЭ в 2008 - 2010 годах. Опросы проводились в пунктах предоставления государственных услуг (всего в обследовании в 2010 году рассматривалась 47 государственных услуг45).
Примером глубинного исследования удовлетворенности качеством государственных услуг для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей является проведенный РАНХиГС в 2010 году анализ качества осуществления государственных функций и предоставления ряда государственных услуг для бизнеса в сфере внешнеторговой и инновационной деятельности. В рамках работы, в том числе, проводилась комплексная оценка качества государственных (муниципальных) услуг, оцениваемая на основе следующих параметров, наиболее влияющих на качество услуг по мнению респондентов:
• сроки получения услуги (дней);
• стоимость получения услуги (тыс. руб.);
• количество обращений в различные инстанции для получения услуги (шт.).
Анализ международного и российского опыта проведения исследований удовлетворенности граждан качеством государственных и муниципальных услуг позволяет сформировать следующие методологические подходы, учтенные в рамках настоящего исследования.
1. Удовлетворенность граждан качеством государственных (муниципальных) услуг складывается на основе сопоставления ожиданий граждан при обращении за государственной (муниципальной) услугой и фактического опыта, связанного с данным обращением. Таким образом, уровень удовлетворенности как субъективной оценки качества государственных (муниципальных) напрямую зависит от ожиданий, требований, которые предъявляют граждане к работе государственных (муниципальных) органов и которые не обязательно зафиксированы в административных регламентах и иных нормативных правовых актах, в соответствии с которыми оказывается та или иная государственная (муниципальная) услуга.
Данный факт может приводить как к завышению результатов по сравнению с оценкой на основе объективных параметров, так и к их занижению.
2. Помимо ожиданий, на уровень удовлетворенности качеством государственной услуги могут влиять и другие факторы, не связанные напрямую с процедурами оказания государственных услуг. Например, при оценке удовлетворенности часто трудно отделить удовлетворенность процессом оказания услуги и удовлетворенность результатом (при этом в случае отрицательного результата качество процесса может быть менее значимо, чем в случае положительного). Именно поэтому в состав опроса целесообразно включить вопрос о том, получил ли респондент ту услугу, за которой обращался, с тем чтобы можно было оценить зависимость уровня удовлетворенности от факта получения ожидаемого результата.
3. Несмотря на свой субъективный характер, удовлетворенность, как правило, основывается на восприятии тех или иных объективных (таких как сроки, инфраструктура) и субъективных (таких как оценка вежливости, компетентности персонала) характеристиках. Поэтому хотя в опросы и включается вопрос о том, удовлетворены ли респонденты в целом качеством оказания государственных услуг, оценка удовлетворенности проводится на основе (или как минимум с учетом) ответов на ряд других вопросов, характеризующих как субъективные, так и объективные аспекты оказания государственных (муниципальных) услуг. При выборе перечня таких аспектов могут использоваться результаты прошлых опросов, выявившие основные факторы, влияющие на качество государственных услуг. Такие факторы могут различаться в зависимости от стран, видов услуг, групп респондентов, однако есть определенные «универсальные» перечни, в том числе используемые в зарубежных странах (например, в Канаде, Новой Зеландии и т.д.).
4. При оценке факторов, влияющих на уровень удовлетворенности, целесообразно использовать единую шкалу оценки для каждого фактора. В рассмотренных исследованиях, как правило, используется 5-балльная шкала оценок (за исключением исследования ИЭГ, в котором предусматривалась 10-балльная шкала оценки). В этой связи по всем указанным факторам целесообразно обеспечить возможность оценки результатов опроса по единой 5-балльной шкале.
5. На оценку общей удовлетворенности граждан качеством государственных (муниципальных) услуг, прежде всего, влияет качество оказания массовых услуг, при этом наибольшее влияние оказывают услуги, предоставляемые наиболее распространенным способом. Именно поэтому важную роль в опросах зарубежных стран играет оценка качества оказания услуг по телефону. В России, как отмечается в опросе ФОМ 2011 года, оказание услуг через многофункциональные центры или в электронной форме пока является настолько мало распространенной практикой, что мало влияет на уровень общей удовлетворенности качеством государственных (муниципальных) услуг. Соответственно, в рамках оценки общей удовлетворенности граждан качеством государственных (муниципальных) услуг в большей степени возможно определить информированность граждан о тех или иных нововведениях, оценку гражданами целесообразности таких нововведений, нежели подробно оценить степень удовлетворенности в случае использования «нетрадиционных» форм оказания услуг. Как правило, для этих целей проводятся иные опросы.
6. Существуют различные подходы к определению перечня услуг (или перечня ведомств, оказывающих услуги), удовлетворенность качеством оказания которых исследуется при определении общей оценки удовлетворенности. Такая проблема не возникает, если предметом исследования уже является удовлетворенность качеством услуг в отдельной сфере (отдельного ведомства), однако выдвигается на передний план при оценке общего уровня удовлетворенности. В опросах, проводившихся в России, зачастую для решения данной проблемы ограничивался перечень исследуемых государственных (муниципальных) услуг. При этом всегда существовал риск того, что проблемные и одновременно массовые услуги окажутся вне предмета исследования и соответственно использование его результатов будет ограничено. В этой связи представляется более целесообразным не ограничивать заранее перечень исследуемых государственных (муниципальных) услуг, но обеспечивать привязку оценок качества к конкретным государственным (муниципальным) услугам. Такой подход обеспечит частичную сопоставимость результатов исследования с большинством исследований, проводившихся в сфере оценки удовлетворенности граждан качеством государственных (муниципальных) услуг в России.
1.2 Методические рекомендации по проведению социологического исследования общей удовлетворенности населения качеством предоставляемых государственных и муниципальных услуг и деятельностью органов власти и органов местного самоуправления
С учетом обзора зарубежного и российского опыта сформированы методические рекомендации по проведению социологического исследования общей удовлетворенности населения качеством предоставляемых государственных и муниципальных услуг и деятельностью органов власти и органов местного самоуправления.
|
