Доклад «Отношения России и Европейского союза: современная ситуация и перспективы» Доклад подготовлен на основе ситуационного анализа, организованного в 21 января 2005 г. Институтом Европы ран, журналом «Россия в глобальной политике»
Скачать 0.88 Mb.
|
2.7. Повышение роли частного бизнеса2.7.1. Участники ситуационного анализа практически единогласно сошлись во мнении, что необходимо системно расширять участие российских бизнес-кругов как в выработке практических действий в отношении ЕС, так и в защите интересов российской экономики в Брюсселе. Для этого нужно, в первую очередь, установить четкие «правила игры» (разграничение компетенции) в сотрудничестве между официальными российскими органами и частным бизнесом. 2.7.2. Необходимо создавать новые цивилизованные механизмы защиты и продвижения российских экономических интересов в отношениях с ЕС. Делать это следует на основе координации и взаимной поддержки частных и государственных структур. 2.7.3. Во-первых, необходимо активизировать работу по взаимодействию между бизнес-сообществом и официальными российскими органами при ЕС (Представительство). Во-вторых, российскому бизнесу следует более активно привлекать юридические структуры при ЕС и создавать собственную инфраструктуру влияния на процесс выработки решений в Евросоюзе. В-третьих, российскому бизнесу и государственным органам необходимо более широко и целенаправленно задействовать в работе на данном направлении российское экспертное сообщество и содействовать его укреплению. С этой целью участники ситуационного анализа предлагают привлекать финансовые ресурсы российского бизнеса в создаваемую систему повышения качества знаний о ЕС в России. 2.7.4. В отношениях с ЕС необходимо активизировать решение вопроса о создании представительства российского бизнес-сообщества в Брюсселе с сильным аналитическим и юридическим потенциалом, в том числе распределять соответствующие заказы между российскими научными и образовательными центрами, в которых остались группы специалистов, занимающихся ЕС. 2.8. Улучшение качества знаний о ЕС2.8.1. Участники ситуационного анализа выразили единое убеждение в том, что России срочно нужна государственная программа изучения Европейского союза. Причем вместо работы на сугубо теоретическом уровне, как это происходило и происходит в системе академических институтов или вузах (описание институтов ЕС и его истории), необходимо развивать изучение и обучение специалистов в России и за рубежом всем механизмам работы Европейского союза, в первую очередь, конечно, европейского права. Смысл такой программы состоит в получении прикладных знаний о ЕС и его работе, которые позволят грамотно и квалифицированно отстаивать и продвигать российские позицию и интересы. 2.8.2. Идея создания Европейского колледжа на базе МГИМО (У) МИД РФ признана участниками ситуационного анализа положительной, но явно недостаточной. Речь должна идти о массовой подготовке сотен россиян – студентов, аспирантов и молодых специалистов – в европейских университетах, создании специализированных курсов в России. Первый этап – подготовка соответствующей российской профессуры. Массовая подготовка специалистов по Евросоюзу могла бы стать предметом специальной договоренности с ЕС. Возможно, было бы целесообразно поставить перед ЕС вопрос о совместном выделении средств на эти цели. 2.8.3. По мнению всех участников ситуационного анализа, отправка российских специалистов для обучения и стажировок в специализированных учебных заведениях и учреждениях ЕС позволит им не только получить уникальные знания и опыт, почувствовать себя «в шкуре» европейского бюрократа, но и даст им возможность создать сеть личных связей с сотрудниками КЕС и других органов Евросоюза, будет содействовать налаживанию сетевых связей между молодыми российскими элитами и элитами других европейских стран. 2.8.4. Необходима поддержка организаций гражданского общества, налаживающих связи с Европой на уровне личных, профессиональных и политических связей. Приложение I Подробное изложение хода ситуационного анализаI. Современное состояние отношений России и ЕС 1.1. Системный кризис или временные трудности? 1.1.1. Исходной точкой дискуссии на ситуационном анализе стало утверждение о том, что отношения России и Европейского союза находятся сейчас в тупике, который знаменует собой возможное начало нового переломного этапа. С этим тезисом, определяющим, кроме всего прочего, главную причину проведения ситуационного анализа, согласилось подавляющее большинство присутствующих экспертов. 1.1.2. Вместе с тем, мнения участников ситуационного анализа разделились по вопросу о том, как следует более точно квалифицировать современную ситуацию в отношениях Россия – ЕС. Часть участников поддержала суждение, что имеет место системный кризис отношений. Причина данного кризиса, по мнению ряда выступивших, состоит в несоответствии между существующим правовым форматом отношений (Соглашение о партнерстве и сотрудничестве от 1994 г.) и реальным их наполнением, а также целями сторон. 1.1.3. Другая часть участников считает, что системного кризиса в отношениях нет, а текущие проблемы имеют тактический и рабочий характер. Россия и Европейский союз довольно успешно и продуктивно, относительно стартовых условий начала 1990-х гг., развивают свои взаимоотношения. Более того, на взгляд некоторых участников Россия выстраивает гармоничные отношения, как с ЕС, так и с другими евроатлантическими структурами, особенно если учитывать, что начинались эти отношения с максимально далеких позиций. Реальное сближение происходит при этом в области торговых отношений и сотрудничества в ряде секторов: энергетика, космос, наука и техника. «…мы сидим, ругаемся, но вырабатываем какие-то решения. Иногда – лучше, иногда хуже». Участник ситуационного анализа 1.1.4. Часть участников указывает, что состояние отношений России и ЕС находится в прямой зависимости от внутренних процессов в России. При этом степень данной зависимости существенно выше, чем это имеет место во взаимоотношениях России с большинством других соседей и партнеров на международной арене. Поэтому одной из главных и наиболее существенных причин существующих проблем является на сегодняшний день низкая совместимость политико-экономических систем России и ЕС. В сфере экономики в России строилась отличная от европейской системы модель функционирования рыночных отношений и их правового обеспечения. В политическом плане наиболее существенной проблемой является неготовность России воспринимать европейские нормы политического устройства, отношений между государством и гражданами, получившие в последние годы определение «европейские ценности». Как отмечали участники ситанализа, Россия и ЕС не могут выработать совместное определение и видение этих «ценностей». 1.1.5. По мнению некоторых участников, значительная часть российского общества и бизнеса интегрировалась в европейское пространство, но это не относится к мировосприятию подавляющей части российской политической элиты. К тому же возросшее в разы количество контактов на уровне граждан и экономических субъектов, не привело к реальному сближению и выравниванию в правах россиян и других европейцев. Это постоянно подогревает в России антиевропейские настроения. В конце концов, жители Российской Империи могли свободно путешествовать по всей Европе. По мнению ряда участников ситанализа, физическое присутствие российских граждан в странах ЕС в качестве студентов, бизнесменов или туристов стало простым следствием глобализации и не имеет связи с собственно российско-европейскими отношениями. Более того, российские граждане остаются в ЕС (по сравнению с гражданами третьих стран) фактически людьми «второго сорта» – в том, что касается прав, свободы передвижения, трудоустройства и ведения бизнеса. 1.1.6. На основании выступлений на ситанализе можно сделать вывод о том, что наиболее важным достижением России и ЕС за последние 10 лет стало формирование постоянного механизма диалога, а также то, что стороны не воспринимают друг друга как противников. Возникла своеобразная «переговорная комната», в пределах которой стороны осознают четкие ограничители свободы, пределы жесткости действий. Однако эти совместные структуры России и ЕС (Постоянный совет партнерства и сотрудничества, регулярные саммиты и т.д.) стали не движущим мотором сближения или даже интеграции, а инструментом для поиска компромисса, согласования подчас кардинально различных позиций сторон. При обсуждении тематики отношений России и ЕС, в том числе и в ходе ситанализа, происходило постоянное смешение понятий диалог и сближение, означающих качественно разные вещи. 1.1.7. Кроме того, по мнению ряда участников ситуационного анализа, сам факт того, что отношения России и ЕС (Запада в целом) строятся путем создания специализированных форматов (special arrangements), не применяемых с другими партнерами, свидетельствует об ущербном характере партнерства. В том случае, если бы Россия была сейчас «нормальной» страной, ей и Западу не требовалось бы изобретать новые специфические формы согласования интересов. 1.1.8. Участники ситанализа согласились с выводом о том, что даже в рамках существующего диалога поведение сторон далеко не соответствует духу заявленного партнерства и сближения. Более того, с начала 2004 г. усиливается взаимное разочарование и раздражение сторон, усиливающееся по ходу изменения внутренней расстановки сил в ЕС, развития внутриполитических процессов в России, а также недовольством результатами сотрудничества. Так для многих в России стала очевидной неоправданность уступок по Калининграду, не приведших к удовлетворительному решению проблем. Стороны все больше ощущают себя соперниками по возрастающему количеству конкретных ситуаций и особенно экономических, где ЕС последовательно и жестко давит на Россию. Последовательно снижается объем совместных документов саммитов России и ЕС, нацеленных по определению на выявление позитива в отношениях и обозначение общих позиций. Общего мнения участников ситанализа по вопросу квалификации современного состояния отношений России и ЕС достичь не удалось. Хотя определения «кризис» или «скрытый кризис» превалировали. 1.2. Цели России и ЕС 1.2.1. Что касается целей в отношениях, то участники ситанализа согласились с тем, что Россия не смогла добиться полноправного включения в евроатлантические процессы. Было обращено внимание на то, что в начале 90-х Россия делала заявку на достаточно углубленную форму сотрудничества с ЕС, вплоть для подготовки соглашения об ассоциации, адаптированной формой которого стало Соглашение 1994 года. По прошествии же 10 лет, Европейский союз остается для России внешней силой, действующей по своему усмотрению и часто в ущерб российским политическим и экономическим интересам. Крайне жестким был торг по ВТО, который долгое время доминировал в отношениях и был их главным раздражителем. «И с одной, и с другой стороны отсутствует понимание, чего мы хотим друг от друга». Участник ситуационного анализа 1.2.2. Вместе с тем, было высказано мнение, что Россия и не стремилась к углубленным отношениям с ЕС. Исходя из собственной самооценки России как самостоятельной мировой ядерной державы, формально подкрепленной членством в Совете Безопасности ООН, ей удалось добиться главной своей цели в отношениях с ЕС – нейтрализовать, в целом, попытки «европеизации» и сохранить в полном объеме государственный суверенитет и независимость принятия решений. Особенно это касается осуществления внутренней политики и военно-политической области, которые были и остаются одними из главных приоритетов для российского руководства. В этой связи, недовольство российской стороны соревновательным поведением и жесткими действиями ЕС выглядит не совсем обоснованно. Россия сама добровольно отказалась идти на кардинальное сближение с Европейским союзом. По мнению большинства экспертов, России не удалось осуществить заявленную цель сотрудничества с ЕС – сделать Евросоюз своим союзником на международной арене и перевести экономическое сотрудничество в выгодное для себя русло. 1.2.3. По мнению большинства участников ситанализа, со стороны ЕС в отношении России ставились четыре основные цели: демократизация самой России, нейтрализация ее возможного негативного влияния на процесс расширения ЕС, обеспечение бесперебойных поставок российских энергоресурсов на европейский рынок, получение экономических уступок. «Мы сами же преувеличиваем их внимание к нам. Им нужно, по большому счету, - энергоносители, газ и чтобы на нашей территории было все спокойно». Участник ситуационного анализа 1.2.4. Первая из этих целей, по мнению большинства экспертов, осталась нереализованной. За 15 лет Европейский союз не смог достичь своей главной цели – добиться «европеизации» России, понимаемой как восприятие европейских норм политической и экономической жизни. Также Европейский союз не смог сформировать механизмы влияния на процесс принятия внутриполитических решений в России, хотя и стремился к этому. 1.2.5. Участники ситанализа признали, что ЕС не сумел создать в России устойчивое проевропейское лобби, на что были направлены значительные средства программ технического содействия (ТАСИС). Даже по самым завышенным оценкам, ЕС находится сейчас в процессе создания такого лобби в России, что, после стольких лет сотрудничества, не может оцениваться как большое достижение. 1.2.6. Как уже отмечалось, не произошло и сближения в плане т.н. «европейских ценностей», однозначно толкуемых в определениях Совета Европы (СЕ) и с 1993 г. в значительной степени инкорпорированных в право Европейского союза. Россия, хоть и является членом СЕ, не находит точек соприкосновения с большинством в данной организации по таким существенным вопросам как критерии оценки выборов и права человека. 1.2.7. Вместе с тем, как стало очевидно в ходе ситанализа, Европейскому союзу удалось втянуть Россию в интеграционную парадигму отношений, взять в свои руки инициативу по формированию повестки дня и тем самым добиваться от российской стороны значительных уступок. Наиболее ярко данная проблема проявляется сейчас, в ходе подготовки т.н. «дорожных карт» «четырех общих пространств» России и ЕС, в особенности – в области экономики. 1.2.8. В части реализации второй задачи ЕС сумел полностью устранить российский фактор из вопроса расширения. Более того, сам факт расширения ЕС воспринимался в России до последнего времени как положительный противовес «негативному» процессу расширения НАТО. Здесь действия ЕС большинством участников ситанализа были признаны успешными, хотя для отношений ЕС – Россия это и сыграло негативную роль. Решая собственные проблемы, Евросоюз, условно выражаясь, отодвигал Россию «на дальнюю горелку». Активизация на российском направлении носила спорадический характер и была спровоцирована экстраординарными событиями в самой России. Так, появление «Коллективной стратегии ЕС в отношении России» в 1999 г. было, во многом, вызвано российским финансовым кризисом августа 1998 г. и явилось, на взгляд части участников ситанализа, попыткой «подхватить» «падающую» Россию. Необходимо в этой связи заметить, что по истечении данной «Стратегии» в 2003 г. попытки продления ее действия или выработки нового аналогичного документа сделано не было. Главным выводом данной части дискуссии стала констатация того, что у России и Европейского союза не только нет совместного видения целей взаимоотношений на долгосрочную перспективу, но даже и собственных сбалансированных представлений по этому поводу. По результатам обсуждения стало ясно, что России необходимо определиться со стратегическим видением своего будущего в общеевропейском контексте. Без этого она не сможет сформировать сбалансированную политику в отношении Евросоюза. 1.3. Торгово-экономические отношения 1.3.1. По мнению участников ситуационного анализа, российские экономические реформы изначально проводились без ориентации на т.н. «модель ЕС», и строились преимущественно по англосаксонским образцам. Последние оказывали наиболее существенное влияние и на формирование российской правовой системы в 90-е годы. Кроме того, российская экономика, по признанию участников ситанализа, остается преимущественно сырьевой и не может таким образом быть включена в интеграционные процессы и внутриотраслевую кооперацию с экономиками стран «общего рынка». 1.3.2. Участники ситуационного анализа согласились с тем, что проблема экономических отношений с ЕС связана, в первую очередь, с внутренней экономической политикой России. До тех пор пока в России отсутствует внятная и последовательная внутренняя экономическая политика, ожидать прорыва в экономических отношениях с ЕС не стоит. То же касается и масштабной проблемы защиты интересов российского бизнеса в отношениях с Евросоюзом. До тех пор, пока отношения между властью и бизнесом внутри России будут оставаться сложными и запутанными, прогресса в отстаивании интересов российских хозяйствующих субъектов за рубежом ожидать не стоит. 1.3.3. Большинство участников ситанализа считают углубление экономических отношений с ЕС, как и вступление во Всемирную торговую организацию (ВТО) мощнейшими инструментами внутренней модернизации России. При этом не стоит рассчитывать на то, что Брюссель будет создавать особые условия для России. 1.3.4. Другим главным вопросом, на который обратили внимание участники ситанализа при обсуждении современного состояния торгово-экономических связей России и ЕС, стала независимость двусторонней торговли от состояния политических взаимоотношений. Известно, что во времена «холодной войны» СССР успешно экспортировал в страны Западной Европы свои природные энергоресурсы и получал в обмен товары народного потребления и инвестиционные товары. Насколько радикально изменилась ситуация к 2005 году? 1.3.5. В настоящее время на долю ЕС приходится порядка 48.6 % внешнеторгового оборота России. В самом ЕС на долю России приходится 7.6% совокупного импорта и 4.4% совокупного экспорта. В целом Россия занимает пятое место среди торговых партнеров Евросоюза (после США, Швейцарии, Китая и Японии). При этом более 60 % российского экспорта в страны «общего рынка» составляют природные энергоресурсы. В 2003 г. товарооборот России и ЕС составил 84 млрд. евро. Вместе с тем, товарооборот России и ЕС имеет ярко выраженный асимметричный характер. Ограниченными являются масштабы торговли услугами – главным экспортным продуктом ЕС на мировом рынке. Сейчас данный сегмент достигает всего 2 % от общего товарооборота. Но высокая доля в торговле России не означает интегрированности России и ЕС. «Габон тогда очень интегрирован в Европу, потому что у него 80 % торговли идет с Европой. А Чад – на 95 %, поскольку он ни с кем больше не торгует». Участник ситуационного анализа 1.3.6. По мнению ряда участников ситанализа, такой объем товарооборота может рассматриваться как своеобразная «подушка безопасности», не дающая отношениям скатиться в конфронтационное русло. Естественная близость рынков и взаимное проникновение бизнеса заставляют политиков России и ЕС «выкручиваться» в любой конфликтной ситуации. Таким образом, двусторонний товарооборот – это позитивный фундамент, на котором можно строить российско-европейские отношения. 1.3.7. Что же касается энергетического доминирования в торговле, то оно естественным образом отражает реальную конкурентоспособность продукции и с той и с другой стороны. России сейчас нечего предложить европейскому рынку помимо нефти и газа. В том же случае, если Россия сможет развивать конкурентоспособное производство в неэнергетических отраслях, она сможет выходить с этой продукцией на географически близкий европейский рынок. 1.3.8. Вместе с тем, Россия объективно нуждается не столько в снижении общей доли ЕС в своей внешней торговле, сколько в наращивании диверсификации товаров своего экспорта. Одновременно России нужно развивать другие экспортные направления, в том числе и для традиционных товаров. Европейский рынок, по мнению ряда участников ситанализа, является в целом гораздо менее перспективным для России, нежели другие, поскольку он и так заполнен товарами и услугами, в том числе и природными энергоресурсами. 1.3.9. Сейчас страны ЕС стремятся к непрерывному снижению энергоемкости собственного производства и потребления, ищут новые источники и поставщиков природных энергоресурсов. В этой связи на ситанализе прозвучало суждение, что попытки диверсификации поставщиков, осуществляемые ЕС, не несут существенной угрозы для традиционного российского экспорта. Наличие альтернативных поставщиков, без вытеснения России с рынка, становится для ЕС подстраховкой, особенно в связи с тенденцией усиления контроля над российскими энергоресурсами со стороны государства. Участники ситуационного анализа пришли к выводу, что торгово-экономические отношения России и ЕС отличаются от существовавших в период «холодной войны» только количественно. Серьезного перехода от экономического сотрудничества к интеграции, основным показателем которого могут служить наличие или отсутствие внутриотраслевой кооперации, сближение законодательств за последние годы не произошло. Также, по мнению большинства участников, асимметрия в двусторонней торговле и превалирование ЕС среди внешнеэкономических партнеров России становится заметным раздражителем двусторонних политических отношений. Для того чтобы снять данный раздражитель, Россия должна а) диверсифицировать свои экспортные направления; б) модернизировать собственную экономику с целью выходить на европейский и другие рынки с новыми товарами. Вместе с тем, как заключил председательствующий, страны Евросоюза являются наиболее реальным источником прямых инвестиций в модернизирующуюся российскую экономику. В связи с этим, Россия сможет расширить спектр товаров своего экспорта только в условиях стабильных отношений с Европейским союзом. 1.3.11. На ситуационном анализе был выявлен и относительно новый аспект экономических отношений России и ЕС – рост значимости экологических требований Евросоюза. По мнению участников ситанализа, вводимые ЕС экологические ограничения уже сейчас превращаются в проблему для российского экспорта. 1.3.12. Особое внимание было обращено участниками ситуационного анализа на транспортную составляющую сотрудничества России и ЕС. Российская Федерация занимает уникальное положение наиболее удобного и безопасного на данное время маршрута движения Европа – Азия. Потенциально Россия могла бы извлекать из своего географического положения существенные экономические выгоды. Но этому начинает противодействовать ЕС. 1.3.13. В настоящее время Европейский союз стремится к усилению своего присутствия на российских транзитных магистралях, в первую очередь – воздушной. С этой целью КЕС ведет борьбу за отмену выплат европейскими компаниями компенсационных платежей за пролеты по транссибирской магистрали и так, как считает ряд участников ситанализа, являющихся неоправданно низкими. В случае положительного для ЕС решения вопроса будет создан важнейший прецедент, который позволит странам ЕС наращивать в будущем масштаб своих перевозок через российскую территорию, существенно теснить позиции российских авиаперевозчиков и не компенсировать России финансовые потери. По существу, речь идет о стратегическом контроле над важнейшим международным транспортным маршрутом из Европы в Азию. 1.4. Правовая база отношений и проблема т.н. «четырех общих пространств» 1.4.1. Большинство участников ситуационного анализа согласились с тем, что Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) России и ЕС от 1994 г. не было адекватно ни заявленным целям партнеров, ни требованиям поддержки внутренних реформ в России. 1.4.2. В настоящее время Россия и ЕС ведут работу над концепцией строительства т.н. «четырех общих пространств» (экономика, внутренняя безопасность и права человека, внешняя безопасность, культура, включая аспекты образования) и «дорожных карт» к ним. Европейская сторона, а с ее подачи и российская, рассматривает «общие пространства» в качестве промежуточного формата взаимоотношений, призванного заполнить временной промежуток до 2007 г., когда формально истекает срок действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве от 1994 года (СПС). Между тем, участники согласились, что реализация «четырех пространств» в их сегодняшнем понимании потребует нескольких десятилений. Тем самым, «пространства» могут стать не промежуточным, а долгосрочным форматом отношений, подменяющим собой выработку нового договора Россия-ЕС. 1.4.3. В ходе ситуационного анализа нашло подтверждение то, что ЕС ведет дело к наполнению «дорожных карт» перечнем конкретных действий с российской стороны, направленных на достижение сопрягаемости с нормами и правилами общего рынка ЕС. При этом еще в начале 2004 г. ЕС развязал себе руки, официально заявив о том, что будет впредь руководствоваться в отношениях с Россией только собственными интересами. Тезис о необходимости восприятия Россией т.н. европейских ценностей был при этом отложен в сторону, уступив место прагматичным соображениям получения немедленной экономической выгоды. 1.4.4. В ходе ситанализа было выявлено, что Россия проявляет наибольшее упорство, отстаивая свои взгляды по тем направлениям (отношения в регионе СНГ и стремление ЕС к совместной ответственности, права человека и борьба с терроризмом), которые в данный момент являются для ЕС периферийными. Вместе с тем, когда речь заходит о вопросах экономических отношений и интеграции, Россия гораздо чаще идет на встречу Евросоюзу. Оценивая важность достижения согласия по тому или иному «пространству», нужно учитывать, что Европейский союз не располагает и, в среднесрочной перспективе не будет располагать, серьезными инструментами политического воздействия на таких партнеров, как Россия. Поэтому для него принципиально важно создать рычаги влияния на развитие российской экономики и получить от этого материальные выгоды. 1.4.5. Главным вопросом обсуждения на данной сессии стало то, нужен ли России проект «четырех пространств» в принципе? На взгляд некоторых из участников, интересам России отвечает, в первую очередь, совместная работа над концепцией «четырех пространств». В этой связи было отмечено, что именно в период данной работы российская и европейская стороны фактически впервые начали готовить документы совместно. 1.4.6. В большинстве своем, участники ситанализа признали, что в современных обстоятельствах любой прогресс в деле выстраивания «общих пространств», в особенности – в сфере экономики, может обусловливаться Евросоюзом продвижением интересов своих компаний и односторонними уступками России. Последствиями этого будут разочарования и обиды на политическом уровне отношений и попытки саботировать выполнение Россией своих обязательств на уровне ее хозяйствующих субъектов. «если мы будем ориентироваться на точку зрения нынешних чиновников, у нас нет перспективы вообще, мы – Алжир, мы такая вот соседняя страна, большая, конечно, страна». Участник ситуационного анализа 1.4.7. По мнению, высказанному рядом участников ситанализа, концепция «общих пространств» в ее современном виде, фактически подменяет Соглашение 1994 г. (СПС) как единственную пока правовую базу отношений и не предполагает четкой перспективы развития институциональных отношений между Россией и ЕС. С юридической точки зрения, как отметили участники ситанализа, концепция «пространств» лежит полностью вне понятийного аппарата, и речи о выстраивании с ее помощью некой системности в отношениях Россия – ЕС идти в принципе не может. Большинство участников ситанализа считают, что главная проблема концепции «пространств» состоит в том, что на практике она зависит от индивидуального понимания и толкования каждой из сторон. В этой связи и за редкими исключениями она представляется вредной и может негативно сказаться на будущем отношений России и Европы. Помимо всего прочего, подмена, пусть даже и несовершенного, СПС «общими пространствами» создаст широкие возможности для произвольного наполнения двусторонней повестки дня новыми уступками, как правило, с российской стороны. При этом участники ситанализа согласились с тем, что отсутствие формальных договоренностей по «пространствам» не является препятствием для интенсивного взаимодействия в целом ряде областей. Например – в вопросах миротворчества и поддержания международной безопасности. 1.5. Роль и значение «внешних» факторов в отношениях Россия – ЕС 1.5.1. Поводом к последнему осложнению отношений Россия – ЕС стали факторы, не связанные напрямую с отмеченными выше особенностями формата и практики российско-европейских отношений и попавшие в повестку дня как следствие внешней и внутренней политики России и ЕС в целом. Ввиду несовершенства отношений Россия-ЕС эти факторы стали критическими как для одной, так и для другой стороны, в особенности для России. По мнению сценарной группы, этими факторами стали:
1.5.2. Несовершенство формата российско-европейских отношений, эгоизм ЕС по «внешним» вопросам повестки усугубляется новой политикой самого Брюсселя. Европейский союз стремится позиционировать себя как единого актора на международной арене и найти, а затем «отработать», наиболее эффективный способ взаимодействия с другими важными внешними партнерами ЕС (США, Китай, Япония). Как представляется многим в Москве, Россию в данном контексте пытаются сделать своеобразным полигоном для «обкатки» внешнеполитического инструментария Евросоюза. 1.5.3. Подобные факторы, а также аналогичные им (проблема прав человека в Чечне, предоставление политического убежища представителям чеченских сепаратистов, и др.) присутствовали в российско-европейских отношениях и раньше, что придавало им отношениям цикличный характер, приводило к непрерывному чередованию потеплений и охлаждений. Тем не менее, именно в 2004 г. сформировалась критическая масса внешних раздражителей, поставившая нынешний формат отношений Россия – ЕС под вопрос. 1.5.4. По мнению сценарной группы, главными причинами того, что «внешние» факторы российско-европейских отношений привели к настолько сильному их охлаждению, стали расширение Евросоюза и внутриполитическая эволюция РФ. Евросоюз вплотную приблизился к постсоветскому пространству, и его притягательное воздействие на страны-члены СНГ значительно возросло. На уровне самих стран-членов и институтов ЕС стал вмешиваться в те проблемы и регионы, которые ранее рассматривались Россией как зона своего безусловного доминирования. Одновременно выяснилось исчерпанность прошлой весьма поверхностной повестки дня. Свою новую повестку дня Россия предложить не сумела. «Как кратко можно определить с экономической точки зрения расширение ЕС? Это передел рынка административными методами». Участник ситуационного анализа 1.5.6. Таким образом, именно осенью 2004 – зимой 2005 годов внешние факторы и противоречия российско-европейских отношений стали затрагивать жизненно важные интересы сторон и ставить под сомнение сложившиеся модели, практику и философию развития, сложившуюся идентичность. В первую очередь это касалось России. Это обусловило тот факт, что именно она стала главным инициатором обострения. В ходе ситанализа было выявлено, что единственным способом конструктивного решения «внешних» для российско-европейских отношений проблем, а также недопущения повторения их негативного воздействия в будущем, является изменение всего формата и практики отношений с ЕС. В случае же, если «внутренние» проблемы российско-европейских отношений (отсутствие доверия и общих целей, асимметричные торгово-экономические отношения и неадекватная правовая база) останутся в нынешнем виде, то «внешние» факторы будут по-прежнему оказывать негативное воздействие, приводя к регулярным кризисам в отношениях России и Европейского союза. 1.6. Политика ЕС и России в отношении стран СНГ (Украина, Молдова, Грузия, Белоруссия) и постсоветского пространства в целом. 1.6.1. Участники ситанализа единогласно согласились с тем, что регион СНГ на протяжении длительного времени будет оставаться мощным раздражителем российско-европейских отношений, и его значимость будет постоянно усиливаться. Изменение формата и практики российско-европейских отношений способно лишь смягчить этот фактор, но не сможет устранить его полностью. 1.6.2. Суть «проблемы СНГ» в российско-европейских отношениях, по мнению участников ситанализа, сводится к двум вопросам: 1.6.2.1. Во-первых, это постепенная внешнеполитическая переориентация на ЕС вплоть до вступления в него тех стран, которые на протяжении всего периода после распада СССР были ориентированы на Россию – как политически, так и экономически. Теряется один из несущих столпов региона СНГ, который де-факто заключался в том, чтобы отношения между странами внутри СНГ были всегда более интенсивны, чем отношения стран СНГ с третьими государствами и организациями, в том числе с ЕС. Распадается ориентированная на Россию система безопасности на пространстве СНГ. 1.6.2.2. Украина, Грузия и (косвенно) Молдова уже заявили о своем отказе или намерении отказался от участия в ориентированной на РФ системе безопасности (ОДКБ) и в нацеленном на нее экономическом интеграционном проекте (Единое экономическое пространство) в пользу интеграции с ЕС. Вероятна смена политического режима в Белоруссии поставит эту страну на тот же путь. Если она будет инициирована и поддержана Западом. Кроме того, даже сейчас, несмотря на Договор о едином союзном государстве, реально участие Белоруссии в российском интеграционном пространстве и пространстве безопасности весьма нестабильно. В дальнейшем к этим странам могут присоединиться Армения и Азербайджан. Эти процессы связаны прежде всего с ростом привлекательности ЕС, падением социально-экономической и политической привлекательности России, особенно в последние два года, неудачами российской дипломатии на пространстве бывшего СССР. 1.6.2.3. В результате Россия может оказаться еще дальше отброшенной от Европы, и ее способность оказывать влияние на процесс принятия решений по ключевым вопросам европейской безопасности сократится. Не случайно то, что ряд участников ситанализа обратили внимание на фактическую замену международно-правового пространства в Европе правовым пространством Европейского союза. «тема экономической интеграции в рамках СНГ будет существовать только в том отношении, в каком это приближает эти страны к Европейскому союзу» Участник ситуационного анализа 1.6.2.4. Кроме того, дальнейшее ослабление СНГ как геополитической единицы будет означать необходимость системного изменения внешней политики России на всех направлениях. В настоящее время политика России в отношении ЕС, США, Китая и других центров силы «отталкивается» от факта априорного существования СНГ как ориентированной на Россию части мира и внешнеполитического приоритета Москвы. В случае же размывания этого полюса (которое уже становится реальностью) все внешнеполитическое позиционирование России в мире, в том числе в отношении ЕС, должно быть пересмотрено. 1.6.2.5. Вторым вопросом, определяющим проблемный характер СНГ как «внешнего» фактора российско-европейских отношений, является вмешательство ЕС в дела СНГ в качестве посредника и миротворца. Прецедент подобного вмешательства имел место осенью 2004 г. применительно к Украине. Тогда посредниками между противостоящими сторонами (Л. Кучма, В. Янукович – В. Ющенко) выступили Верховный представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности Х. Солана и главы двух сопредельных с Украиной глав государств-членов ЕС: президент Польши А. Квасьневский и президент Литвы В. Адамкус. ЕС, не имея даже серьезных возможностей претендует на участие в разрешении ряда «замороженных» конфликтов на территории бывшего СССР. 1.6.2.6. Ранее Евросоюз де-факто признавал монополию России на миротворчество и роль верховного арбитра в регионе СНГ, а также занимал выжидательную позицию. Основными конкурентами за влияние на постсоветское пространство выступали Россия и США, при этом в 2002 – 2004 гг. позиции России укреплялись. Первый крупный «сбой» произошел осенью 2003 г. в Грузии. На Украине же (ввиду резко пошатнувшегося имиджа Л. Кучмы на Западе) ситуация по-прежнему сохранялась в пользу России. Вмешательство ЕС в кризис на Украине серьезно ослабило позиции России на постсоветском пространстве. 1.6.3. Участники ситанализа не пришли к единому мнению в вопросе о том, насколько велики евроинтеграционные перспективы Украины, Молдовы, Грузии и Белоруссии в средне- и долгосрочной перспективе. 1.6.4. Часть экспертов придерживается мнения о том, что членство Украины, а тем более Молдовы, Грузии и Белоруссии в ЕС исключено вплоть до вступления в Евросоюз Турции. До этого времени ЕС будет предлагать этим странам самые разнообразные формы «продвинутого, усиленного, стратегического» и прочего сотрудничества, тем самым поощряя их экономическую и внешнеполитическую ориентацию на себя, но воздерживаясь от обозначения четкой «европейской перспективы», то есть от декларации готовности принять эти страны в ЕС и называния приблизительных сроков вступления. 1.6.5. Однако, большая часть участников обсуждения пришла к выводу о том, что перспективы относительно скорого вступления Украины, Молдовы, Грузии и Украины в ЕС отнюдь не исключены. Некоторые эксперты даже заявили о том, что Украина станет членом ЕС раньше Турции. То есть – около 2015 года. 1.6.6. Разумеется, начало процесса вступления в ЕС Грузии и Молдовы возможно только после разрешения проблем Абхазии, Нагорного Карабаха и Приднестровья, чему Брюссель будет уделять в ближайшее время все большее внимание. Что касается Белоруссии, то ее евроинтеграционная перспектива откроется после смены режима в этой стране и ухода А. Лукашенко. В случае же с Украиной, по мнению сценарной группы, ЕС уже начинает подготовительную работу (на уровне общественного и бюрократического обсуждения) к пересмотру отношений с этой страной и их перевода из области сотрудничества в область интеграции. Нельзя исключать скорого подписания договора об ассоциации между ЕС и Украиной и даже начала переговоров о присоединении. 1.7. Проблема Калининградской области и подходы к ней в Москве и Брюсселе. 1.7.1. Большинство участников ситанализа согласились с тем, что проблема Калининградской области будет длительное время оставаться раздражителем отношений РФ-ЕС. При этом вопрос заключается не только в транзите через территорию новых стран-членов ЕС (Литва и Польша) в Калининградскую область с основной территории РФ и обратно, но и в общем удручающем социально-экономическом положении российского анклава, окруженного гораздо более успешными государствами и регионами. 1.7.2. При этом большая часть экспертов согласилась, что согласованное на сегодняшний день «решение» проблемы свободы передвижения людей и грузов между Калининградом и другими регионами России не удовлетворительно, и не может рассматриваться как успех российской стороны. Де-факто существующий формат транзита ничем не отличается от полноценного визового режима, причем право предоставления транзитных документов принадлежит иностранным государствам и носит разрешительный характер, тем самым, подрывая суверенитет России и нарушая конституционное право российских граждан на свободу передвижения. Резко возросла стоимость грузового транзита. 1.7.3. Однако, согласились большинство участников ситанализа, наиболее острый этап данной проблемы уже позади, и теперь и Россия и ЕС будут делать вид, что конструктивное решение найдено, и оно более-менее удовлетворяет обе стороны. Озабоченность российской стороны остается, но она не выльется в острое противостояние и конфликт с ЕС. Скорее, споры вокруг Калининградской области будут носить длительный и вялотекущий характер, не подрывая сотрудничество, но служа постоянным раздражителем, особенно для российского общественного мнения. «Калининград будет больным зубом для отношений Россия-ЕС» Участник ситуационного анализа 1.7.4. По мнению участников ситанализа, решение калининградской проблемы в части транзита и свободы передвижения невозможно в отрыве от проблемы свободы передвижения между Россией и ЕС в целом. Вариант заключения специального договора, противоречащего Шенгенскому соглашению и фактически устраняющего транзитные визы, теперь уже исключен. Также маловероятно заключение отдельных двусторонних соглашений об облегчении визового режима, не противоречащих Шенгенским правилам, как в случае с аналогичными соглашениями между Россией и Германией, Россией и Францией. Причина заключается в общем негативном характере политических отношений, в особенности на фоне событий на Украине. 1.8. Вступление России в ВТО и подход к этой проблеме ЕС. 1.8.1. По вопросу вступления России в ВТО все без исключения участники согласились с тем, что это вступление необходимо. Между тем, эксперты разошлись во мнениях по тому, как можно расценивать условия, на которых РФ подписала с Евросоюзом протокол о завершении переговоров по вступлению России в ВТО, а также каким образом использовать факт завершения переговоров с максимальной выгодой для РФ. 1.8.2. Большинство участников придерживаются мнения, что, несмотря на позитивное значение подписания протокола, уступки, на которые Евросоюз заставил пойти Россию, могут нанести значительный урон как экономике РФ в целом, ее конкурентоспособности относительно экономики ЕС, так и отдельным российским корпорациям. 1.8.3. В целом большая часть экспертов согласилась с тем, что российский бизнес не готов к тому, чтобы принять условия ВТО в том виде, в каком они согласовываются в настоящее время правительством РФ, а потому пребывает в состоянии отложенного шока. При этом полностью отсутствует экспертная поддержка, способная подсказать, каким образом тем или иным экономическим агентам выйти из складывающегося положения. В особенности это касается регионов России. В перспективе недовольство бизнеса может привести к крайне негативным последствиям для государства в целом, - как социально-экономического, так и политического характера. 1.8.4. Соответственно, участники ситанализа не пришли к единому мнению по тому, нуждается ли курс вступления в ВТО в некоторой корректировке. Часть экспертов высказала мысль о необходимости привнести в российский курс в отношении ВТО политику модернизации. По их мнению, в настоящее время российское руководство соглашается применительно к ВТО на такие условия, которые в значительной степени исключают модернизацию экономики РФ после вступления, ее перевод с энергетической и добывающей основы на перерабатывающую промышленность и высокотехнологическое производство. Некоторые участники, однако, отстаивали точку зрения о том, что курс России в отношении вступления в ВТО должен остаться неизменным. Более того, большинство экспертов согласились, что само вступление РФ в ВТО является мощным стимулом повышения конкурентоспособности РФ. 1.8.5. При этом большинство участников согласилось с тезисом о том, что, даже если условия подписания Россией и ЕС протокола о завершении переговоров по ВТО были невыгодны, сам факт «закрытия» этой темы позитивен, так как снимает с российско-европейской повестки один из факторов взаимного раздражения. 1.8.6. России следует использовать факт завершения переговоров по ВТО с Евросоюзом не только в плане общего улучшения отношений, но и решения иных конкретных проблем повестки: СНГ, Калининградская область, выработка нового договора Россия-ЕС взамен истекающего СПС, определение судьбы концепции «четырех общих пространств», разработка «большого» соглашения в области авиации (или отказ от такого соглашения). Если ранее необходимость заключения протокола по ВТО вынуждала российскую сторону идти на те уступки и условия, которых добивался ЕС, регулярно увязывая ту или иную проблему с вопросом вступления РФ в ВТО, то теперь подобный «дамоклов меч» устранен, и российские переговорщики стали обладать большей свободой маневра. 1.8.7. В этой связи участники ситанализа настоятельно рекомендуют государству активнее взаимодействовать с российским бизнесом как в процессе выработки позиции на переговорах по вступлению в ВТО, так и в ходе самого переговорного процесса. Не политический заказ, а интересы российских экономических субъектов должны направлять действия и шаги российских переговорщиков и бюрократического аппарата. Контакты государственных структур с бизнесом не должны носить формальный, и тем более «придворный» характер. Наоборот, они должны стать главным ресурсом для выработки российской позиции. 1.8.8.Участники ситанализа согласились с тем, что в более долгосрочной перспективе вступление России в ВТО создаст условия для выработки более благоприятных отношений с ЕС. Во-первых, это выявит (частично уже выявило) явно устаревшие и ненужные положения, содержащиеся в СПС, включение которых в новый договор не будет иметь смысла. С другой стороны, в том случае, если Россия поставит цель интеграции в Евросоюз, ее вступление в ВТО создаст необходимый базис для проведения соответствующей политики. 1.8.9. Наконец, вступление в ВТО придаст России большую сопротивляемость попыткам ЕС навязать ей собственные стандарты, преследуя конкурентные задачи и отстаивая интересы своих экономических субъектов. 1.8.10. Некоторые участники подчеркивали, что в условиях глобализации, а также с учетом международно-политического положения и потенциала России гораздо перспективнее соответствовать международным, а не европейским стандартам. Последние, напротив, будучи стандартами регионального образования, способны негативно сказаться на российской конкурентоспособности и качестве интеграции России в мировую экономику в силу того, что сама Россия членом ЕС не является. Членство в ВТО поможет России выстроить с Евросоюзом такую модель отношений, которая исключит пагубную для РФ модель «интеграции без членства» и будет больше соответствовать отношениям ЕС с прочими мировыми центрами силы: США, Япония, Китай, Индия. |
Похожие:
 | «Современная ситуация в местном самоуправлении в России и Республике Бурятия» на тему | | Право Европейского Союза представляет собой особую правовую систему, нормы которой регулируют общественные отношения, складывающиеся... |
| Приложение. Список участников «круглых столов» и международной конференции |  | Настоящий доклад подготовлен в соответствии со следующими нормативными правовыми актами |
| Настоящий доклад подготовлен в соответствии со следующими нормативными правовыми актами | | Доклад подготовлен Региональной общественной организацией «Калмыцкий правозащитный центр» |
| Настоящий доклад подготовлен Рязанским региональным отделением Общероссийского общественного движения «За права человека» при поддержке... | | Жалобы на действия (бездействие) сотрудников правоохранительных органов |
| Ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в Свердловской области о деятельности в 2013 году | | Федор Александрович Лукьянов (р. 1967) главный редактор журнала «Россия в глобальной политике» |