Доклад «Отношения России и Европейского союза: современная ситуация и перспективы» Доклад подготовлен на основе ситуационного анализа, организованного в 21 января 2005 г. Институтом Европы ран, журналом «Россия в глобальной политике»
Скачать 0.88 Mb.
|
III. Выбор модели отношений России с Европейским союзом 3.1. Вероятные сценарии развития отношений 3.1.1. В ходе ситуационного анализа были рассмотрены и изучены три вероятных сценария дальнейшего развития отношений между Россией и ЕС: выход отношений на качественно новый и более высокий уровень; сценарий понижения планки отношений и отказа от формальной интеграции; стагнационный сценарий, являющийся продолжением существующей практики. 3.1.2. По мнению основного выступающего в данной секции, наиболее вероятным сценарием является своего рода спускание ситуации «на тормозах» и продолжение существующей практики отношений. Что касается наиболее предпочтительного сценария, то здесь мнения участников разошлись. Большая часть выступает за усиление российско-европейской интеграции и выход на уровень ассоциации РФ – ЕС. При этом другие эксперты утверждают, что России необходимо отказываться от формальных интеграционных элементов отношений с ЕС (сближение законодательства), развивая исключительно сотрудничество. Серьезное ухудшение отношений возможно только в случае кардинальных изменений международной обстановки, либо полного и демонстративного перехода России к модели репрессивного авторитаризма. Качественное же улучшение отношений, хоть и представляется наилучшим вариантом, сдерживается отсутствием прогресса России в сторону европейской модели рыночной демократии и неготовностью ЕС реально интегрировать Россию. 3.1.3. В ходе состоявшейся дискуссии было выявлено, что несмотря на его теоретичность фундаментальным вопросом отношений Россия – ЕС является проблема возможности или невозможности для России поставить вопрос о членстве в Евросоюзе. По результатам обсуждения стало очевидно, что и с российской и с европейской стороны тезисами, подтверждающими гипотетическую невозможность вступления в ЕС, остаются утверждение о некой «особой ментальности» России, или констатация ее значительных географических размеров и относительной экономической отсталости. При этом участниками было замечено, что многие страны, вступившие или вступающие в ЕС, имеют более низкие показатели экономического развития, или сильно отличную от условной «европейской» ментальность (самый яркий пример – Турция). Размеры же вряд ли имеют серьезное значение в эпоху современных средств коммуникации и уравниваются ресурсной базой России. По результатам состоявшегося голосования подавляющее большинство участников ситанализа (80 %) согласились с возможностью постановки вопроса о вступлении России в ЕС. Многое будет зависеть от того, по какому пути пойдет дальше ЕС (квазифедерация или социальный и экономический союз) и сама Россия (стагнирующая авторитарная держава или динамичная страна, развивающаяся в сторону демократии). 3.2. Неприемлемость современного положения дел 3.2.1. Подавляющее большинство участников ситанализа согласилось с тем, что статус-кво в российско-европейских отношениях, продолжение нынешней модели сотрудничества и выход из острой фазы кризиса отношений РФ-ЕС путем «спускания ситуации на тормозах» для России малоприемлем. Соответственно, эксперты высказались против пролонгации истекающего в 2007 г. СПС, а также высказались за необходимость выработки нового договора Россия – ЕС уже сейчас. Также была подчеркнута опасность того, что «общие пространства» могут де-факто заменить собой выработку новой модели отношений Россия-ЕС, создадут видимость благополучия, тем самым оставляя последние в наиболее невыгодном для российских интересов виде. 3.2.2. Однако, согласившись с непривлекательностью нынешнего формата отношений, своего рода «недоинтеграции», участники ситанализа не пришли к единому мнению относительно того, каким должен быть новый договор между Россией и ЕС, а также как должны развиваться российско-европейские отношения в принципе. В результате дискуссии были выявлены два наиболее вероятных варианта: понижение уровня и формата отношений, отказа от интеграции с ЕС в принципе, или же переход на более высокий интеграционный уровень отношений. 3.2.3. Участники не пришли к единому мнению о том, какой должны быть конечная цель российской политики в отношении Европейского Союза: интеграция в ЕС или же развитие интенсивного сотрудничества двух разных субъектов без элементов интеграции, как, например, отношения ЕС – США. 3.2.4. Часть участников рекомендовала России, с учетом вероятной эволюции ЕС к модели «общего рынка плюс», уже сейчас теоретически ставить вопрос о членстве в Евросоюзе, тем самым переходя к выстраиванию более высокого интеграционного уровня российско-европейских отношений. Прозвучало мнение о том, что Москве уже сейчас необходимо начать переговоры о замене СПС «Соглашением об ассоциации». Это мотивировалось тем, что, во-первых, Россия находится в существенной экономической зависимости от Евросоюза. Во-вторых, из большинства российских внешнеполитических партнеров и соседей ЕС является наименее враждебным, наиболее предсказуемым, цивилизованным и привлекательным. В-третьих, с учетом острого демографического кризиса в РФ, а также усиливающегося отставания в области научно-технического прогресса от передовых государств мира, ее роль в качестве одного из глобальных центров силы в рано или поздно обречена на исчезновение. В этой связи наиболее рациональным, прагматичным и выигрышным было бы отказаться от претензий на статус полностью самостоятельного «полюса», а тем или иным образом объединиться с Евросоюзом. 3.2.5. Однако, часть экспертов, также придерживающихся мнения о том, что наиболее выгодной для России политикой будет переход к более высокому интеграционному уроню отношений с ЕС, сочла рекомендации о том, чтобы разрабатывать соглашение об ассоциации уже сейчас, преждевременными. По их мнению, необходимо, отказавшись от нынешнего формата отношений и от идеи «пространств», двигаться к более глубокой степени интеграции РФ-ЕС в два этапа. 3.2.6. Нынешние системные противоречия в российско-европейских отношениях, кризис доверия слишком велики для того, чтобы сходу ставить задачу перехода на более высокий интеграционный уровень отношений. Кроме того, это бесперспективно с учетом особенностей сложившегося внутриполитического режима в России и необходимостью ЕС адаптировать 10 новых стран-членов и провести институциональную реформу. Поэтому, промежуточным шагом от нынешнего формата отношений к выстраиванию более высокого интеграционного уровня должен стать этап временного понижения уровня российско-европейских отношений путем механического отсечения из нынешнего формата всего того, что не соответствует объективным интересам России. 3.2.7. Меньшая часть участников ситанализа выразила точку зрения, что понижение уровня российско-европейских отношений и отказ от интеграционной составляющей должно стать не промежуточным, а итоговым на ряд лет форматом отношений Россия – ЕС. По их мнению, переход к более высокому уроню интеграции Россия – ЕС имеет смысл только в том случае, если это приведет к полномасштабному членству России в Евросоюзе. Промежуточные же этапы будут, по сути, повторять формат «интеграции без членства», «недоинтеграции», реализуемый в настоящее время – со всеми его недостатками. Полномасштабное же членство в ЕС (даже в случае его эволюции к модели «общий рынок плюс») неприемлемо с точки зрения долгосрочных глобальных интересов России как державы мирового значения. Кроме того, Россия и ЕС выступают объективными конкурентами в возрастающем числе вопросов мировой политики: Расширенный Ближний Восток будущее постсоветского пространства, отношения с США и прочее. Наконец, в силу менталитета, политической культуры и идентичности Россия не в состоянии превратиться в «одного из многих» лидеров внутри ЕС. 3.2.8. Однако, придерживающиеся этой точки зрения участники остались в меньшинстве, так как большая часть экспертов посчитала, что России «не потянуть» полностью самостоятельную роль в международной системе. Нет ни человеческих, ни материальных ресурсов. Даже при относительно благоприятных сценариях развития страны, ее доля в мировом ВНП и населении уменьшится. 3.2.9. Вне зависимости от того, по какому из указанных путей (интеграция сразу, интеграция «с чистого листа» или сотрудничество без интеграции) пойдет Россия, участники ситанализа пришли к единому мнению о том, что ни одна из ныне существующих моделей отношений ЕС с внешними партнерами (ЕС – США, «новое соседство», «швейцарская» и «норвежская» модели, и так далее) в чистом виде России не подходит. Все они основаны на особом уникальном для каждого из случаев историческом, экономическом, политическом и культурном опытах, которые отличаются от ситуации в отношениях Россия – ЕС. При этом эксперты согласились, что из всего разнообразия моделей отношения ЕС с внешними партнерами худшими для России являются модели «интеграции без членства». К ним относятся модели отношений ЕС с Норвегией и Швейцарией. 3.2.10. Соответственно, России необходимо тщательно изучать каждую из существующих моделей и брать из них то, что могло бы отвечать российским интересам. Эксперты согласились, что «российская» модель отношений с ЕС должна быть похожа на лоскутное одеяло, будучи собрана из крупиц разнообразных других моделей. 3.2.11. То же относится и к европейскому законодательству. На российскую почву необходимо переносить не все европейское законодательство целиком, а лишь те его элементы, которые объективно выгодны российскому бизнесу, интересам развития России, росту ее конкурентоспособности, как в плане отношений с ЕС, так и сами по себе. При этом необходимо отдавать себе отчет в том, что любые интеграционистские элементы в отношениях с ЕС будут успешны для России лишь в том случае, если Россия будет иметь сходную с Евросоюзом модель демократии. 3.2.12. Было озвучено мнение о том, что наиболее приближенная к тому, на что необходимо ориентироваться России, (но не подходящая целиком) модель отношений ЕС с внешними партнерами, это модель отношений ЕС с Мексикой или США. Эксперты единогласно согласились с тем, что главным критерием отбора позитивных для России элементов других моделей отношений ЕС с внешними партнерами должна стать конечная цель российско-европейских отношений и видение главного в конечном формате: членство РФ в ЕС или интенсивное сотрудничество двух разных субъектов. Пока подобной цели у России нет, равно как и нет единства мнений по тому, какой она должна быть. Главной рекомендацией ситуационного анализа является именно всестороннее осмысление и выбор российской внешнеполитической элитой и российским экспертным сообществом между двумя этими альтернативами. 3.2.14. При этом участники согласились с тем, что, подбирая выгодные России элементы сотрудничества с ЕС, необходимо учитывать те объективные и субъективные ограничения, которые природа Евросоюза, логика его функционирования и модальность отношений с внешними партнерами, накладывают на тот или иной возможный формат отношений с Россией. Иными словами, при выстраивании «российской модели» необходимо ориентироваться не только на то, что выгодно РФ, но и на то, что ЕС реально ей позволит. 3.2.15. Подобными ограничениями являются расширение ЕС и необходимость адаптировать 10 – 12 новых стран-членов, стремление Евросоюза экстраполировать собственное законодательство и нормативно-правовую базу на третьи страны как условие сотрудничества и интеграционистская природа ЕС, не позволяющая ему отходить от единого комплекса стандартов и правил ввиду угрозы дезинтеграции. 3.2.16. В принципе, с такого рода ограничениями сталкивается не только РФ, но и все другие внешние партнеры Евросоюза и даже сам ЕС. Так, ЕС не в состоянии выстроить подход к странам СНГ, всецело исходя из геополитических интересов и политических императивов, так как подобное было бы нарушением его собственной нормативно-законодательной базы и стандартов. 4. Проблема практического взаимодействия с ЕС и улучшения качества знаний о Евросоюзе 4.1. На последней секции ситуационного анализа была рассмотрена проблема соответствия российских государственных органов тем вызовам, на которые Россия должна ответить, вступая в прямое соприкосновение с бюрократической машиной Евросоюза. 4.2. В выступлении основного докладчика данной секции было подчеркнуто, что существующий бюрократически аппарат взаимодействия с ЕС является совершенно неадекватным российским нуждам. В настоящее время он поддерживается усилиями нескольких десятков человек, которые при всем желании не могут отразить напор Брюсселя по всему спектру вопросов или систематически выдвигать собственные инициативы. 4.3. Также было отмечено, что в России существует огромное непонимание того, как на практике функционирует ЕС, а небольшое увеличение кадров на данном направлении в 1990-е гг. было «компенсировано» оттоком специалистов в бизнес. Кроме того, российская политика на европейском направлении страдает от высокой степени некоординированности и децентрализации. Результатом всего этого стала стагнация российской политики в отношении ЕС и ряд серьезных поражений. 4.4. Было высказано предположение о необходимости ряда кардинальных решений. Во-первых, было предложено создать государственную программу изучения Европейского союза, нацеленную на получение практических знаний и, в первую очередь, европейского права. Во-вторых, была подчеркнута необходимость привлечения к отношениям с ЕС российского частного бизнеса, активизации работы по взаимодействию между бизнес-сообществом и Представительством России при ЕС. «Деловое сообщество имеет ресурсы, деловое сообщество только сейчас начинает понимать, насколько оно зависит от наших отношений с Европейским союзом» Участник ситуационного анализа В-третьих, было предложено усилить работу с Европейским парламентом не только на уровне межпарламентских связей, но и на уровне общественных организаций и экспертного сообщества. И наконец, выступающим была подчеркнута необходимость задуматься над перестройкой всей административной системы взаимодействия с ЕС. В качестве начального этапа было предложено передать координирующие функции в МИД РФ, а в дальнейшем – создать отдельное ведомство по делам ЕС, на которое возложить задачу формирования и защиты единой российской позиции. 4.5. В ходе состоявшейся дискуссии было достигнуто полное согласие по вопросу необходимости качественного улучшения знаний о ЕС. В этой связи участники ситанализа поддержали идею создания Европейского колледжа при МГИМО МИД РФ, хотя она и является явно недостаточной. 4.6. Более широкий спектр мнений выявился по вопросу реформы системы взаимодействия с Евросоюзом. Ряд участников предположили, что МИД РФ и в настоящее время координирует весь комплекс отношений с ЕС, хотя и не располагает для этого необходимыми финансовыми и кадровыми возможностями. В этой связи было высказано предположение, что сохранение ответственности отдельных ведомств за условно «свои» вопросы взаимодействия с ЕС является предпочтительной. Также было высказано мнение, что создание отдельного ведомства по делам ЕС было уместно в случае, когда речь шла о странах-кандидатах на вступление в Евросоюз, а в России с ее ментальностью такая идея не пройдет. 4.7. Кроме того, ряд участников считают, что отношения России и ЕС не являются настолько целостными, чтобы их можно было поручать отдельному ведомству. В этой связи был обсужден опыт применения американской модели т.н. “task force”, при которой для решения каждого вопроса создается рабочая группа, которая данный вопрос изучает и ведет с ЕС по нему переговоры. Такая идея встретила многочисленные возражения в том смысле, что для успешной работы по данному сценарию требуется четкая и безукоризненная субординация этой рабочей группы специально уполномоченному высшему государственному чиновнику и высокой государственной дисциплины, которой в России нет. 4.8. Также было отмечено, что координирующий российский орган, если таковой будет создан, должен быть выразителем не узко корпоративных или ведомственных интересов и представлений, а действовать на основе единой позиции, поддерживаемой всеми заинтересованными сторонами. Также было высказано мнение, что на современном этапе главной потребностью является простое повышение дисциплины. Российские ведомства не должны забывать координировать свои действия с МИД РФ и информировать его о готовящихся решениях. В этой связи был приведен пример КЕС, где любой документ по отношениям с Россией должен в процессе выработки быть (иногда неоднократно) завизирован всеми связанными с российско-европейскими отношениями директоратами. 4.9. В результате обсуждения участники ситанализа сформулировали следующие рекомендации:
Именно это, последнее, и стало главным выводом всего ситанализа. Безотносительно того пути, по которому пойдет в дальнейшем сам Европейский союз, Россия не может и далее уходить от ответа на вопрос о своей геостратегической принадлежности и месте в общеевропейском пространстве. Только так, определив собственную роль и стратегические цели национальной внешней политики на европейском направлении, Россия сможет решить современные проблемы в отношениях с ЕС, которые находятся сейчас в состоянии скрытого системного кризиса. 1 Под «общим рынком плюс» понимается модель эволюции Евросоюза, при которой главной областью интеграции будет оставаться экономика и социальная сфера. При этом права принятия решений по вопросам внешней политики и безопасности останутся преимущественно за столицами стран-членов. Иными словами, ЕС вернется к «домаастрихтской» модели «Общего рынка» при сохранении общеевропейской валюты и некоторых дополнительных элементов. Полномочия Комиссии будут урезаны, процесс принятия решений будет децентрализован, и между наднациональной и межправительственной моделями интеграции преимущественно будет избрана последняя. 2 Общее экономическое пространство, общее пространство внешней безопасности, общее пространство внутренней безопасности и общее пространство в сфере культуры, включая аспекты образования. |
Похожие:
 | «Современная ситуация в местном самоуправлении в России и Республике Бурятия» на тему | | Право Европейского Союза представляет собой особую правовую систему, нормы которой регулируют общественные отношения, складывающиеся... |
| Приложение. Список участников «круглых столов» и международной конференции |  | Настоящий доклад подготовлен в соответствии со следующими нормативными правовыми актами |
| Настоящий доклад подготовлен в соответствии со следующими нормативными правовыми актами | | Доклад подготовлен Региональной общественной организацией «Калмыцкий правозащитный центр» |
| Настоящий доклад подготовлен Рязанским региональным отделением Общероссийского общественного движения «За права человека» при поддержке... | | Жалобы на действия (бездействие) сотрудников правоохранительных органов |
| Ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в Свердловской области о деятельности в 2013 году | | Федор Александрович Лукьянов (р. 1967) главный редактор журнала «Россия в глобальной политике» |