1.1.2. Комплексное муниципальное планирование социально-экономического развития Базовый уровень
Описание стандарта
Комплексное муниципальное планирование социально-экономического развития ориентировано на разработку и реализацию комплекса мер, которые предпринимает местная администрация в сотрудничестве с другими представителями муниципального образования для стабилизации и развития экономики города, укрепления его налоговой базы, повышения уровня занятости населения, решения социальных вопросов.
Программа не является в традиционном “западном” смысле слова стратегическим планом развития муниципального образования, ориентированным, как правило, на реализацию одного или нескольких крупных общегородских проектов, способных инициировать развитие местной экономики. Такие планы создаются в условиях существования стабильной нормативной и организационной среды, устоявшихся “правил игры”, когда основной целью является повышение инвестиционной привлекательности города путем активизации его конкурентных преимуществ.
На этапе становления рыночной экономики такая стабильная “среда” отсутствует, поэтому основное внимание в среднесрочных программных документах российских городов необходимо уделять созданию полноценных условий для городского развития. Соответственно, главной целью комплексных программ является создание качественной городской среды, понимаемой как совокупность благоприятных условий для жизни населения и деятельности хозяйствующих субъектов. Благоприятные условия для жизни населения – это возможность полноценной занятости, получения высоких и устойчивых доходов, доступность широкого спектра социальных услуг, соблюдение высоких экологических стандартов жизни. Благоприятная предпринимательская среда рассматривается как комплекс юридических, налоговых, организационных и прочих условий, стимулирующих сохранение и развитие хозяйственной деятельности в различных формах.
Вместе с тем, в комплексные программы включаются элементы стратегического планирования, которые представляют долгосрочное видение развития города. В них консолидируется общегородское представление о целях и приоритетах развития города и закладывается основа для средне- и краткосрочного планирования в дальнейшем.
Комплексная программа основана на реалистичном анализе условий и ресурсов развития города. Практически каждый город обладает ресурсами, рациональное использование которых позволит стабилизировать социально-экономическое положение и дать мощный импульс развитию. К ним, в частности, относится налаживание эффективного управления, рационального использования городских финансов и муниципальной собственности. Поэтому комплексные программы содержат комплекс мер, которые ориентированы на повышение эффективности использования именно этих ресурсов. При этом предлагаемые в программах меры практически не требуют дополнительных бюджетных затрат, а если и требуют, то указывается источник дополнительного поступления ресурсов.
Программы должны стать продуктом “общественного согласия”, основанным на поддержке всего городского сообщества. К представителям сообщества в данном случае относятся городское руководство, предпринимательский сектор, общественные организации, научные и учебные заведения и т. д. Программы должны пройти процедуры общественного обсуждения и принятия городским органом представительной власти. Такая форма работы, во-первых, позволяет использовать интеллектуальный и организационный потенциал города, во-вторых, обеспечивает легитимность программ, устойчивость во времени и независимость от смены исполнительной власти, в-третьих, создает условия для участия всех представителей города в их исполнении.
Для того, чтобы быть эффективным, комплексное планирование должно соответствовать принципам рыночного планирования: быть не директивным, а индикативным, обладать достаточной гибкостью и конкретизироваться в годовых планах; учитывать реальные возможности городской администрации; содержать эффективно действующие экономические механизмы. Особенно важным является развитие обратной связи, обеспечивающей анализ исполнения планов и возможность их корректировок в ходе текущего планирования.
Принятие комплексной программы позволяет перейти к новой, более эффективной процедуре планирования и управления городом. Основная идея состоит в том, чтобы все текущее планирование в городе, прежде всего бюджетное, производилось в соответствии со средне- и долгосрочными целями социально-экономического развития города.
2. Муниципальное образование
Город Энгельс (Саратовская область)
3. Исходная ситуация
Особенности управления социально-экономическим развитием крупных промышленных центров, к которым относится Энгельс, во многом определяются специфическими характеристиками этих городов, среди которых, помимо численности населения (более 200 тыс. человек), следует выделить схожую структуру экономической базы и положение во внутрирегиональной иерархии.
Крупные промышленные центры сформировались вокруг предприятий, значительные производственные мощности и основные фонды которых требовали привлечения большого числа работников. Промышленная база Энгельса была сформирована предприятиями машиностроения и химической промышленности. Наряду с базовыми отраслями в Энгельсе широко представлены и предприятия, обеспечивающие их жизнедеятельность и ориентированные на удовлетворение внутригородского спроса (предприятия пищевой промышленности, строительства, транспорта, ЖКХ и т.п.).
Крупные промышленные центры более других типов поселений могут считаться продуктами плановой экономики советского периода. Они стали материальным воплощением идеологии приоритета централизованной промышленной политики над всеми другими мотивами расселения населения. В советский период в Энгельсе вся городская жизнь была ориентирована на промышленные объекты, которые не только определяли, например, спрос на жилищное строительство, но зачастую сами обеспечивали функционирование городской инфраструктуры и значительной части социальной сферы.
В переходный период такая специализация поставила экономическую базу города перед лицом серьезных проблем. Многие предприятия, прежде всего – оборонной промышленности, утратили рынки сбыта. Найти новые рынки для традиционно производимой продукции в тот период не представлялось возможным, а средства для реструктуризации взять было неоткуда. Ситуация усугублялась процессом приватизации предприятий, который лишал предприятия возможности развивать конкурентные преимущества, затруднял структурную перестройку экономической базы и усиливал общую нестабильность. Ряд крупных промышленных предприятий в Энгельсе по объективным и субъективным причинам так и не смогли адаптироваться к условиям рынка и фактически перестали существовать как самостоятельные объекты.
В современных условиях Энгельс, как и многие другие крупные промышленные центры, оказался в ситуации, качественно отличающейся от той, которая формировала их развитие в дореформенный период. При плановом хозяйстве сам по себе рост экономической базы промышленных городов обеспечивал устойчивые перспективы для их развития. Рыночная же модель предполагает опору на внутренние ресурсы, которые у крупных промышленных центров оказались к середине 1990-х годов подорванными. Перед городом встала задача поиска новых ресурсов, способных дать импульс его развитию.
Одним из таких ресурсов является географическое положение Энгельса. Он находится всего в 16 км от Саратова, на противоположном берегу Волги. Данный фактор может и должен быть использован во благо города, так как сулит ему определенные преимущества. На смену традиционному взгляду на близость столицы как на негативный фактор, оттягивающий из города население и ресурсы, пришло понимание того, что соседство региональных центров, во-первых, создает источник конкуренции и способствует тем самым оздоровлению муниципальной экономики, во-вторых, позволяет рассматриваемым городам существенно повысить свой инфраструктурный потенциал за счет кооперации с соседом. К тому же региональные столицы способны оживить рынок труда вторых городов, привлекая высвобождающиеся оттуда трудовые ресурсы.
Географическая близость к местной столице расширяет коммуникационные сети Энгельса, повышает его возможности для привлечения капиталов, что подтверждается статистикой капитальных вложений. Жителям Энгельса доступны сконцентрированные в Саратове транспортные, научные, культурные, образовательные ресурсы и возможности. В свою очередь, на территории Энгельсского муниципалитета находятся крупные рекреационные зоны Саратова, развитие которых может стать серьезным источником поступления средств в муниципальный бюджет. Тем не менее потенциал сотрудничества двух городов используется пока не в полном объеме.
В программе социально-экономического развития Энгельса, подготовленной специалистами фонда “Институт экономики города”, была предложена система мер, направленных на раскрытие экономического потенциала города и повышение его инвестиционной привлекательности, исходя из развития сотрудничества с Саратовом.
4. Поэтапные мероприятия в рамках реализации стандарта
Программу социально-экономического развития города (далее – Программа) можно определить как прогнозно-аналитический документ, содержащий систему увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам мероприятий, направленных на достижение целей социально-экономического развития города в рамках выбранной социально-экономической политики. Процесс разработки и реализации Программы включает следующие этапы:
организация разработки муниципальной программы социально-экономического развития;
анализ социально-экономического положения Энгельса;
формирование концепции развития города с элементами стратегии;
разработка и сведение целевых программ;
формирование и принятие органом представительной власти муниципальной программы социально-экономического развития;
организация мониторинга социально-экономической ситуации в городе и оценка хода реализации муниципальной программы социально-экономического развития.
4.1. Организация разработки муниципальной программы социально-экономического развития
Организация работы над муниципальной программой социально-экономического развития должна осуществляться целенаправленно, профессионально, в условиях широкой и стабильной поддержки всего городского сообщества.
В Энгельсском муниципальном образовании процесс работы над Программой был инициирован городским руководством. Было выпущено распоряжение Главы Энгельса, которое определяло сроки и основных участников процесса подготовки Программы. Функции практического организатора работы по разработке Программы были возложены на заместителя главы администрации Энгельса по экономическим вопросам. Глава города осуществлял всестороннюю и постоянную поддержку процесса работы над программой.
Распоряжением главы Энгельса была создана профессиональная рабочая группа. Ее костяк составили работники городской администрации. В состав рабочей группы вошли также представители муниципального собрания депутатов. В качестве экспертов в рабочую группу приглашаются представители предпринимательского сектора, бизнес-ассоциаций, некоммерческих, общественных и научно-исследовательских организаций города. Для налаживания дальнейшей координации и четкости совместной работы были проведены семинары для рабочей группы по проблематике муниципального социально-экономического развития.
С самого начала к процессу создания, принятия и реализации Программы была подключена городская общественность. Работа над Программой была широко анонсирована (через СМИ, публичные выступления руководителей и пр.), на всех стадиях сопровождалась мероприятиями, обеспечивающими прозрачность и участие общественности (освещение хода работы над программой в СМИ, публикация и общественные обсуждения по разделам, общественные слушания и пр.).
4.2. Анализ социально-экономического положения города
На данном этапе подготовки Программы оценивались условия, в которых существует и развивается Энгельс, а также социально-экономические процессы, протекающие на его территории. Основа оценки социально-экономического положения Энгельса – анализ двух групп факторов: “среды развития” и “ресурсов развития” муниципалитета. К “среде” относятся факторы, влияющие на городское развитие, но находящиеся вне сферы прямого управления городских властей, к “ресурсам развития” – объекты сфер их прямого управления.
Большинство процессов, протекающих в Энгельсе, измерялись, формализовались с помощью определенных статистических показателей. Выполнить данную задачу помогло использование системы индикаторов социально-экономического развития города, разработанной в фонде “Институт экономики города”.
Для расчета индикаторов использовались статистические формы, которые заполняются первичными показателями по муниципалитету за ряд лет. Сбор статистических данных организовывала администрация муниципалитета, привлекая к этой работе соответствующих специалистов администрации, предприятий и организаций. На базе полученных данных была сформирована электронная информационная база данных, после чего информация обрабатывалась с использованием модели расчета индикаторов развития.
Помимо индикаторов при анализе условий развития города учитывалась другая информация, которая обычно не оценивается в количественном выражении, но необходима для характеристики города, в частности:
экономико-географическое положение и климатические условия;
природно-ресурсный потенциал;
городская и региональная нормативно-правовая база социально-экономического развития;
структура управления городом, организационная система планирования развития Энгельсского муниципального образования, организация бюджетного процесса;
реализуемые городские и региональные программы, проекты и управленческие решения, направленные на развитие города;
политический и информационный климат;
социально-психологический климат.
Экспертная интерпретация полученного в результате расчета индикаторов статистического и графического материала, прогнозов, а также прочей необходимой информации, позволили выявить наиболее важные ресурсы и проблемы города, направления и интенсивность протекающих социально-экономических процессов. Этот анализ позволил в дальнейшем при формировании концепции развития города выявить конкурентные недостатки и преимущества развития по сравнению с другими городами, определить потенциальные “полюса роста”, сформировать направления экономического развития, которые легли в основу программы. Итоги работы на данном этапе были сведены в информационно-аналитическом отчете.
4.3. Формирование концепции развития города с элементами стратегии
В Концепции развития Энгельсского муниципального образования (далее – Концепция) было изложено перспективное видение города, определялись цель и стратегические направления развития города. В Концепции была обозначена экономическая политика, которую избирает для себя Энгельс, а также допустимость или недопустимость использования тех или иных экономических рычагов и механизмов. В Концепции представлена система стратегических целей, задач, направлений развития городской экономики и социальной сферы, которые в дальнейшем будут развернуты в целевые программы.
На основе анализа социально-экономического положения, прогноза основных показателей развития, сопоставления конкурентных преимуществ и недостатков города, а также оценки внешних и внутренних условий развития рабочая группа рассмотрела различные сценарии социально-экономического развития города и выбрала наиболее вероятный из них. Перспективное видение города включало характер будущего развития Энгельса, его специфические функции, качество жизни горожан, имидж города. В соответствии со сформированным видением были определены стратегические цели развития. Важнейшим условием достижения стратегических целей и ближайшими задачами в рамках муниципальной программы социально-экономического развития определялся комплекс мер по улучшению городской среды, понимаемой как совокупность условий для жизни граждан и осуществления экономической деятельности. Задачи формулировались по каждому направлению развития городской экономики и социальной сферы.
4.4. Разработка и сведение целевых программ
Целевые программы представляли из себя кратко- или среднесрочные плановые документы, разрабатываемые в соответствии с включенными в Концепцию направлениями развития городской экономики и социальной сферы. Каждая из целевых программ содержала детальный анализ ситуации в рассматриваемом секторе (отрасли) городской экономики, перечень задач и мероприятий. В отличие от Концепции, где цели и задачи развития города прописаны в общем, “обезличенном” виде, целевые программы представляют собой конкретный документ, содержат перечень мероприятий с указанием сроков, исполнителей, ресурсов, формы отчетности и контроля за исполнением, а также предварительный расчет эффекта от реализации программы.
Организующая роль в разработке целевых программ принадлежала городской администрации. После рассмотрения и одобрения на круглом столе с участием представителей администрации и муниципального органа представительной власти Концепции, в которой содержался перечень целевых программ, которые предполагалось разработать, были созданы отраслевые группы по разработке каждой из целевых программ на основе соответствующего подразделения городской администрации с привлечением, по мере необходимости, внешних экспертов. Рабочая группа по разработке программы развития города решала вопросы координации деятельности отраслевых групп.
Проекты целевых программ, подготовленные отраслевыми группами, были представлены в общую рабочую группу для сведения в единый блок. Данный процесс носил итеграционный характер и включал различные формы обсуждения: от рабочих обсуждений в подразделениях администрации до общего совещания с “защитой” проектов целевых программ. Материалы “сведения” содержали интегральный сетевой план-график выполнения целевых программ, общую оценку необходимых ресурсов и эффекта, ожидаемого от выполнения целевых программ.
“Сведенный” блок целевых программ прошел процедуру общественного обсуждения на общественных слушаниях.
4.5. Формирование и принятие муниципальной программы социально-экономического развития органом представительной власти
Муниципальная программа социально-экономического развития (Программа) представляет из себя комплексный документ, объединяющий результаты предыдущих этапов. В нее входят:
введение;
аналитический раздел;
концепция развития города;
блок целевых программ.
В окончательный текст Программы вошли также приложения (проекты документов, принятие которых предусмотрено целевыми программами, концепции преобразований в экономике и социальной сфере города и другие необходимые документы).
Формированием Программы занималась рабочая группа. Сформированный проект Программы был направлен на утверждение главе города, который затем передал проект муниципальному собранию депутатов, где основные положения программы были утверждены в качестве местного нормативного акта.
4.6. Организация мониторинга социально-экономической ситуации в города и оценка хода реализации муниципальной программы социально-экономического развития
Важнейшим условием успеха муниципальной программы социально-экономического развития должна стать система мониторинга социально-экономической ситуации в городе и оценка хода реализации самой Программы. Система должна обеспечивать постоянный контроль и анализ выполнения запланированных мероприятий, а также обеспечивать обратную связь и корректировку текущего планирования в соответствии с изменяющимися обстоятельствами.
Порядок мониторинга социально-экономического положения города и оценки хода выполнения Программы разрабатывался рабочей группой и был утвержден заместителем главы администрации. Порядок, в частности, предусматривал:
периодический (раз в полгода) контроль социально-экономической ситуации в городе (с помощью системы индикаторов социально-экономического положения муниципальных образований (см. этап 1));
постоянный контроль плана-графика выполнения целевых программ;
периодическая (раз в год) оценка хода выполнения Программы (по специальной методике, разработанной в фонде “ИЭГ”).
Предусматривалось, что мониторинг и оценку должны проводить либо рабочая группа, либо экономическое управление администрации (в соответствии с утвержденным порядком).
5. Административное и организационное обеспечение внедрения и функционирования стандарта
Инициатором подготовки Программы выступила администрация муниципалитета. Представители администрации составили основу рабочей группы по подготовке Программы. Координацию работ подразделений администрации осуществляло управление.
6. Факторы успешного внедрения стандарта
К факторам успешного внедрения стандарта следует отнести последовательную работу администрации и рабочей группы в соответствии с принятой процедурой разработки Программы. На всех стадиях разработки активно использовались методы привлечения к работе и оценки полученных результатов заинтересованных представителей городской общественности. Использовались методы социологических опросов, проведения круглых столов, общественных слушаний и т.д. Нельзя не отметить в качестве фактора успешного внедрения стандарта крайнюю заинтересованность и ответственное отношение к подготовке программы со стороны первых руководителей муниципалитета (администрации и собрания депутатов).
7. Проблемы внедрения стандарта и пути их решения
Главная проблема, возникающая при подготовке комплексной программы, была связана с недостатком информации для анализа существующего положения и обоснований направлений дальнейшего развития. Муниципалитеты получают информацию от государственных органов статистики, которые представляют ее не в том объеме и не в том виде, который необходим для комплексного анализа. Это в первую очередь относится к статистическим данным, описывающим состояние экономической базы муниципалитета. Решение проблемы состоит в проведении специальных обследований и установлении прямых связей с хозяйствующими субъектами, открывающими свою информацию для целей подготовки программы.
8. Затраты на внедрение стандарта
Затраты на внедрение данного стандарта определялись главным образом временными затратами работников администрации, привлекаемыми к процессу разработки программы. Программа разрабатывается в течение 9-10 месяцев. Дополнительные затраты могут возникать при организации сбора дополнительной информации, а также организации социологических обследований. Привлечение внешних экспертных и консалтинговых организаций целесообразно осуществлять с использованием средств грантодателей или привлечением спонсорской помощи местных заинтересованных организаций, участвующих в разработке программы. Привлечение фонда “Институт экономики города” для подготовки программы в Энгельсе оплачивалось международной организацией.
9. Полученные результаты
В результате принятия стандарта Энгельсское муниципальное образование получило комплексный документ, определяющий основные направления социально-экономического развития муниципалитета в среднесрочной перспективе. Появилась реальная возможность перестроить систему планирования социально-экономического развития в направлении расширения горизонта планирования на среднесрочную перспективу, наметить основные направления преобразований секторов городской экономики. Комплексная программа является основой для координации всех видов планирования: социально-экономического, территориального (пространственного), финансового, отраслевого.
10. Принятые нормативно-правовые документы
Данный стандарт был введен решением Энгельсского муниципального собрания депутатов. Кроме того, было принято решение по порядку реализации Программы.
11. Контактная информация
Николай Степанович Романов, заместитель главы администрации Энгельсского муниципального образования, тел.: (84511) 6-25-97
Ольга Николаевна Максименко, начальник управления экономики,
тел.: (84511) 6-69-27, e-mail: engelsmo@engelsmo.san.ru
|
