Ученые записки Выпуск 2
Скачать 5.68 Mb.
|
Библиография
IV. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ДРУГИХ ОТРАСЛЕЙ ПРАВА Болтанова Е.С., к.ю.н., доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Западно-Сибирского филиала Российской академии правосудия Проблемы применения норм о земельно-правовой ответственности В Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г.143 впервые упоминалось о государственном контроле за использованием и охраной земель, как одной из функций управления государством земельными ресурсами. В данном нормативном акте предусматривалась и ответственность за нарушение земельного законодательства (ст. 30). Земельные участки, используемые нерационально, изымались у землепользователей, а предприятия, организации, учреждения и граждане обязаны были возместить вред, причинённый ими в результате нерационального использования земли или нарушения земельного законодательства. В Земельном кодексе РСФСР 1970 г. также содержались нормы, устанавливающие возможность изъятия земельного участка у землепользователей за систематические нарушения правил пользования землей. В настоящее время наличие специальной земельно-правовой ответственности не является бесспорным фактом. Сомнение в признании земельно-правовой ответственности в качестве самостоятельной формы ответственности было высказано в юридической литературе после отмены в конце 1993 года ст. 39 ЗК РСФСР (1991 г.), которая предусматривала случаи принудительного прекращения права на землю за земельные правонарушения. Хотя ст. 39 ЗК РСФСР не применялась, продолжала действовать ст. 32 Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»144, в соответствии с которой, деятельность крестьянского (фермерского) хозяйства прекращалась в случаях неиспользования земельного участка в сельскохозяйственных целях в течение одного года. Земельный кодекс РФ 2001 г. справедливо вновь вернулся к институту изъятия земель, что позволяет говорить о нормативном закреплении меры земельно-правовой ответственности, которая выражается в принудительном прекращении права на земельный участок, изъятии земельного участка за земельное правонарушение. Прекращение права на земельный участок или изъятие земельного участка при неиспользовании его по назначению или использовании с нарушением законодательства (в нормативных актах также используется обобщающий термин – ненадлежащее использование) является санкцией за нарушение требований земельно-правовых норм, предусмотренной в нормах земельного законодательства,145 применяемой в рамках земельно-правовой ответственности. Земельно-правовая ответственность характеризуется особым порядком ее реализации. Порядок и основания прекращения прав на земельные участки в результате земельного правонарушения урегулированы нормами ст. 44 – 47, 54 ЗК РФ, ст. 284 – 286 ГК РФ, ст. 6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»146. Согласно ст. 42 ЗК РФ все собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с целевым назначением, категорией и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среды; осуществлять мероприятия по охране земель; своевременно производить платежи за землю; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий и т.д. Наличие норм о земельно-правовой ответственности обеспечивает исполнение этих обязанностей и заинтересованность в надлежащем использовании земельных ресурсов. В целом по РФ только за 2006 г. выявлено 7538 нарушений земельного законодательства, связанных с неиспользованием земельных участков, что составляет 12 % от общего числа нарушений в данной сфере. Довольно часто встречаются случаи использования земельных участков не по целевому назначению – 2836 нарушений, что составляет 4,5 % от общего числа нарушений. Несмотря на значительное количество данных видов земельных правонарушений, потенциально допускающих возможность принудительного прекращения прав на землю, за 2006 год вынесено только 1840 предупреждений о возможном прекращении прав на землю (правда, количество предупреждений увеличилось на 6 % по сравнению с 2005 г.). В 2007 г. при незначительном уменьшении общего количества выявленных правонарушений, допускающих изъятие земельных участков, было вынесено более 2000 предупреждений о возможном прекращении прав на землю, из них только 252 права было прекращено147. Столь малое количество случаев изъятия земельных участков можно объяснить теми проблемами, с которыми сталкивается правоприменитель при реализации норм о земельно-правовой ответственности. Субъектами земельно-правовой ответственности могут быть собственники земельных участков, землевладельцы и землепользователи. Прекращение арендных отношений в связи с ненадлежащим использованием земельных участков производится в рамках гражданско-правовой ответственности, наступающей в связи с неисполнением (ненадлежащим исполнением) договорных отношений. Основания принудительного прекращения права пожизненного наследуемого владения, права постоянного (бессрочного) пользования или права безвозмездного срочного пользования земельным участком (далее – иных прав на земельный участок) в случае его ненадлежащего использования перечислены в ст. 45, 47 ЗК РФ. Принудительное прекращение перечисленных прав на земельный участок осуществляется в судебном порядке,148 и является крайней мерой, которая реализуется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка в установленные в предупреждении о допущенном нарушении сроки после наложения административного взыскания в виде штрафа (ст. 54 ЗК РФ). Как показывает практика деятельности арбитражных судов, довольно часто именно несоблюдение обязательного досудебного порядка является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований о прекращении прав на земельный участок (отмены вынесенного решения).149 Несмотря на достаточно обширный круг оснований прекращения иных прав на земельный участок, содержащийся в ст. 45, 47 ЗК РФ, анализ норм Кодекса РФ об административных правонарушениях приводит к выводу о невозможности применения некоторых из них. Так, КоАП не предусматривает административную ответственность за использование земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки; нарушение режима использования земель природоохранного, рекреационного назначения, земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению; за систематическую неуплату земельного налога и др. Между тем, привлечение к административной ответственности за конкретные земельные правонарушения является обязательной предпосылкой применения к землевладельцам и землепользователям земельно-правовой ответственности за данное нарушение. Выходом из сложившейся ситуации может быть не только соответствующее пополнение норм Кодекса РФ об административных правонарушениях, но и принятие субъектами РФ законов об административной ответственности за те правонарушения, которые названы в земельном кодексе, но за которые не установлена административная ответственность на федеральном уровне (см. ст. 2.1 КоАП). К сожалению, субъекты РФ не используют эту возможность. Еще больше вопросов у ученых и практиков вызывает возможность применения мер земельно-правовой ответственности к собственникам земельных участков. Прекращение права собственности производится путем изъятия земельных участков в трех случаях: 1) неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо строительства, в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом (ст. 284 ГК РФ). Для обеспечения выполнения обязанности по надлежащему использованию земельного участка за указанные в настоящем пункте нарушения дополнительно предусмотрена административная ответственность в ст. 8.8 КоАП; 2) использование земельного участка с грубым нарушением правил рационального использования земель, установленных земельным законодательством. Земельно-правовые акты не содержат определения грубого нарушения правил рационального использования земли, что во многом не позволяет применять данную норму. Положение в определенной степени «спасает» содержание ст. 285 ГК РФ в которой под грубым нарушением правил рационального использования земли, в частности понимается: использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением или такое его использование, которое приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки. Как можно заметить в последнем случае используются оценочные категории («существенно», «значительно») – что является достаточно традиционным для гражданского законодательства, но трудно «воспринимаемым» административным, земельным законодательством; 3) схожее с предыдущим основание принудительного изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения предусмотрено в ч. 3 ст. 6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» – это ненадлежащее использование такого участка. Случаи ненадлежащего использования должны определяться в соответствии с земельным кодексом. К сожалению, ЗК РФ не позволяет установить, какое конкретно использование земельного участка его собственником рассматривается законодателем как ненадлежащее. Некоторые субъекты Российской Федерации восполняют этот пробел своими нормативными актами. Например, Законом Приморского края «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Приморского края»150 ненадлежащее использование определено, в частности, как неиспользование земельного участка в течение трех лет; использование земельного участка неразрешенными способами, которые могут причинить вред земле как природному объекту, привести к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности. Такой подход нельзя признать законным, поскольку в силу прямого указания ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» случаи ненадлежащего использования должны быть установлены только ЗК РФ. Таким образом, несмотря на наличие большого количества бланкетных норм, отсылающих к земельному законодательству, и отсутствием в нем соответствующих положений, можно выделить отдельные материально-правовые основания, которые могут служить юридическими фактами привлечения собственников земельных участков к земельно-правовой ответственности. Исследователи механизма принудительного прекращения права собственности на земельный участок всегда приходят к выводу об отсутствии в земельном и гражданском законодательстве четкого порядка изъятия земельных участков у собственников ввиду ненадлежащего их использования. В соответствии со ст. 44 ЗК РФ право собственности на земельный участок прекращается в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством. Статья 286 ГК РФ, которая называется «порядок изъятия земельного участка ввиду его ненадлежащего использования», лишь закрепляет то, что: 1) орган, уполномоченный принимать решения об изъятии, а также порядок заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяется земельным законодательством; 2) при согласии собственника о принятом решении об изъятии земельного участка, он подлежит продаже с публичных торгов; 3) если собственник земельного участка не согласен с принятым решением об изъятии, принявший такое решение орган может предъявить требование о продаже участка в суд. Иных норм о порядке прекращения права собственности в связи с ненадлежащим использованием земельного участка законодательство не содержит. «Компенсировать» отсутствие необходимых норм, регулирующих процедуру применения земельно-правовой ответственности к собственникам земельных участков, можно путем использования следующих положений. Исходя из правила ч. 3 ст. 35 Конституции РФ принудительное прекращение права собственности на землю допускается только в судебном порядке. Требование об изъятии земельного участка должен подавать орган, принявший соответствующее решение (п. 1 ст. 286 ГК РФ). ЗК РФ не определяет орган, уполномоченный принимать решение об изъятии. Государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель осуществляется специально уполномоченными государственными органами (ст. 71 ЗК РФ). В соответствии с п. 3 Положения о государственном земельном контроле151 Роснедвижимость и ее территориальные органы152 осуществляют государственный земельный контроль за соблюдением выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению. Для реализации этих функций главные государственные инспекторы по использованию и охране земель и их заместители вправе направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности. Исходя из изложенного и с учетом того, что изъятие земельного участка ввиду его ненадлежащего использования производится в рамках земельно-правовой ответственности, обращаться в суд с целью изъятия земельных участков вправе соответствующие органы госземконтроля (их должностные лица). В отношении земель сельскохозяйственного назначения заявление о принудительном изъятии земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения направляется в суд органом государственной власти субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, органом местного самоуправления (ч. 3 ст. 6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»). Подавляющее большинство субъектов РФ приняли свои нормативные акты, определяющие органы, уполномоченные на обращение в суд с требованием о принудительном изъятии земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при ненадлежащем его использовании. В одних регионах такие полномочия сохранились за исполнительными органами государственной власти субъекта РФ (Брянская область, Ленинградская область, Псковская область, Республика Коми, Тульская область и др.), в других – переданы органам местного самоуправления (Алтайский край, Ивановская область, Иркутская область, Красноярский край, Рязанская область, Томская область, Удмуртская Республика и др.). В отдельных субъектах вопрос о полномочном органе решается с учетом определенных факторов. Так, в соответствии со ст. 5 Закона Новгородской области «О мерах по реализации ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» на территории Новгородской области»153 заявление о принудительном изъятии у собственника земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения направляется в суд Администрацией области либо ее уполномоченным органом по управлению и распоряжению земельными участками в случае, если собственником такого земельного участка является юридическое лицо. В остальных случаях указанное заявление в суд направляется соответствующим органом местного самоуправления муниципального района. В республике Хакасия такое заявление направляется в суд Правительством Республики Хакасия, если кадастровая стоимость земельного участка выше среднерайонного уровня, в остальных случаях – органом местного самоуправления муниципального образования, в границах которого находится земельный участок.154 В некоторых субъектах РФ орган местного самоуправления наделяется правом обращения в суд с заявлением о принудительном изъятии у собственника земельного участка сельскохозяйственного назначения при отказе органа государственной власти от подачи в суд указанного заявления (Воронежская область, Нижегородская область, Кировская область, Чувашская Республика и др.). Статья 286 ГК РФ предусматривает два условия, выполнение которых требуется для предъявления органами госземконтроля или иными уполномоченными субъектами требования об изъятии земельного участка ввиду его ненадлежащего использования: а) наличие заблаговременного предупреждения собственника земельного участка о допущенных нарушениях. Поскольку законодательство специально не определяет требования, которым должно отвечать данное предупреждение, возможно использование по аналогии нормы п. 3 ст. 53 ЗК РФ, которая устанавливает содержание предупреждения землевладельцев, землепользователей о допущенных нарушениях. Аналогия закона служит средством преодоления существующего пробела и позволяет выполнить стоящие перед нормами о земельно-правовой ответственности задачи. б) отсутствие согласия в письменной форме собственника земельного участка на добровольное исполнение решения об изъятии земельного участка. При наличии такого согласия участок подлежит продаже с публичных торгов. Само по себе согласие собственника земельного участка на исполнение такого решения не порождает у органа, принявшего решение об изъятии, каких-либо прав на земельный участок и не позволяет этому органу произвести принудительное прекращение права собственности. Такое согласие собственника нельзя рассматривать как обязанность по совершению действий по отчуждению земельного участка с публичных торгов. Здесь не возникает какого-либо обязательства, поскольку нет соответствующего основания, указанного в ГК РФ (см. ст. 307). Собственник, согласившись с наличием в его действии (бездействии) состава земельного правонарушения, производит торги самостоятельно или заключает договор о проведении торгов со специализированной организацией. Основанием проведения торгов в таком случае является не решение компетентного органа, а волеизъявление собственника.155 Поэтому собственник может в любое время отказаться от исполнения решения об изъятии, что должно рассматриваться как его несогласие с принятым решением и служить основанием для предъявления в суд компетентным органом требования о продаже участка. При продаже земельного участка с публичных торгов по решению суда не вся вырученная от продажи земельного участка сумма должна поступать собственнику участка. В данной ситуации возможно использование аналогии закона, допускаемой ст. 6 Гражданского кодекса РФ. Из вырученной суммы должны быть исключены расходы на исполнение судебного решения, в т.ч. на проведение торгов (аналогичная норма содержится в ст. 240 ГК РФ в отношении бесхозяйственно содержимого жилого помещения). Изъятие земельного участка – санкцию земельно-правовой ответственности нельзя рассматривать как конфискацию, которая характеризуется безвозмездностью и может применяться по решению суда исключительно за совершенное преступление (ст. 50 ЗК РФ). Прекращение права собственности на земельный участок в виду ненадлежащего его использования всегда должно иметь возмездный характер. В связи с этим неконституционными и противоречащими федеральному законодательству являются нормы законов субъектов РФ, устанавливающие, что вступившее в силу решение суда о принудительном изъятии у собственника земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения является основанием для включения данного земельного участка в фонд перераспределения (такие положения содержит законодательство Республики Дагестан, Республики Мари Эл, Читинской области, Ярославской области и др.). Итак, исходя из действующего в настоящее время земельного и гражданского законодательства об изъятии земельных участков и прекращении прав на земельные участки, можно сделать вывод, что для изъятия земельного участка у собственника ввиду ненадлежащего использования не требуется его привлечение к административной ответственности за соответствующее правонарушение и наложение административного взыскания в виде штрафа. Между тем, наличие дополнительного этапа в процедуре изъятия земельного участка у его собственника отвечает, прежде всего, его интересам (позволяет полно и всесторонне оценить деяние собственника, предоставляет дополнительное время для устранения допущенного земельного правонарушения) и обеспечивает реализацию такого конституционного положения, как равенство всех перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ). Возможно, и в рассматриваемом случае п. 2 ст. 54 ЗК РФ (предусматривающий, что принудительное прекращение иных прав на земельный участок осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного штрафа) законодателю следует распространить и на процедуру изъятия земельного участка у его собственника. В законы отдельных субъектов РФ об обороте земель сельскохозяйственного назначения включены специальные правила, определяющие, что при изъятии земельных участков сельскохозяйственного назначения у их собственников должны применяться правила ст. 54 ЗК РФ (Белгородская область, Кемеровская область, Новгородская область, Челябинская область и др.). Суды при изъятии земельного участка у собственника уже предпринимают попытки использовать по аналогии ст. 54 ЗК РФ (см. Постановление ФАС Московского округа от 10 сентября 2003 г. по делу № КГ-А41/5965-03; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 20 декабря 2007 г. по делу № А 74-1049/07). В тоже время, Научно-консультативным советом при ФАС Уральского округа 11 ноября 2005 г. были утверждены рекомендации «По вопросам разрешения споров, связанных с применением земельного законодательства», где было указано, что положения ст. 54 ЗК РФ направлены на защиту прав собственника земельного участка против несобственников. Установленные этой нормой правила не могут быть применены в отношении собственника земельного участка.156 Из конституционных принципов равенства и справедливости вытекает требование определенности, ясности правовой нормы. Для устранения существующих пробелов по рассматриваемому вопросу необходимо Земельный кодекс РФ дополнить положениями, которые бы четко устанавливали основания и единый порядок применения земельно-правовой ответственности ко всем лицам, использующим земельные участки, независимо от их правового статуса. Болтанова Е.С., к.ю.н., доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Западно-Сибирского филиала Российской академии правосудия |
Похожие:
 | Ученые записки. Выпуск Сборник научных трудов Западно-Сибирского филиала Российской академии правосудия (г. Томск). Изд-во: цнти,... |  | Ученые записки. Выпуск Сборник научных трудов Западно-Сибирского филиала Российской академии правосудия (г. Томск). Изд-во: цнти,... |
| Факультет переподготовки, повышения квалификации судей, государственных гражданских служащих судов и судебного департамента | | Факультет переподготовки, повышения квалификации судей, государственных гражданских служащих судов и судебного департамента |
| РФ. В числе его гостей были представители Администрации Президента РФ и Правительства рф, члены Совета Федерации и депутаты Государственной... | | Ученые звания профессора и доцента по кафедре в рггу: практическое руководство. / Рггу; сост. Л. В. Тропкина, А. Б. Коровкина, Т.... |
| Выпуск товаров: сроки выпуска, выпуск до подачи декларации, условный выпуск, отказ в выпуске | | Выборочное федеральное статистическое наблюдение за затратами на производство и (или) реализацию товаров (работ, услуг) и результатами... |
| Предназначена для обмена служебными записками, заявками и другими, требующими согласований документами, и их контроля | | Г. П., заслуженный деятель науки рф, докт филос наук, проф.; Зинченко С. А., докт юрид наук, проф.; Игнатова Т. В., докт экон наук,... |