1.1.4. Оценка муниципальных программ Стратегический уровень
1. Описание стандарта
Десятки активных российских городов сегодня интенсивно осваивают технологии программно-целевого метода в управлении, совершенствуют механизмы создания и выполнения городских целевых программ, живут и развиваются согласно принятым комплексным программам социально-экономического развития, которые первоначально были одобрены местными органами представительной власти. Однако при реализации этих программ в лучшем случае прибегают к простому контролю за выполнением принятых решений и проведением намеченных мероприятий. При этом ни ожидаемый, ни полученный эффект от выполнения программных действий чаще всего никто не оценивает. Более того, городские целевые программы обычно не воспринимаются как инструмент городского развития, а эффективность их выполнения минимальна. В большинстве случаев их назначение видится в распределении бюджетных средств по отраслевому принципу, а не на выполнение задач городского развития.
Таким образом, для российских городов, перешедших на программно-целевой метод управления и развития, все более актуальной становится задача освоения важнейшего инструмента управления – оценки муниципальных программ и проектов, проводимой на основе мониторинга их реализации.
Любой серьезный проект подразумевает анализ или оценку его результатов. Оценочная деятельность как методический инструмент управления во многих областях начала развиваться в 60-70-х годах, и прежде всего – в экономически развитых странах. В сферу государственного управления, местного самоуправления и региональной политики инструментарий оценки был привнесен из сферы корпоративного управления, где успех любой компании всецело определяется анализом эффективности (прибыльности) ее коммерческих проектов.
Особенность развития оценки как прикладной дисциплины состоит в том, что она зарождалась и росла не из недр университетских кафедр, а из практических потребностей самых различных организаций – коммерческих, общественных, управленческих. Применение на практике стимулировало развитие теории оценки (в противоположность развитию большинства научных концепций по принципу “от теории к практике”). По мере усложнения и расширения задач, а также роста практической значимости оценка проектов (prоject evaluation) выделилась в самостоятельную междисциплинарную область знаний и профессиональной деятельности.
Однако при всем этом сообщество оценщиков так и не выработало общепризнанной теории оценки, опирающейся на универсальные методики. Сферы применения и целевые установки оценки настолько разнообразны, что не определены даже границы ее прикладных возможностей, а среди оценщиков не сформировано единое терминологическое поле. В каждой конкретной сфере деятельности оценщики пользуются своими подходящими технологиями оценки, опираясь на свой успешный опыт или опыт ближайших коллег.
При разработке методических основ оценки муниципальных программ эксперты ИЭГ использовали опыт, полученный при подготовке и реализации более 15 комплексных программ социально-экономического развития Нижнего Новгорода, Ярославля, Хабаровска, Чебоксар, Магадана, Перми, Ангарска, Дзержинска, Бора, Арзамаса и других российских городов. Использовались также результаты выполнения многочисленных отраслевых проектов ИЭГ в различных областях муниципальной экономики и социальной сферы.
В общеупотребительном значении оценка определяется как суждение о ценности (стоимости и значении) и достоинствах объекта оценки. Именно такое определение оценки можно найти в большинстве словарей. Определяя оценку как аналитическую дисциплину, можно сказать, что это экспертиза программ и проектов, направленная на анализ их качества и произведенного ими эффекта, и сравнение этих результатов с определенными критериями. В задачи оценки программы входит не только суждение о программе, но и определение критериев суждения, по которым оцениваются достоинства, ценность, качество, эффективность, значение программы и ее применимость на практике.
Сферы применения оценки многочисленны. В практике муниципального управления в силу сложности и многоплановости задач нет единой и общепризнанной методики оценки муниципальных программ. В мировом сообществе оценщиков, принадлежащих к разным управленческим и аналитическим школам, пока не сложилось даже единого терминологического поля в тематике мониторинга и оценки проектов. Это вполне объяснимо по нескольким причинам. Прежде всего, механизм общественного управления территорией, которое осуществляет местное сообщество через делегированные органы, весьма сложен. Городские программы призваны формировать процесс развития города или отдельных сфер его жизнедеятельности. Кроме того, на развитие территории влияет множество внешних факторов, которые необходимо учитывать при анализе и прогнозировании ситуации, и, таким образом, сам объект исследования (оценки) тоже чрезвычайно сложен. И, наконец, большинство муниципальных программ имеют долговременную направленность, что усугубляет сложность их реализации и анализа в меняющихся политических и экономических условиях.
Предназначение оценки, таким образом, состоит в том, чтобы выяснить, насколько успешна оцениваемая программа. Но ответить на вопрос “что есть успех программы?” не так просто, как кажется на первый взгляд. Критерии успешности программы могут быть самыми разными. Это зависит от того, кто заинтересован в проведении оценки, какие результаты хочет получить заказчик и как он будет их использовать. Более того, городские комплексные и целевые программы столь же разнообразны, как и сами города. Следовательно, цели и задачи, которые ставятся перед оценщиками в каждом конкретном случае, тоже разные.
Общую же цель проведения оценки муниципальных программ можно определить как содействие эффективному социально-экономическому развитию городов через совершенствование процедур планирования и управления процессами социально-экономического развития. Внедрение устойчивой системы оценки позволяет муниципалитетам обеспечить преемственность своей социально-экономической политики, сделать оценку стандартной, неотъемлемой процедурой в рамках муниципального управления.
В процессе достижения общей цели оценки решается целый ряд задач. Их набор может быть различен. Вот некоторые из них:
корректировка содержания программы – уточнение целей и задач, переориентирование программы на достижение реалистичных результатов и т.д.;
активизация работы по выполнению программы – экспертиза эффективности организации выполнения программы, вовлечение в работу новых исполнителей, повышение эффективности сбора данных, экспертиза дополнительных потребностей и т.д.;
анализ причин успехов и неудач выполнения программы;
учет ошибок и недостатков программы при разработке других программ;
привлечение внимания общественности к программе;
обеспечение текущего и привлечение дополнительного финансирования;
информирование лиц и организаций, принимающих решения;
анализ разногласий, возникающих среди исполнителей по ходу реализации программы.
Возможны различные формы организации процесса оценки реализации программ. В качестве образцов реализации стандарта приведем примеры двух муниципальных образований – Кунгура (пример 1) и Рыбинска (пример 2). Во втором примере в процессе оценки акцент делался на работу со сторонними экспертами и оценка носила название аудита выполнения Программы.
Пример 1
|
