1. Лучшая практика муниципального управления в сфере муниципального экономического развития 1.1. Управленческие решения “внутри” администрации 1.1.1. Разработка стратегического плана муниципального развития Перспективный уровень
1. Описание стандарта
Задача стратегического планирования состоит в том, чтобы найти пути сбалансированного, устойчивого развития муниципалитета в долгосрочной перспективе.
Для этого необходимо в первую очередь определить общественно значимые цели развития муниципалитета, исходя из объективных внутренних и внешних условий и учитывая мнение граждан и организаций, представляющих интересы различных слоев местного сообщества; выработать обобщенное взвешенное “видение” муниципалитета и его будущего; определить административные меры и средства, которые позволят мобилизовать ресурсы и активность общественного и предпринимательского сектора для достижения поставленных целей.
Стратегический план позволяет выделить приоритеты среди возможных регулирующих мер для осуществления инвестиционной, социальной и экологической политики, муниципальных программ в сфере градостроительства и бюджетного планирования. В стратегии должны быть определены те мероприятия, проекты, программы, которые по своей сути являются “стратегическими”, то есть имеют более сильное среднесрочное и долгосрочное воздействие на развитие муниципалитета и ликвидацию негативных тенденций.
Это находит отражение в следующих принципах формирования экономической стратегии муниципального образования:
ориентация на повышение благосостояния всех граждан сообщества;
создание благоприятных условий для осуществления на территории муниципального образования экономической деятельности на основе учета интересов и координации мероприятий с экономическими агентами различных форм собственности – государственными и общественными организациями, предпринимательским сектором;
обеспечение эффективного функционирования муниципального хозяйства (снижение дотационности, повышение качества услуг).
Разработка стратегического плана муниципального развития состоит из следующих этапов:
анализ ресурсов и условий развития;
составление прогноза;
формирование концепции развития муниципального образования;
обсуждение концепции;
разработка целевых программ по стратегическим направлениям;
сведение целевых программ в стратегический план с оценкой затрат, потребностей в привлечении средств и эффекта от реализации;
разработка графика выполнения стратегического плана с указанием исполнителей;
обсуждение и утверждение стратегического плана.
2. Муниципальное образование
Город Санкт-Петербург1.
3. Исходная ситуация
Город Санкт-Петербург играет особую роль в экономической жизни страны, являясь местом сосредоточения промышленных, финансовых и трудовых ресурсов. Роль Санкт-Петербурга определяет не только его положение важного транспортного, торгового и промышленного центра. Это второй после Москвы город, сохранивший многие столичные черты. Городская жизнь здесь отличается высоким качеством и разнообразием; высок также уровень деловой активности, развития образования, науки и культуры. Привлекательность городской среды, особенно в центральной части города, важное место, занимаемое Санкт-Петербургом в мировой культуре и экономике, – вот та основа, на которой может строиться политика привлечения сюда средств и ресурсов.
В новых социально-экономических и геополитических условиях для Санкт-Петербурга особую актуальность приобрела задача самоидентификации и закрепления без диктата центра и без расчета на его поддержку собственного места на карте мировой и российской экономики. В соответствии с новой реальностью нужно было изменить систему приоритетов, развивать те направления развития города, в которых он может быть конкурентоспособным. Санкт-Петербург стоял перед необходимостью развития новых функций и поиска новых источников существования.
Как показывает мировая практика, именно в таких ситуациях городу особенно необходим стратегический план развития. Именно стратегический план позволяет объединить усилия городских властей и всего городского сообщества по решению проблем трансформации занятости, технологий и городского пространства. Понимая это и желая создать новые инструменты для ускорения развития города и укрепления его конкурентных позиций, администрация Санкт-Петербурга инициировала разработку стратегического плана. Эта работа началось в условиях, когда в стране продолжался общий экономический кризис, связанный с незавершенностью реформ, когда разрушение прежней, неэффективной системы жесткого директивного планирования сопровождалось известной дезорганизацией как в экономике страны, так и в городском хозяйстве. Разработка стратегического плана стала одним из способов внедрения новых эффективных методов и инструментов управления, адекватных новым условиям.
Основное отличие стратегического плана развития Санкт-Петербурга от аналогичных документов, разработанных для западных городов, заключается в том, что он учитывает специфику переходного периода, для которого характерна незавершенность рыночного реформирования ряда отраслей, необходимость развития и совершенствования нормативной базы и организационной структуры. Поэтому кроме традиционно включаемых в стратегические планы городов с развитой рыночной экономикой мер по содействию развитию ключевых для города отраслей и повышению их конкурентоспособности на внутреннем и мировом рынках возникла необходимость включить в стратегический план разделы, посвященные формированию в городе благоприятного хозяйственного и инвестиционного климата, а также реформированию городских общественных служб, повышению эффективности бюджетных расходов.
4. Поэтапные мероприятия в рамках реализации стандарта
В ходе разработки стратегического плана развития Санкт-Петербурга можно выделить ряд этапов.
Этап 1
Формирование методических подходов к стратегическому планированию и выявление приоритетных направлений развития Санкт-Петербурга; проведение опросов населения и специалистов, а также углубленные интервью с руководителями города и основных предприятий и организаций об основных проблемах и приоритетах в развитии города; проведение общегородской конференции, на которой были обсуждены основные подходы и организационные вопросы разработки стратегического плана.
Этап 2
Формирование организационных структур стратегического плана и проведение аналитических работ по диагностике и постановке целей развития; анализ состояния населения города, финансов, недвижимости, рынка труда, основных фондов предприятий, законодательства. Была проанализирована динамика социальных и экономических процессов, выявлены факторы, положительно или отрицательно влияющие на конкурентоспособность Санкт-Петербурга по сравнению с другими регионами с точки зрения привлечения инвестиций и создания рабочих мест. SWOT-анализ определил потенциальные опасности и благоприятные обстоятельства для Санкт-Петербурга во внешней среде – регионе Балтийского моря, России, Европе и вообще в мире, позволил построить возможные сценарии развития. Были скорректированы цели и задачи плана, обоснованы главная цель и стратегические направления. Это позволило завершить формирование “дерева целей” и структуры стратегического плана, которые были обсуждены и одобрены на II Общегородской конференции. Принято “Временное положение о стратегическом планировании в Санкт-Петербурге”.
В качестве главной цели развития города было определено формирование Санкт-Петербурга как интегрированного в российскую и мировую экономику многофункционального города, обеспечивающего высокое качество среды жизнедеятельности и производства.
Основными стратегическими направления достижения этой главной цели стали:
формирование благоприятного хозяйственного климата;
интеграция в мировую экономику;
улучшение городской среды;
формирование благоприятного социального климата.
Этап 3
Отбор и оценка тематическими комиссиями проектов и других мер, наиболее эффективно решающих задачи, определенные “деревом целей” по каждому из направлений плана; подготовка частных стратегий; формирование системы задач и мер стратегического плана; подготовка первой редакции базовой версии стратегического плана; публикация его первой редакции.
Этап 4
Обсуждение плана с участием населения, комитетов администрации, комиссий Законодательного собрания, профессиональных ассоциаций, общественных организаций, профсоюзов; доработка и согласование текста в тематических комиссиях; подготовка “Плана действий Администрации по реализации Стратегического плана” и “Плана законодательной деятельности по обеспечению реализации мер Стратегического плана”; проведение III Общегородской конференции по проблемам стратегического планирования в городе Санкт-Петербурге; принятие первого стратегического плана Санкт-Петербурга.
Этап 5
Публикация текста стратегического плана; его российская и международная презентации; формирование рабочих групп, ответственных за реализацию отдельных мер стратегического плана.
Мониторинг стратегического плана
Основной целью мониторинга является обеспечение реализации и подержание актуальности стратегического плана. Мониторинг стратегического плана включает в себя три составные части.
Мониторинг внешней среды, который базируется который на исследовательской работе по изучению ситуации в отраслях и регионах, имеющих стратегическое значение для Санкт-Петербурга.
Мониторинг общих результатов реализации стратегического плана, который базируется на анализе статистики и отобранных интегральных показателей. Мониторинг распадается на: а) мониторинг достижения главной цели; б) мониторинг продвижения по четырем стратегическим направлениям; в) мониторинг достижения целей. Мониторинг осуществляется группой аналитиков. Итоги мониторинга подводятся раз в полгода в аналитическом отчете с выводами о степени достижения целей и необходимой корректировке стратегического плана.
Мониторинг процесса реализации мер (мониторинг усилий и частных результатов), который осуществляется на базе создания постоянно обновляющихся информационных карт мер стратегического плана. В картах содержится описание мер, планы работы, состав участников (включая комитеты администрации), показатели оценки эффективности и оценки требуемых затрат (в том числе из городского бюджета). Итоги мониторинга отражаются в базе данных и отчете, где фиксируются оценка актуальности мер, списки приоритетных мер, оценки потребности в бюджетном финансировании.
Объединение итогов мониторинга по трем данным направлениям в сводном отчете позволяет получать оценку актуальности и адекватности стратегического плана, делать выводы о необходимости его корректировки. Все отчеты регулярно публикуются в прессе и размещаются на интернет-сервере. Для информирования общественности организуется (в различных общественных местах, а также на конференциях, форумах и пр.) передвижная выставка “Стратегический план реализуется”.
5. Административное и организационное обеспечение внедрения и функционирования стандарта
Основные структуры по разработке стратегического плана:
Политический уровень:
генеральный совет, состоящий из руководителей предприятий и организаций, участвующих в подготовке стратегического плана (146 членов от 90 организаций), во главе с губернатором Санкт-Петербурга;
исполнительный комитет, состоящий из руководителей тематических направлений плана, во главе с первым вице-губернатором по экономике.
Технический уровень:
тематические комиссии, образуемые по основным направлениям плана и состоящие из специалистов профильных организаций, участвующих в подготовке плана;
рабочие группы стратегического плана;
экспертный совет (7 экспертов), состоящий из известных и независимых ученых, руководителей научно-исследовательских организаций, специализирующихся на экономике, социологии и экологии Санкт-Петербурга (для экспертизы всех предложений и проектов);
научно методический семинар при экспертном совете;
проектное бюро стратегического плана для координации всех работ, управления бюджетом проекта, привлечения консультантов для работы в тематических комиссиях, технического, информационного и организационного содействия разработке плана.
Разработка стратегического плана продолжалась с октября 1996 по декабрь 1997 года и проходила максимально открыто, с широким освещением в СМИ, привлечением общественности, проведением общегородских мероприятий. Проектное бюро привлекло к работе ведущих специалистов, влиятельных политиков, руководителей предприятий, которые проанализировали тенденции развития, сформулировали представление о приоритетных направлениях развития и предложили конкретные меры их реализации. В ходе работы над планом были проведены три общегородские конференции, десятки семинаров и совещаний, опрошены сотни экспертов и несколько тысяч горожан, интенсивно работали четырнадцать тематических комиссий и несколько аналитических групп. Тематические комиссии стали стержнем оргструктуры, обеспечившей создание отдельных частных стратегий. Эти комиссии объединили около 450 человек – сотрудников городской администрации, представителей крупных фирм, ассоциаций и общественных организаций. Комиссии занимались как анализом проблем, так и постановкой целей и задач, а также предлагали меры по их достижению.
6. Факторы успешного внедрения стандарта
Успех стратегического плана Санкт-Петербурга определили следующие факторы.
1). Нацеленность на главные направления городского развития, концентрация на ключевых, наиболее перспективных направлениях, выявленных на основе анализа потенциала, сильных и слабых сторон геополитического положения, возможных сценариев развития России и внешнего мира.
Стратегический план содержит ориентиры для бизнеса, потенциальных инвесторов, властей и населения города, помогая принимать оперативные решения с учетом перспективы. Он является планом действий, тщательно отобранных на основе одобренных городским сообществом системы целей. Каждый проект или мера, попавшие в план (инвестиционного, организационного, юридического или информационного характера), содержит индикаторы, позволяющие вести мониторинг и оценить успешность реализации и эффект (воздействие на уровень и качество жизни в городе).
2). Партнерство при разработке и реализации стратегического плана.
Стратегический план с самого начала не рассматривался как чисто административный документ. Он стал договором общественного согласия, в соответствии с которым власти, предприятия и общественные организации принимают на себя определенные обязательства. План разрабатывался и реализуется всеми участниками, влияющими на развитие города, с учетом интересов и при участии населения. Процесс стратегического планирования был направлен на поиск общественного консенсуса, на вовлечение в принятие решений, а значит, и их реализацию широких кругов активной части местного сообщества. В процессе планирования сформировался механизм стратегического партнерства в городе – механизм поиска стратегических ориентиров и обеспечения согласованных действий по их достижению.
3). Сочетание долгосрочных целей и конкретности немедленных действий.
В стратегическом плане Санкт-Петербурга определены не только долгосрочные ориентиры и перспективные направления, но и конкретные действия. Он является долгосрочным по глубине прогноза и длительности последствий намеченных действий, но среднесрочным по характеру включаемых в него мер.
4). Постоянство работы над планом.
Работа над планом не заканчивается с его принятием и публикацией. Ведется мониторинг его выполнения, сохраняются созданные организационные структуры, ежегодно происходит оценка хода реализации и, при необходимости, корректировка плана.
7. Проблемы внедрения стандарта и пути их решения
За годы стратегического планирования в Санкт-Петербурге проявился ряд проблем, с которыми могут столкнуться другие города, пытающиеся адаптировать к себе аналогичные подходы.
Первая проблема была связана с позицией представительного органа власти. Конфликт между администрацией и Законодательным собранием Санкт-Петербурга привел к тому, что последнее не стало участвовать в разработке плана, а предложило администрации города внести уже принятый план в Законодательное собрание в качестве законопроекта. Были подготовлены среднесрочные программы действий по реализации положений стратегического плана, однако они не были приняты Законодательным собранием и не получили статуса правового акта.
Неопределенный правовой статус стратегического плана препятствовал внедрению его положений в текущую плановую и бюджетную работу городских органов власти. В этот период стратегический план реализовывался силами негосударственного сектора и структурными подразделениями администрации в рамках имеющихся у них бюджетных возможностей. Но даже в условиях правовой и организационной неопределенности стратегический план влиял на экономическую и социальную политику и определял многие принимаемые решения.
Под воздействием идей стратегического плана Законодательное собрание приняло закон, обязывающий губернатора до внесения проекта бюджета на следующий год ежегодно выступать перед Собранием с посланием о приоритетах в развитии города на среднесрочную перспективу (3-5 лет), причем предлагаемая в послании система целей должна носить иерархический характер и иметь количественные измерения. Таким образом, с опорой на стратегический план, ежегодно определялись приоритеты в действиях администрации и структура необходимых бюджетных расходов, а затем эти приоритеты учитывались при формировании проекта бюджета. Предложенная процедура связывала стратегический план как общественную инициативу со сферой бюджетного планирования, уточняла действия местных властей по реализации предусмотренных в нем мер.
Вторая проблема имела отношение к деловым кругам города и их реальной вовлеченности в реализацию мер стратегического плана. На первых порах идея стратегического плана, консолидирующего общество, встретила полную поддержку и понимание со стороны делового сообщества. Однако вскоре ситуация начала меняться. Выявилась группа крупных предприятий, самостоятельно решающих свои проблемы на субъектном и федеральном уровнях. Часть организаций и предприятий были сориентированы на те или иные подразделения администрации города и лоббировали определенные отраслевые проекты (не всегда эффективные). Третья группа предприятий не была связана с администрацией и стремилась с помощью стратегического плана добиться поддержки своих идей и проектов. Требования, которые руководители этих предприятий предъявляли к властям по улучшению хозяйственного климата, упрощению бюрократических процедур, снижению налогового бремени, контролю над естественными монополиями, упрощению и ускорению таможенных формальностей и пр., носили во многом разумный характер, хотя и касались часто вопросов, решение которых зависит исключительно от законодательных органов федерального уровня.
В результате переговоров удалось убедить представителей всех групп делового сообщества принять условия стратегического плана и реалистично оценить предлагаемые им возможности. Активизации делового сообщества способствовала поддержка на первом этапе исполнительной, а впоследствии и законодательной власти Санкт-Петербурга, ориентирующейся в своих действиях на стратегический план.
Третья проблема связана с работой со средствами массовой информации и вовлечением населения в обсуждение плана, а также обеспечением общественного контроля за ходом его реализации. Ставилась цель повысить доверие горожан к разработке стратегического плана, привлечь общественные организации и внимание широкой публики к активному контролю за его продвижением, за действиями властей и бизнеса. Стратегический план, разрабатываемый в интересах городского сообщества для повышения в конечном итоге уровня и качества жизни горожан, не должен выпадать из сферы общественного контроля и общественного интереса. В противном случае вместо выбора мер, наиболее полезных для городского сообщества, может происходить лоббирование неэффективных, невыгодных для города проектов.
В Санкт-Петербурге имели место обе тенденции. С одной стороны, в городе реализовывался стратегический план и на его основе оценивались и уточнялись наиболее эффективные действия. С другой – существовала “параллельная” система отношений, основанная на старых, привычных методах. В городе по-прежнему реализовывались некоторые важные проекты (в том числе и с участием городских властей), не прошедшие оценку и отбор в рамках стратегического плана, не обсуждавшиеся с городским сообществом и блокирующие своим появлением ряд других, более эффективных действий, включенных ранее в стратегический план. Эта проблема решается, если и власти, и бизнес будут соблюдать договоренности, достигнутые в рамках стратегического плана. Принципиальное значение имеет контроль общественности за соблюдением этих договоренностей. Общественная поддержка усиливает позицию администрации города в реализации стратегического плана, заставляет деловые круги серьезнее относиться к нему.
Опыт Санкт-Петербурга показывает, что, являясь инструментом развития демократии в городе, стратегический план в то же время зависит от степени зрелости этой демократии, от готовности горожан и их объединений занять активную позицию в осуществлении общественного контроля за действиями властей и бизнеса для обеспечения прозрачности городской политики, уменьшения коррупции и принятия решений, наиболее эффективно учитывающих интересы городского сообщества в целом, а не только интересы отдельных групп.
8. Затраты на внедрение стандарта (финансовые, временные, трудовые)
Общие финансовые расходы на разработку и реализацию стратегического плана оценить достаточно сложно, и, по имеющейся информации, подобные оценки не делались. Вместе с тем известно, что финансовую и техническую помощь на начальном этапе работ предоставляло Агентство США по международному развитию (USAID). Разработка стратегического плана была также поддержана Всемирным банком. Специалисты из Санкт-Петербурга получили возможность вступить в контакт и обменяться опытом с коллегами из ряда городов Европы и США.
Следует подчеркнуть, что опыт Санкт-Петербурга по привлечению ресурсов для подготовки стратегического плана не уникален, несмотря на уникальность самого города. В ряде российских городов разработка стратегических планов также осуществлялась благодаря активной поддержке программ ЕС ТACIS, фонда “Евразия”, Фонда Сороса. Большой вклад в распространение стратегического планирования внес институт “Открытое общество” (Фонд Сороса) по программе “Малые города России”. Поддержка разработки муниципальных стратегий в ряде областей (Псковская, Ленинградская) осуществлялась путем проведения конкурсов концепций (стратегических планов) социально-экономического развития. В 2003 году появились примеры финансирования работ по созданию стратегий развития в моноотраслевых городах за счет средств градообразующих предприятий (Нефтеюганск, Ангарск).
9. Полученные результаты
За годы своей реализации стратегический план Санкт-Петербурга доказал свою высокую значимость как документ, определяющий перспективы развития города. Стратегический план служит ориентиром для выбора приоритетов не только в перспективном развитии Санкт-Петербурга, но и для выбора направлений сотрудничества с зарубежными и отечественными партнерами. Распространение стратегического плана в комитетах и подразделениях администрации города, а также работа над созданием плана действий администрации Санкт-Петербурга по реализации стратегического плана стали действенным средством влияния на текущую работу администрации, которая теперь более тесно увязывается со стратегическими приоритетами города.
Как и намечалось, стратегический план стал механизмом партнерства, средством укрепления диалога между администрацией города, реальным сектором и экспертами.
Предприятия и организации, включившиеся в процесс разработки и реализации стратегического плана, получили возможность аргументировать приоритетность представляемых ими сфер и координировать свою деятельность с администрацией города. Кроме того, разработка и реализация стратегического плана стали для предприятий средством диалога со своими ближайшими деловыми партнерами и конкурентами.
В свою очередь, для администрации и других властных структур стратегический план явился механизмом регулярного открытого взаимодействия с бизнесом и общественностью, механизмом обратной связи, позволяющим ориентировать действия властей на достижение общественно признанных целей.
Население и общественность, непосредственно участвующие в разработке стратегического плана в рамках системы профессионального и общественного обсуждения, влияют на определение приоритетов городского развития и выбор мер по их реализации.
Стратегическим планом предусматривалась реализация 211 конкретных мер, сгруппированных по четырем важнейшим направлениям. Мониторинг показал, что в период реализации этих мер обеспечивалось продвижение города по всем направлениям, выбранным в качестве стратегических: шло формирование благоприятного хозяйственного климата, укреплялись позиции города как центра Балтийского региона, улучшилась городская среда и социальный климат.
Наиболее важными комплексными проектами, предусмотренными стратегическим планом и реализуемыми в настоящее время в Санкт-Петербурге, являются:
развитие Санкт-Петербургского транспортного узла (в первую очередь – зоны морского порта), осуществление внешнеторговых и логистических функций;
реконструкция исторического центра города;
развитие культуры и туризма;
углубление интеграции с Ленинградской областью;
усиление лидирующих позиций на северо-западе России;
регулирование естественных монополий;
реформирование жилищно-коммунальной сферы;
поддержка частных инвестиций.
Более подробно с содержанием и оценкой хода реализации стратегического плана Санкт-Петербурга можно ознакомиться на web-странице www.monitoring.leontief.ru
10. Принятые нормативно-правовые документы
Временное положение о стратегическом планировании в Санкт-Петербурге на период 1998–2000 гг. принято исполнительным комитетом стратегического плана.
Содержание
1. Общие сведения о стратегическом планировании в Санкт-Петербурге.
2. Разработка стратегического плана.
3. Реализация, мониторинг и корректировка стратегического плана.
4. Стратегический план в системе городского управления.
5. Организационные структуры стратегического планирования.
6. Процедура принятия и изменения настоящего Положения.
Приложение
Положение о мониторинге стратегического плана.
11. Контактная информация
Международный центр социально-экономического исследования “Леонтьевский центр”: 190000, Россия, г. Санкт-Петербург, пер. Антоненко, 6 б; тел. (812) 314-41-19; факс (812) 319-98-14; e-mail: icser@leontief.spb.su
Проектное бюро “Стратегический план Санкт-Петербурга”: 198005, Россия, г. Санкт-Петербург, Измайловский проспект, 14; тел. 7-812-316-62-46, 7-812-319-95-32; факс 7-812-112-67-67, 7-812-319-98-14; e-mail: str_plan@leontief.ru
|
