1.1.3. Внедрение процедуры мониторинга в реализацию муниципальных программ и проектов Перспективный уровень
1. Описание стандарта
Организация мониторинга реализации программ развития (далее – “мониторинг программы”) является важным условием обеспечения реальности их выполнения и оценки степени достижения поставленных целей, основой корректировки содержания, сроков и ресурсов для решения целевых задач (исполнения запланированных мероприятий). Для того, чтобы разработанные с большими усилиями стратегические программы развития муниципальных образований затем не “ложились на полку”, а являлись действенным инструментом движения к намеченным целям, необходимо уже на этапе вхождения в программный режим управления (с момента “запуска” программы) четко спланировать работу и наладить систему постоянного наблюдения за ходом ее исполнения.
Мониторинг программы представляет собой систему постоянного наблюдения (слежения) и контроля за ее исполнением и включает в себя:
1. формирование системы индикаторов, отражающих реализацию целевых установок программы развития и результаты работы подразделений администрации;
2. формирование системы планово-отчетной документации, используемой для оперативного контроля и принятия управленческих решений;
3. организацию потоков информации, обеспечивающей слежение за ходом выполнения календарных планов и учет затрат ресурсов, направляемых на мероприятия подпрограмм исполнителями программы (подразделениями администрации и внешними организациями);
4. отслеживание результатов работы исполнителей программы, их влияния на изменение ситуации в различных сферах округа и выявление причин отклонений от запланированных показателей развития;
5. подготовку предложений по корректировке отдельных подпрограмм и комплексной программы в целом.
Мониторинг программы – это механизм общесистемной координации действий. Поэтому его общую организацию целесообразно закрепить за определенным подразделением администрации (уполномоченным подразделением).
Также мониторинг программы является инструментом управления для руководителя каждого отраслевого подразделения. Его заинтересованность в объективности отражения ситуации помогает правильно выбрать оценочные показатели и наладить их систематический учет.
Мониторинг программы теснейшим образом связан с системой текущего и оперативного планирования деятельности администрации и помимо своей основной задачи по слежению и контролю за выполнением программы может быть использован для оценки работы (в т.ч. премирования) руководителей и специалистов администрации. Мониторинг позволяет повысить конкретность отчетов и вовремя принимать управленческие решения по исправлению ситуации.
Исходным пунктом организации мониторинга программы является выбор единиц (объектов) наблюдения – таких параметров, которые играют роль индикаторов, способных достаточно полно и объективно отражать суть происходящих событий (действий). Предпочтительно, чтобы показатели, выбранные в качестве основных индикаторов, имели числовое значение, т.е. характеризовались измеряемыми величинами. Количество индикаторов должно быть минимальным.
В ситуации, описываемой стандартом, речь идет о двух типах индикаторов:
индикаторы выполнения программы или подпрограммы (целевые индикаторы), т.е. конкретные показатели, характеризующие планируемые результаты (итоги) программы;
индикаторы текущей ситуации, на которые оказывает влияние деятельность подразделения администрации (или других исполнителей программы) в рамках реализации отраслевых подпрограмм.
В настоящем стандарте описан процесс отбора индикаторов текущей ситуации; в качестве примера приведены формы планово-отчетной документации и даны рекомендации по организации потоков информации для осуществления мониторинга программ развития.
2. Муниципальное образование
Рыбинский муниципальный округ (РМО; включает город Рыбинск и 17 сельских административных территорий), Ярославская область
3. Исходная ситуация
До внедрения стандарта в администрации РМО существовала практика разработки годовых планов-прогнозов развития территории округа и ежеквартальной отчетности об их исполнении. Кроме этого, планово-экономическим отделом готовились бюллетени о социально-экономической ситуации и общими усилиями отделов формировался годовой отчет о деятельности аппарата администрации.
Разработка в 1999–2000 гг. Концепции, а затем муниципальной программы комплексного социально-экономического развития РМО до 2005 года (Программы-2005), включавшей в свой состав 30 отраслевых подпрограмм, потребовала создания механизма управления реализацией программы и координации действий ее исполнителей. Появилась качественно новая задача организации системного слежения за ходом исполнения программных мероприятий, соответствия их поставленным целям и оценки влияния на изменение ситуации в округе.
Иными словами, потребовалось создать новую систему планирования, учета и отчетности, отвечающую требованиям программно-целевого подхода к развитию округа. Организация мониторинга Программы-2005 явилась, таким образом, необходимым условием ее реализации.
4. Поэтапные мероприятия в рамках реализации стандарта
Для практического перехода к внедрению стандарта необходимо:
разработать систему управления реализацией программы и определить полномочия подразделения, ответственного за мониторинг программы;
сформировать систему индикаторов (“Атлас индикаторов”) и разработать единообразный подход (единую форму документа), позволяющий с установленной периодичностью (месяц, квартал) отслеживать ситуацию и подводить итоги (см. Приложение 1). Желательно, чтобы выбранные в качестве индикаторов показатели корреспондировали с государственной статистикой;
разработать и утвердить сводные формы ежемесячной и поквартальной информации, необходимой главе муниципального образования (руководителю программы) для принятия управленческих решений.
Первая попытка формирования индикаторов методом “мозгового штурма” была предпринята в ходе проведения конференции общественности “Рыбинский муниципальный округ в начале ХХ1 века” (май 2000 г.), на секционных заседаниях. Несмотря на осознание трудностей выбора показателей-индикаторов, удалось “в первом приближении” наработать варианты оценочных показателей по нескольким направлениям.
В ходе разработки отраслевых подпрограмм, реализуемых в рамках Программы-2005 (июнь–декабрь 2000 г.), когда определились ее конкретные разделы и их руководители, осуществлялось дальнейшее уточнение системы индикаторов по каждой подпрограмме и формирование принципов мониторинга в целом. Итог был закреплен выпуском постановления главы РМО о системе планирования (декабрь 2000 г.), в котором были утверждены формы (основные реквизиты) регулярного предоставления информации по каналам электронной связи. Сформирован “Атлас индикаторов”.
Апробация системы планирования и отчетности привела к необходимости упрощения форм отчетности, что закрепилось соответствующим распоряжением главы РМО (июнь 2001 г.). Начали издавать ежеквартальные бюллетени о ситуации в округе.
По прошествии этапа “вхождения в программный режим управления” были подведены первые итоги. Оценка результатов осуществлялась в форме балансовых комиссий по подпрограммам (декабрь 2001 г.), на которых также рассматривались предложения по корректировке подпрограмм и уточнению индикаторов. Отчеты по итогам работы состоялись также перед Консультационным советом при главе округа, Рыбинским советом депутатов и перед общественностью на форуме “Рыбинск – наш город, и нам в нем жить”.
В связи с изменениями в структуре администрации, созданием новых подразделений и разработкой новых подпрограмм шло дальнейшее уточнение индикаторов. В связи с введением института представителей главы по городским территориям появился новый компонент мониторинга – территориальный подход к оценке развития округа. Сделаны первые попытки связать программные мероприятия с возможностями ГИС. Одновременно расширено поле сравнения оценочных показателей до масштабов региона; начали издавать ежеквартальный бюллетень “Положение РМО в Ярославской губернии”.
По прошествии трех лет реализации Программы-2005 по инициативе координатора программы был проведен внутренний аудит качества выполнения Программы (январь–март 2003 г.) в разрезе всех подпрограмм. В центре внимания оказался новый комплексный индикатор успешности работы – степень выполнения поставленных задач. По итогам аудита все целевые задачи, содержащиеся в разделах Программы-2005, были сгруппированы по 3 критериям:
полностью или в значительной мере решенные задачи;
задачи в стадии решения или недостаточно решаемые;
новые задачи, вытекающие из меняющейся социально-экономической ситуации.
Осуществить такую группировку стало возможным только в результате отлаженного мониторинга программы. Детальный анализ выполнения Программы позволил сформулировать предложения по корректировке задач.
Следующим этапом развития мониторинга стало использование его индикаторов в системе премирования руководителей и специалистов администрации (с ноября 2003 г.). Появилась потребность дальнейшего расширения сферы сравнительного анализа уровня развития территории РМО; в связи с этим администрация вошла в проект фонда “Институт экономики города” – “Городской барометр”. В развитие территориального подхода в организации мониторинга программы приступили к разработке картографической версии аналитического отчета.
5. Административное и организационное обеспечение внедрения и функционирования стандарта
Во внедрении и функционировании мониторинга программы участвуют все подразделения администрации РМО, а также внешние организации-участники Программы-2005: Рыбинский центр занятости, УВД, СЭС, Первый отряд пожарной охраны МЧС РФ ЯО, и др. Все они на этапе разработки своих подпрограмм сформировали системы оценочных индикаторов, согласовав их с координатором программы, и по мере необходимости уточняли их состав и регулярно (в установленные сроки) предоставляют информацию в планово-аналитическую службу администрации.
Методическое руководство разработкой, внедрением и совершенствованием системы мониторинга осуществляет Координатор программы. Непосредственную организационную и планово-аналитическую работу ведут специалисты планово-аналитической службы, функционально подчиняющейся координатору программы. В соответствии с Положением об отделе и должностными инструкциями специалистов в части работ по проведению мониторинга программы ведутся следующие работы:
ведется база данных, построенная в соответствии с “Атласом индикаторов”. В “Атлас” включены 24 формы отчетности различных подразделений администрации и внешних организаций (пример – в Приложении 1). Пополнение базы данных новой информацией, поступающей по электронной почте от исполнителей подпрограмм (подразделений администрации и внешних организаций), происходит ежемесячно;
обобщаемая информация в установленном объеме и сроках направляется главе округа и заместителям главы администрации и в накопительном режиме используется для формирования ежеквартальных и годовых отчетов. Кроме этого, она применяется для оценки и премирования исполнения плановой дисциплины;
ведется база данных по участию подразделений департаментов в федеральных и областных целевых программах, грантовых фондах и др. (в 2003 г. РМО участвовал в 14 федеральных и 29 областных целевых программах);
осуществляется учет финансовых ресурсов из различных источников, направляемых на программные мероприятия;
ежеквартально контролируется ход выполнения мероприятий подпрограмм, плана-прогноза социально-экономического развития РМО, формируются бюллетени о социально-экономической ситуации в округе, положении округа в Ярославском регионе и др.;
ведется организационная работа по оценке исполнения Программы-2005 и составлению аналитического отчета о деятельности администрации по ее выполнению;
постоянно отслеживается информация по всем доступным внешним каналам (государственная статистика, СМИ, Интернет и др.);
готовятся аналитические материалы и справки по текущим и перспективным вопросам развития округа, совместно с другими службами проводятся тематические исследования и др.;
оказывается методическая помощь службам администрации и главам сельских административных территорий в планово-аналитической работе, разработке программ, формировании индикаторов и др. вопросах;
готовятся проекты нормативно-правовых документов администрации РМО, публикации в СМИ и др.
6. Факторы успешного внедрения стандарта
Для внедрения стандарта в администрации РМО имелись достаточно благоприятные предпосылки:
за годы, предшествовавшие разработке и реализации Программы-2005, была сформирована устойчивая система годового планирования и отчетности, постепенно складывалась отвечающая потребностям руководителей администрации система индикаторов;
при разработке Программы-2005 была тщательно продумана и отображена в виде блок-схемы система управления Программой, предусматривающая основные шаги по контролю ее исполнения. Положительную роль сыграла примененная система целеполагания в виде “Дерева целей” с ориентацией на конкретный результат. В конечном итоге она послужила основой для выбора наиболее эффективного объекта мониторинга – “решение задачи посредством выполнения мероприятий подпрограмм”;
благоприятным внешним обстоятельством являлось наличие в городе филиала Российской академии качества на базе Рыбинской авиационно-технологической академии, которая имела методологические разработки по оценке качества жизни. Это позволило с момента утверждения Концепции на конференции общественности округа начать формировать целевые индикаторы.
7. Проблемы внедрения стандарта и пути их решения
При разработке и внедрении системы мониторинга программы администрация столкнулась с рядом трудностей и проблем.
Первая проблема была связана с формированием необходимого и достаточного состава индикаторов, поскольку от этого зависит полнота и конкретность информационного поля мониторинга. При выборе индикаторов стремились к соблюдению следующих требований:
индикаторы должны корреспондировать с системой показателей качества жизни;
индикаторы должны позволять оценивать степень приближения текущей ситуации к запланированному результату программы;
индикаторы должны корреспондировать с государственной статистикой;
значения индикаторов должны измеряться как абсолютными, так и относительными величинами;
особую сложность вызывало формирование индикаторов для характеристики социальных процессов, например показателей развития культуры, результатов реализации молодежной политики, финансового оздоровления экономики округа и др.
Дополнительным осложнением являлось то, что большинство программных мероприятий характеризуется значительной продолжительностью, не имеет четких временных границ, выполняется “в течение года”.
Вторая проблема состояла в том, чтобы наладить четкий ритм сбора данных, максимально использовать при этом электронные носители и успевать оперативно обрабатывать полученную информацию.
Третья проблема – учет финансовых затрат на программные мероприятия, поступающих из различных источников. Теореически это вопрос создания муниципальной финансовой статистики.
Четвертая проблема – это психологическая настройка руководителей и специалистов администрации на “прозрачный стиль работы”. Здесь было бы желательно внесение обязательств по отчетности в положения о службах и должностные инструкции.
Возникшие проблемы решались различными способами: проводилась учеба руководителей программным методам работы, издавались нормативно-распорядительские акты главы округа (вплоть до материального наказания за несвоевременность предоставления отчетности) и др. Но большинство проблем снималось за счет профессионализма и высокой ответственности сотрудников планово-аналитического отдела.
Ограничений для использования данного стандарта практически нет. Применение стандарта возможно и вне периода действия программы муниципального развития.
8 Затраты на внедрение стандарта (финансовые, временные, трудовые)
Финансовые затраты на внедрение стандарта сведены к бюджетным средствам, израсходованным на оплату труда муниципальных служащих, деятельность которых связана с процедурами мониторинга программы. Стандарт разрабатывался и одновременно внедрялся в течение четырех лет с момента разработки Программы-2005 (с 2000 г. по наст. время).
9. Полученные результаты
Эффект от внедрения мониторинга программы неотделим от эффекта программного подхода в целом, поскольку мониторинг является его неотъемлемой частью.
Очевидный организационный результат – в реальной возможности главы и его заместителей постоянно “держать руку на пульсе” и всегда иметь самую свежую информацию для принятия управленческих решений.
Накопление очень большого фактографического материала позволяет существенно повысить скорость формирования отчетов и справок по различным направлениям.
10. Принятые нормативно-правовые документы
“О разработке Программы комплексного социально-экономического развития Рыбинского муниципального округа на период до 2005 года”, распоряжение главы РМО от 25.01.2000 г. № 3.
“О формировании комплексной Программы социально-экономического развития РМО до 2005 года и плана на 2001 год”, постановление главы Рыбинского муниципального округа от 13.06.2000 г. №289.
“Об организации работы по Программе-2005”, постановление главы Рыбинского муниципального округа от 07.07.2000 г. №460.
“Об утверждении подпрограмм, разработанных в рамках Программы-2005”, решение коллегии администрации РМО от 15.02.2000 г. и Постановление главы Рыбинского муниципального округа от 15.02.2001 г. №224.
“О муниципальной программе комплексного социально-экономического развития Рыбинского муниципального округа до 2005 года”, решение Рыбинского совета депутатов от 19.03.2001 г. №66.
“Об утверждении плана социально-экономического развития Рыбинского муниципального округа на 2001 год”, распоряжение главы Рыбинского муниципального округа от 10.07.2000 г. №154.
“О планировании работы, предоставлении отчетов и аналитических материалов”, распоряжение главы Рыбинского муниципального округа от 06.12.2000 г. №560.
“О проведении конференции “Повышение качества жизни – цель программы комплексного развития Рыбинского муниципального округа””, постановление главы Рыбинского муниципального округа от 06.03.2001 г. №336.
“Об уточнении форм планово-отчетной работы”, распоряжение главы Рыбинского муниципального округа от 03.07.01 г. №510.
“О балансовой комиссии по подпрограммам, реализуемым в рамках Программы-2005”, распоряжение главы Рыбинского муниципального округа от 06.11.01 г. № 818.
“О ходе выполнения Программы-2005”, распоряжение главы Рыбинского муниципального округа от 26.12.01 г. №980.
“О годовом отчете за 2002 год о выполнении муниципальной программы комплексного социально-экономического развития РМО до 2005 года”, решение РСО от 21.08.2003 г.
“Об уточнении системы планирования и отчетности”, распоряжение главы РМО от 03.12.2003 г. №579.
“О подготовке и организации отчетности администрации РМО за 2000-2003 гг.”, распоряжение главы Рыбинского муниципального округа от 18.12.2003 г. №604.
11. Контактная информация
Планово-аналитический отдел департамента промышленности и муниципального заказа администрации Рыбинского муниципального округа.
Координатор Программы-2005, первый заместитель директора департамента промышленности и муниципального заказа, к.э.н. Иванова Татьяна Евгеньевна,
тел.: (0855)26-44-30, 26- 22-56, факс администрации РМО: (0855)26-73-66,
e-mail: ivanova@ryb.adm.yar.ru
|
