Ученые записки Выпуск 2
Скачать 5.68 Mb.
|
Квеско С.Б., Квеско Р.Б.Инновационный характер полиагентных методов образования…………………...…291Кунаш К.А. Метод проектов при обучении студентов-юристов иностранному языку………...…301 Юрьев Р.А. Антиномии делинквентности в ракурсе правосудия………………………………...…304 Аннотации статей…………………………………………………………..…310
Геймбух Н.Г., к.ю.н., старший преподаватель кафедры общетеоретических правовых дисциплин Западно-Сибирского филиала Российской академии правосудия Единое гражданство как правовая связь немецкого народа с германским государством В 1990 году свершилось мирное объединение двух государств, долгое время выступавших самостоятельными субъектами международного права, - Федеративной Республики Германия и Германской Демократической Республики. Объединение Германии означает, что с третьего октября 1990 года Германская Демократическая Республика оказалась в сфере территориального действия Основного закона Федеративной Республики Германия. С этого момента государственный и правовой порядок ГДР прекратил свое существование, а государственно-правовой порядок ФРГ распространился на всю территорию бывшей ГДР. Основы курса на объединение Германии были заложены Федеративной Республикой Германия в 1949 году, которые нашли свое отражение в Основном законе ФРГ. Федеральный Конституционный Суд ФРГ в Постановлении от 31 июля 1973 г. установил, что «в преамбуле Основного закона была указана цель достижения единства страны, а в ст. 16, ст. 23, ст. 116, ст. 146 закреплялись правовые основы будущего объединения Германии»1. Так, главным правовым гарантом объединения служил Основной закон ФРГ 1949 г. Фундаментальное значение для будущего воссоединения немецкого народа имели ст. 116 Основного закона ФРГ, когда путем определения понятия «немец» было установлено единое германское гражданство, и ст. 16 Основного закона, согласно которой германское гражданство не может быть отнято, а его утрата возможна лишь на основании закона2. В соответствии со ст. 116 Основного закона «немцем… является… тот, кто обладает германским гражданством или кто был принят на территории Германской империи, по состоянию её на 31 декабря 1937 г., в качестве беженца или изгнанного, принадлежащего к немецкому народу, или в качестве его супруга или потомка».3 Эта статья Основного закона восходит к Закону о гражданстве, который был принят в Германской империи 22 июля 1913 г. и ориентировался не на принцип территории, а на принцип происхождения. Господствующая теория конституционного права ФРГ исходила из того, что еще «сегодня существует единое германское гражданство для населения всех четырех оккупационных зон»4. Данное признание ведет к тому, что граждане двух государственных образований имели одно и то же гражданство (имелось в виду гражданство ФРГ). В соответствии с этим «граждане ГДР должны рассматриваться как граждане Федеративной Республики и наоборот»5. Практика законодательства и управления в Федеративной Республике Германия твердо придерживалась теории единого германского гражданства. Подтверждением тому явилось признание Федерального Конституционного Суда ФРГ в Постановлении от 31 июля 1973 г. того, что «каждый немец, если он находится в сфере защиты государственного порядка Федеративной Республики Германия, имеет право на защиту своих основных прав судебной системой ФРГ, а также на все гарантии основных прав, закрепленные в Основном законе ФРГ»6. Таким образом, считалось, что ни один германский гражданин не является иностранцем в каждом из двух существовавших германских государств. Итак, в ст. 116 абз. 1 Основного закона ФРГ наряду с понятием германского гражданина было создано понятие «немца». Чтобы определить соотношение понятий «немец» и «германский гражданин», раскроем сущность каждого в соответствии с законодательством ФРГ. Действующее право германского гражданства содержится в различных источниках права, прежде всего, в Основном законе ФРГ и Законе о гражданстве от 22 июля 1913 г. Основной закон предполагает дальнейшее действие Закона 1913 г. (см. абз. 1 ст. 123 Основного закона) и дополняет его. При этом Закон 1913 г. должен применяться в том виде, какой он приобрел в результате многочисленных изменений до последнего времени. Понятие «германский гражданин» определяется Законом о гражданстве ФРГ от 22 июля 1913 г. (Staatsangehörigkeitsgesetz), в § 1 которого было закреплено, что «немцем является тот, кто непосредственно обладает гражданством Империи»7. Приобретение германского гражданства обусловлено принципом происхождения: германский законодатель отдал предпочтение принципу “право крови”. Согласно данному принципу гражданство приобретает тот, кто (при рождении в браке) происходит от отца или (при рождении вне брака) от матери, состоящих в данном гражданстве. В этой единственной форме принцип “право крови” действует в Германии. К данному принципу относится в Германии еще другой семейно-правовой способ приобретения гражданства, именно усыновление отцом-немцем ребенка иностранного гражданина. В соответствии с принципом “право почвы” гражданство данной страны приобретает тот, кто родился в ее границах. Этот принцип действует в Германии лишь для подкидышей, родители которых неизвестны (§ 4 Закона о гражданстве). Германское гражданство приобретается, согласно § 3 Закона 1913 г., по рождению (§ 4), в результате усыновления ребенка иностранного гражданина (§ 6), а также в результате приема в германское гражданство иностранного гражданина (§§ с 8 по 16)8. При этом основанием приема в германское гражданство иностранных граждан, вступивших в брак с немцем (§ 9 Закона о гражданстве), и постоянно проживающих в Германии иностранных граждан (§§ 85, 86 Закона об иностранных гражданах 1965 г.) является отказ от имеющегося у них прежнего гражданства. Кроме этого основания, для вступления в гражданство предусматривается еще и длительный период проживания ими на территории Германии со дня получения вида на жительство. Для иностранцев, являющихся супругами немцев, он составлял до объединения Германии три года, а для других иностранных граждан, постоянно проживающих в Германии, шесть лет. Германское гражданство прекращается, согласно § 17 Закона 1913 года, в тех случаях, когда ребенок немецкого происхождения усыновляется иностранным гражданином (§ 27), когда германский гражданин по ходатайству центрального ведомства земли исключается из германского государственного сообщества (§§ с 18 по 24), когда осуществляется выход из германского гражданства (§ 26), а также, когда германский гражданин, не имеющий ни местожительства, ни длительного пребывания в стране, приобрел по ходатайству иностранное гражданство, не получив от соответствующего германского ведомства письменного согласия на сохранение германского гражданства (§ 25)9. В дополнение к этим основаниям прекращения гражданства Основной закон ФРГ (ст. 16) предписал, что предусмотренная законом утрата гражданства против воли германского гражданина наступает лишь тогда, когда последний тем самым не превращается в апатрида10. Понятие “немец” определяется ст. 116 абз. 1 Основного закона ФРГ. Оно включает в себя понятие германского гражданина, однако шире него, так как включает также беженцев и изгнанных немецкой национальности (а также их супругов и потомков), поскольку они были приняты на территории Германской империи, по состоянию ее на 31 декабря 1937г. «Изгнанным» по Закону о делах изгнанных и беженцев от 19 мая 1953 г. (das Gesetz über die Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge) является «(1) тот, кто в качестве германского гражданина или в качестве принадлежащего к немецкому народу постоянно проживал в германских восточных областях, которые находятся в настоящее время в чужом управлении, или на территории Германской империи, по состоянию ее на 31 декабря 1937 г., и потерял свое местожительство в связи с событиями второй мировой войны вследствие изгнания, в частности, высылки или бегства...; (2) также тот, кто в качестве германского гражданина или в качестве принадлежащего к немецкому народу ... покинул после принятия всеобщих мер по делам изгнанных германские восточные области, которые находятся в настоящее время в чужом управлении, а также Эстонию, Латвию, Литву, Советский Союз, Польшу, Чехословакию, Венгрию, Румынию, Болгарию, Югославию, Албанию или Китай или покидает...»11. Беженец или изгнанный, принадлежащий к немецкому народу (а также его супруг и потомок), становится немцем в смысле Основного закона ФРГ в том случае, если он принят на территории Германии и вместе с тем получил статус “немца”. Итак, основанием для принадлежности к “немцам” является не только принадлежность к немецкой нации, но и действующий порядок приема заинтересованных лиц в Германии. Порядок приема изгнанных в Германии определялся Законом о делах изгнанных и беженцев от 19 мая 1953 г., в соответствии с которым “тот, кто прибывает в Германию в качестве изгнанного или беженца из бывших восточных областей изгнания, является вместе с тем по статусу “немцем”, если он покинул область СССР или одну из других областей переселения в соответствии с порядком приема, т. е. при наличии официального разрешения Германии, а также при предоставлении приема в Германии подтвердил, что он подлежал притеснениям или последствиям бывших притеснений по причине принадлежности к немецкому народу” (§ 4 Закона 1953 г.)12. На основе Закона 1953 г. к изгнанным причислялись также около 2,85 млн. ”переселенцев” или “поздних переселенцев” немецкого происхождения, которые прибыли с 1950г. в ФРГ и ГДР. В состав переселенцев были включены также граждане ГДР, которые, несмотря на препятствия, переселились до 1990 г. в ФРГ13. Таким образом, понятие “немец” по ст. 116 абз. 1 Основного закона ФРГ включает также эти группы лиц немецкой национальности. Исходя из этого, Гельмут Коль официально провозгласил себя “Канцлером всех немцев”, инициировав курс на интеграцию в ФРГ лиц немецкого происхождения, предки которых, начиная с XII – XIV вв. переселялись из германских земель на Восток, заселяли и осваивали западные территории Чехии, Польши, Трансильвании, Прибалтику и Закарпатье, а также малонаселенные регионы Российской империи. Эта акция укрепила идею о единстве немецкого народа, в основе которой в соответствии с Основным законом ФРГ 1949 г., Законом о гражданстве 1913 г. и Законом о делах изгнанных и беженцев 1953 г. лежал принцип происхождения, а не территории. Переселенческий процесс из Восточной Европы и СССР в ФРГ, инициированный в 80-х гг. Г. Колем для лиц немецкой национальности и немецкого происхождения, сыграл в тот момент важную политическую роль и стал ускорителем воссоединения немецкой нации. В 1989 г. в ФРГ прибыло 343 854 переселенца из ГДР. В 1990 г., особенно в его первой половине, в ФРГ переселялось ежедневно 2 тысячи человек из ГДР14. В дальнейшем понятие “немец” распространяется также на тех лиц, которые обладали раньше иностранным или вообще не обладали никаким гражданством. Данный круг лиц указан в Федеральном законе ФРГ о регулировании гражданства от 22 февраля 1955 г.: 1) на территориях, которые в 1938 – 1945 годах были присоединены к Германской империи или оккупированы германскими вооруженными силами, проживавшим там в этот период лицам немецкой национальности на основе закона было предоставлено германское гражданство путем коллективного перевода в гражданство (глобальное приобретение гражданства); 2) лица, которые не относятся к указанной выше группе лиц немецкой национальности, но в то же время немцы в смысле ст. 116 абз. 1 Основного закона, хотя и не имеющие германского гражданства, должны быть приняты в гражданство по их ходатайству15. Таким образом, понятие “немец” представляет собой более широкое понятие, чем “германский гражданин”. Закрепление в Основном законе ФРГ 1949 г. понятия “немца”, по смыслу Основного закона не полностью совпадающее с понятием “обладающий германским гражданством”, было обусловлено уже в то время стремлением к воссоединению немецкого народа. В связи с этим Федеральный Конституционный Суд ФРГ подчеркивал: “Ст. 16 Основного закона ФРГ, которая находится в непосредственной связи со ст. 116 абз. 1 Основного закона, исходит из того, что “немцем” в смысле Основного закона ФРГ является не только гражданин ФРГ. … Для Федеративной Республики Германия действует следующее правило: утрата “немцем” германского гражданства не является действительной на том основании, что другое государство лишает его этого гражданства. ФРГ может признать такую утрату германского гражданства незаконной”16. (Постановление от 31 июля 1973 г.) Положение Основного закона ФРГ о германском гражданстве имело важное правовое значение для объединения Германии. “Данный правовой институт единого германского гражданства стал наиболее важным инструментом институциональной связи немцев, так как обеспечил гарантированное Конституцией право граждан ГДР на равное с местными жителями обращение с ними в ФРГ ”17. Диденко А.Н., преподаватель кафедры общетеоретических правовых дисциплин Западно-Сибирского филиала Российской академии правосудия Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации: конституционная категория и ее интерпретация федеральным законодателем Со времени принятия Конституции Российской Федерации данный институт претерпел существенные изменения – как в общем количестве составляющих его правовых норм и в наборе источников, содержащих эти нормы, так и в содержательном отношении. Безусловно, любая конкретизация положений одного документа другим документом предполагает их трансформацию. Интерпретация конституционных положений в законах и подзаконных правовых актах всегда означает определенное изменение сферы их действия или иных характеристик. Применительно к некоторым случаям об этом даже прямо говорится в самой Конституции Российской Федерации: так, согласно положению части 3 статьи 55 «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Но, признавая принципиальную допустимость и даже неизбежность изменения конституционных положений при их конкретизации и детализации в федеральных законах и иных нормативных правовых документах, следует не менее безоговорочно признать и недопустимость искажения в результате этой конкретизации и детализации смысла положений, содержащихся в Конституции. Такое искажение, очевидно, будет противоречить положениям о верховенстве Конституции Российской Федерации и о ее высшей юридической силе, предусмотренных, соответственно, в части 2 статьи 4 и в части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации. Конечно, на практике провести четкую грань между незначительным изменением смысла и его искажением невозможно, но в большинстве случаев представляется вполне реалистичным сделать более или менее однозначный вывод о степени и характере законодательной трансформации конституционных положений или, по крайней мере, привести более или менее веские аргументы в защиту той или иной позиции. Собственно о статусе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Конституции Российской Федерации сказано не так много, и в основном это довольно общие положения, касающиеся как данных органов, так и иных субъектов. Так, согласно статье 10 Конституции Российской Федерации «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны», согласно статье 18 «права и свободы человека и гражданина… определяют… деятельность законодательной… власти», согласно части 2 статьи 11 «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти», согласно частям 2 – 4 статьи 66 «статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации», «по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе», «отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области», согласно части 1 статьи 77 система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими «самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом», согласно части 2 статьи 95 «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти», согласно части 2 статьи 97 «депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти», согласно части 1 статьи 104 право законодательной инициативы принадлежит, в том числе, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, согласно частям 2 и 5 статьи 125 органы законодательной власти субъектов Российской Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о проверке конституционности нормативных документов и о толковании Конституции Российской Федерации, согласно статье 134 законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации могут вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации, согласно статье 136 «поправки к главам 3 – 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации». В первые годы после принятия Конституции Российской Федерации статус региональных органов законодательной власти определялся в основном самими субъектами Российской Федерации. Однако с конца прошлого века регламентация системы государственных органов субъектов Российской Федерации все более перемещалась на федеральный уровень18. В настоящее время основным нормативным правовым актом федерального уровня, устанавливающим правовой статус законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как известно, является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. (в настоящее время действует в ред. от 23 марта 2008 г.) № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»19. Названный закон с момента принятия подвергается разносторонней и часто справедливой критике, однако данная критика обычно привязывается к отдельным положениям данного закона или к вносившимся в него изменениям и дополнениям и применительно к рассматриваемому в настоящей статье вопросу носит недостаточно системный характер. В связи с этим ниже нами будут проанализированы три следующих вопроса. Во-первых, какие положения Конституции Российской Федерации, касающиеся правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, подлежат, либо требуют или нуждаются в конкретизации посредством принятия федеральных законов или федеральных конституционных законов. Во-вторых, насколько широко допустимо интерпретировать категории «общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» и «общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти». В-третьих, какие формы правомерно использовать для конкретизации конституционного статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, или, иначе говоря, насколько допустимо ограничение прав в подзаконном акте федерального органа государственной власти. 1. Классификация конституционных положений, касающихся законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, по степени потребности в их конкретизации в федеральном законодательстве Как представляется, рассматривая соотношение конституционных и законодательных положений, касающихся статуса этих органов, целесообразно предварительно разделить конституционные положения на три группы: требующие конкретизации федеральным законодателем, допускающие такую конкретизацию и исключающие ее. Исходным основанием этого деления служит вполне четкий критерий – наличие или отсутствие у законодателя компетенции по регулированию в соответствующих сферах. Конституционное разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, установленное статьями 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации, является разграничением именно сфер законодательного регулирования, так как далее, в частях 1, 2 и 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации категория «предметы ведения» расшифровывается только в этом ключе: «по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы», «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации», «вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов». Основываясь на наличии трех названных сфер ведения, можно заключить следующее. Во-первых, по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, перечисленным в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации, конкретизация в федеральных законах и в федеральных конституционных законах является необходимой. В частности, положения пункта «в» статьи 71 и пункта «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации могут рассматриваться как основания для установления гарантий обеспечения демократичности выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации20, в том числе установления ограничений на использование той или иной избирательной системы. Во-вторых, по некоторым вопросам, указанным в других статьях Конституции Российской Федерации, такая конкретизация не необходима, но допустима. Например, федеральный законодатель вправе установить форму представления законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа о принятии федерального закона об автономной области, автономном округе. В-третьих, по вопросам вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, исходя из положения статьи 73 Конституции Российской Федерации, конкретизация ее положений является недопустимой. Данная группа вопросов на практике сопряжена с наибольшими сложностями. В общем случае компетенция субъектов Российской Федерации определяется по остаточному принципу, однако некоторые вопросы Конституция Российской Федерации прямо относит к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с частью 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Конструкция данного конституционного положения указывает на наличие у субъектов Российской Федерации не просто права на установление системы собственных органов государственной власти, но на полномочие по такому установлению, безальтернативную «правообязанность», а слово «самостоятельно» говорит о недопустимости вмешательства федеральных органов государственной власти в ход установления системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе и законодательных (представительных) органов. Однако в последние годы в законодательной и правоприменительной практике преобладает концепция, по сути, абсолютного приоритета решений федеральных органов государственной власти по отношению к решениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Применительно к рассматриваемому вопросу это проявляется, в частности, в том, что положение части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации оказалось в тени чрезвычайно широко трактуемого положения пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Учитывая, что Конституция Российской Федерации не устанавливает формальных ограничений на федеральное законодательное регулирование в рамках совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и не обязывает федерального законодателя оставить законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации пространство для самостоятельного регулирования21, положение части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации предоставляет субъектам Российской Федерации возможность обосновать конституционную необходимость ограничения федерального законодателя по осуществлению правового регулирования и в принципе может послужить в качестве защиты самостоятельности субъектов Российской Федерации в реализации ими своей компетенции. 2. Интерпретация конституционных категорий «общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» и «общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти» Прежде всего, попробуем определить, насколько велики сущностные различия между двумя этими категориями. Об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления говорится в пункте «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации – как о предмете совместного ведения, т.е. о предмете, по которому принимаются федеральные законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. С точки зрения содержания, по-видимому, речь идет о принципах, являющихся едиными для федеральных органов государственной власти, для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и для местного самоуправления (в противном случае формулировка названного положения должна была бы выглядеть следующим образом: «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и общих принципов организации местного самоуправления»). Поскольку на уровне местного самоуправления отсутствуют судебные органы, формулировку пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации можно перефразировать как «установление общих принципов организации системы законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления». Применительно к представительным органам к числу таких принципов можно было бы отнести: - выборность представительных органов; - периодичность проведения выборов; - ограничения срока полномочий членов представительного органа; - ограничения численного состава представительного органа; - обеспечение равного представительства в таком органе граждан, проживающих в разных избирательных округах; - недопустимость установления языковых цензов и цензов оседлости; - обязательность использования той или иной избирательной системы; - ограничения на установления «заградительного барьера» на выборах по пропорциональной избирательной системе; - недопустимость совмещения членства в законодательном (представительном) органе государственной власти субъектов Российской Федерации с членством в иных представительных органах государственной власти, исполнительных органах государственной власти, органах местного самоуправления; - правила, касающиеся кворума при принятии тех или иных решений; - обязательность взаимодействия между представительными и исполнительными органами; - возможность отзыва избранных членов представительного органа и т.п. В положении же части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации говорится об общих принципах организации только представительных и исполнительных органов государственной власти, т.е. органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Данные принципы согласно названному положению также устанавливаются законом. При этом можно констатировать, что применительно к представительным органам государственной власти набор вопросов, к которым должны относиться нормы принципиального характера, в целом вряд ли должен отличаться от вышеприведенного перечня (это обстоятельство можно рассматривать как аргумент в пользу того, что в положениях пункта «н» части 1 статьи 72 и части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации подразумевается один и тот же федеральный закон). В то же время сами эти принципы могут быть противоположными: например, для представительных органов государственной власти свободный депутатский мандат может рассматриваться как принципиальное требование, тогда как на местном уровне может допускаться императивный мандат (что говорит в пользу невозможности единой регламентации принципов, предусмотренных в названных положениях Конституции Российской Федерации). Хотя можно дискутировать о том, имелись ли в положениях пункта «н» части 1 статьи 72 и части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации один или два отдельных федеральных закона, но на практике, как известно, федеральный законодатель пошел по собственному пути, – не создавая законы о принципах, общих для нескольких территориальных уровней, а регламентируя отдельно организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Тем не менее, учитывая очевидную близость предметов федерального закона, упомянутого в части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации, и нормативных правовых актов, принимаемых по предмету совместного ведения, сформулированному в пункте «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, можно заключить, что недопустимость закрепления в первом законе положений, которые не оставляли бы субъектам Российской Федерации пространства для самостоятельного установления правил, относящихся к их системам органов государственной власти, является непосредственным ограничением для действия положения части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации в отношении предмета совместного ведения, сформулированного в пункте «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации. Пределы допустимой регламентации в отношении принципов организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательстве логическим путем определить довольно трудно. И дело здесь не только в неоднозначности терминов «принцип» и «организация» и категории «общие принципы организации»22, но и в юридической неконкретности положения части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации о самостоятельности субъектов Российской Федерации в установлении систем их органов государственной власти. На первый взгляд, руководствуясь рассматриваемым положением Конституции Российской Федерации и представлениями о федеративном характере государства, детальную регламентацию организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, следовало бы оставить на свободное усмотрение самих субъектов Российской Федерации. Отдельный вопрос – насколько оправдана такая детализация. В литературе высказывалось мнение, что расширение федеральной законодательной регламентации порядка формирования и организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации положительно отразится на практике избирательных отношений23 и функционирования этих органов в целом24. Более того, применительно к ряду субъектов Российской Федерации Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» укрепил позиции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации по отношению к органам исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации25. По мнению О.А. Тарасова, данный закон «лежит в общем русле законодательных мер, призванных укрепить правовые основы демократии в России, ускорить формирование общих для всего государства начал демократической политической системы»26. Однако практическая оправданность и целесообразность, безусловно, не может снять сомнения в конституционности столь детальной регламентации. Например, по мнению И.А. Алешковой и И.А. Конюховой, «в сложившейся системе централизованного правового регулирования субъекты Российской Федерации испытывают затруднения в реальном использовании их конституционного права на самостоятельное установление собственной системы государственной власти»27 с точки зрения А.В. Безрукова, это «в определенной мере ограничивает самостоятельность субъектов РФ в формировании региональных органов государственной власти, что противоречит ст. 10, 11, 7 Конституции РФ»28, а О.А. Тарасов отмечает, что «исходя уже из самого названия рассматриваемого нами правового акта можно сделать предварительный вывод, что его концепция в определенной мере расходится с буквальным содержанием указанных предписаний статей 72 и 77 Конституции РФ», причем «по степени своей конкретности и, если можно так выразиться, императивности предписания Федерального закона зачастую явно выходят за рамки общих установок и рекомендаций, принципов регулирования», и если отвлечься от конкретной исторической ситуации, «то следует признать, что допущение регулирования вопросов организации государственной власти субъектов Федерации специальным федеральным законом явилось определенным диссонансом с общей логикой федеративного государственного устройства, закрепляемого Конституцией РФ»29. И.А. Стародубцева также говорит, что «в Федеральном законе “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” содержатся нормы, которые не являются принципами (то есть основными началами организации органов государственной власти субъекта Российской Федерации) и не касаются взаимоотношений с федеральными органами государственной власти. Поэтому трудно объяснить их закрепление в Федеральном законе, поскольку в этой сфере в соответствии со статьей 73 Конституции России субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти»30. В то же время, реализация положения части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации также не лишена определенных сложностей. Так, О.А. Тарасов непосредственно после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» указывал, что «при буквальном толковании нормы части 1 статьи 77 Конституции РФ необходимо было бы определить федеральным законом общие принципы организации, в равной мере распространяющиеся на представительные и исполнительные органы государственной власти и Российской Федерации, и субъектов Федерации. Решение данной задачи без переписывания в той или иной мере Конституции РФ представляется весьма затруднительным, если учитывать, что такие общие принципы заложены непосредственно в тексте Конституции РФ»31. Присоединяясь к этим сомнениям, хотелось бы дополнить их следующими соображениями. Учитывая, что указание на самостоятельность субъектов Российской Федерации в названном положении дополнено словами «в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом», можно предположить, что самостоятельность субъектов Российской Федерации без нарушения буквы Конституции Российской Федерации может быть сведена лишь к формальному принятию собственных нормативных правовых актов по данному вопросу: региональному законодателю останется лишь подставить названия соответствующих органов государственной власти, тогда как все содержательные вопросы будут детально регламентированы в федеральном законе. До этого, конечно, еще довольно далеко, но тенденция к расширению федерального законодательного регулирования в рассматриваемой сфере прослеживается непрерывно, начиная с 1999 г. 3. Правовые формы установления элементов правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конкретизация правового статуса этих органов производится не только федеральными законами, но и подзаконными актами. Как известно, их право на внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов существенно ограничено в Регламенте Государственной Думы, утвержденном ее Постановлением от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД (действует в редакции от 21.05.2008). В Регламенте установлены требования к законопроектам и к представляемым вместе с ним материалам, основания возвращения законопроекта субъекту права законодательной инициативы, и прекращения принятия к рассмотрению альтернативных законопроектов. Мы не оспариваем тот факт, что содержащиеся в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации требования вполне логичны и оправданы: «интенсивное использование многочисленными субъектами Федерации предоставленного им права создает угрозу переизбытка законодательных инициатив32, которая усугубляется их однотипностью, дублированием отдельных положений, мелкотемьем. Подчас наблюдается стремление отдельных регионов переложить на федеральный законодательный орган вопросы, в отношении которых им самим следует принимать необходимые законодательные решения»33. Как следствие, лишь несколько процентов законодательных инициатив субъектов Российской Федерации становится федеральными законами. Однако отметим, что форма выражения названных требований (подзаконный акт федерального органа государственной власти) явно не соответствует их значимости, а сам вопрос об ограничении права законодательной инициативы выходит за рамки компетенции отдельной палаты. Регламент органа – его внутренний документ и не должен использоваться для изменения правового статуса других субъектов, если это изменение выражается в ограничении их прав или установлении новых обязанностей. Признание обратного ставит под угрозу правовой и федеративный характер российского государства, провозглашенный в статье 1 Конституции Российской Федерации, и не соответствует принципу верховенства последней и федеральных законов, закрепленному в части 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации. Поэтому представляется, что указанные требования и ограничения, касающиеся статуса субъектов законодательной инициативы, содержащиеся в настоящее время в названном Регламенте, являются неправомерными. Правовые нормы такого рода имеют право на существование, но могут появляться только в конституции или законе. Кублинская А.Ю., преподаватель кафедры общетеоретических правовых дисциплин Западно-Сибирского филиала Российской академии правосудия |
Похожие:
 | Ученые записки. Выпуск Сборник научных трудов Западно-Сибирского филиала Российской академии правосудия (г. Томск). Изд-во: цнти,... |  | Ученые записки. Выпуск Сборник научных трудов Западно-Сибирского филиала Российской академии правосудия (г. Томск). Изд-во: цнти,... |
| Факультет переподготовки, повышения квалификации судей, государственных гражданских служащих судов и судебного департамента | | Факультет переподготовки, повышения квалификации судей, государственных гражданских служащих судов и судебного департамента |
| РФ. В числе его гостей были представители Администрации Президента РФ и Правительства рф, члены Совета Федерации и депутаты Государственной... | | Ученые звания профессора и доцента по кафедре в рггу: практическое руководство. / Рггу; сост. Л. В. Тропкина, А. Б. Коровкина, Т.... |
| Выпуск товаров: сроки выпуска, выпуск до подачи декларации, условный выпуск, отказ в выпуске | | Выборочное федеральное статистическое наблюдение за затратами на производство и (или) реализацию товаров (работ, услуг) и результатами... |
| Предназначена для обмена служебными записками, заявками и другими, требующими согласований документами, и их контроля | | Г. П., заслуженный деятель науки рф, докт филос наук, проф.; Зинченко С. А., докт юрид наук, проф.; Игнатова Т. В., докт экон наук,... |