О Б З О Р
практики рассмотрения судами Республики Башкортостан
гражданских дел
об оспаривании действий (бездействия) Управления Федеральной миграционной службы России по Республике Башкортостан и его должностных лиц,
об установлении фактов, имеющих юридическое значение, - постоянного проживания на территории Российской Федерации.
Верховным судом Республики Башкортостан (далее Верховный суд РБ) в соответствии с планом работы обобщена судебная практика рассмотрения гражданских дел об оспаривании действий (бездействия) Управления Федеральной миграционной службы России по Республике Башкортостан и его должностных лиц (глава 25 ГПК РФ), об установлении имеющих юридическое значение фактов постоянного проживания на территории Российской Федерации (глава 28 ГПК РФ) за 2008-2009 годы.
Дела названных категорий составляют незначительную часть от общего количества оконченных судами гражданских дел (всего в 2008 г. их было 64819, из них возникающих из публичных правоотношений - 4550, в том числе по жалобам на решения, действия (бездействие) должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и органов государственной власти, органов местного самоуправления - 1736, а также рассмотренных в порядке особого производства - 15238, в 2009 г. цифры возросли и составили соответственно 90043, 6214 и 2691, 17787).
Официальная статистика по таким делам не ведется.
Для проведения обобщения районными, городскими судами республики, к подсудности которых относятся указанные дела, представлены 248 дел.
Из них 219 дел (подавляющее большинство) - это дела по заявлениям об установлении имеющих юридическое значение фактов постоянного проживания на территории Российской Федерации, 3 дела об установлении фактов отсутствия гражданства, 2 дела об установлении фактов возможности принятия заявлений о приеме в гражданство, 22 дела об оспаривании действий (бездействия) Управления Федеральной миграционной службы России по Республике Башкортостан (далее УФМС России по РБ) и его должностных лиц, 1 дело об оспаривании действий паспортно-визовой службы, 1 дело по спору о возмещении морального вреда, убытков и упущенной выгоды в связи с неправомерными действиями паспортно-визовой службы.
Производство по 10 делам прекращено (9 - в связи с отказом заявителей от поданных заявлений), 11 заявлений оставлены без рассмотрения (7 - в связи с повторной неявкой заявителей в суд, 3 - в связи с возникновением спора о праве).
Остальные 227 дел разрешены судами по существу с вынесением решений. При этом из 210 дел об установлении фактов постоянного проживания на территории Российской Федерации были отклонены лишь 4 заявления, а по 15 делам об оспаривании действий (бездействия) УФМС России по РБ и его должностных лиц оставлены без удовлетворения 3 заявления.
По делам об установлении юридических фактов решения судов в кассационном порядке практически не обжаловались, за исключением одного. Дела об оспаривании действий (бездействия) УФМС России по РБ были предметом рассмотрения судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РБ в 6 случаях, 1 решение суда оставлено без изменения, 3 решения отменены с направлением дел на новое рассмотрение, 2 решения отменены с вынесением новых решений.
Изучение дел показало, что результаты их в основном соответствуют закону. Однако при решении вопроса о принятии заявлений (16 заявлений об установлении фактов постоянного проживания на территории РФ были оставлены без движения), разрешении дел и оформлении судебных решений допускается немало ошибок, связанных с применением норм материального права, имеют место процессуальные нарушения.
Целью данного обобщения, актуальность которого определяется значимостью дел, связанных с подтверждением и приобретением гражданства Российской Федерации, получением паспорта гражданина Российской Федерации, легализацией проживания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (большая часть заявлений направлена именно на это), является формирование единого подхода к рассмотрению судами республики указанных категорий дел.
Законодательство.
(курсивом выделены акты, утратившие силу)
При разрешении дел обобщаемых категорий применяется законодательство, регулирующее вопросы гражданства Российской Федерации и миграции, в том числе Конституция Российской Федерации, нормы международного права, федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты.
Подробный перечень, с учетом соответствующих изменений, приводится ниже.
Конституция Российской Федерации 1993 года.
Международные соглашения:
Конвенция о сокращении безгражданства – Нью-Йорк, 1961 год;
Европейская конвенция о гражданстве, подписанная Россией в Страсбурге 06 ноября 1997 года;
Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства (Москва, 26 февраля 1999 года, ратифицировано Россией Федеральным законом от 02 января 2000 года № 18-ФЗ).
Закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 года № 1948-1 (действовал с 06 февраля 1992 года – после подписания Соглашения о создании Содружества Независимых государств, ратифицированного постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года № 2114-1, утратил силу с 01 июля 2002 года с введением в действие Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ);
Закон Российской Федерации «О беженцах» от 19 февраля 1993 года № 4528-1
(все с изменениями и дополнениями).
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации
от 16 мая 1996 года № 12-П;
Определение Конституционного Суда Российской Федерации
от 21 апреля 2005 года № 118-О;
Определение Конституционного Суда Российской Федерации
от 08 ноября 2005 года № 402-О.
Федеральные законы:
«О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ;
«О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 года № 4530-1;
«О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ;
«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ;
«О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ
(все с изменениями и дополнениями).
Указы Президента Российской Федерации:
«Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» от 10 апреля 1992 года № 386 (утратил силу в связи с изданием Указа от 14 ноября 2002 года № 1325);
"Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации" от 13 марта 1997 г. № 232;
«Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» от 14 ноября 2002 года № 1325;
«Об утверждении Положения о Федеральной миграционной службе России» от 19 июля 2004 года № 928;
«О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» от 22 июня 2006 года № 637
(с изменениями и дополнениями, за исключением Указа от 13.03.1997).
Постановления Правительства Российской Федерации:
«О временных документах, удостоверяющих гражданство Российской Федерации» от 09 декабря 1992 года № 950 (утратил силу в связи с изданием постановления от 06 февраля 2003 года № 61);
«Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации» от 8 июля 1997 года № 828;
«Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание» от 01 ноября 2002 года № 789;
«Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство» от 01 ноября 2002 года № 794;
«О перечне инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранным гражданам и лицам без гражданства, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации» от 2 апреля 2003 года № 188;
«Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации» от 07 апреля 2003 года № 199;
«О миграционной карте» от 16 августа 2004 года № 413;
«О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 15 января 2007 года № 9;
«О признании действительными до 1 января 2009 г. паспортов гражданина СССР образца 1974 года для некоторых категорий иностранных граждан и лиц без гражданства» от 16 февраля 2008 года № 75
(с изменениями и дополнениями, за исключением постановлений от 09.12.1992, 16.02.2008).
Приказы МВД России (МВД РФ):
«Об утверждении Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации» от 15 сентября 1997 года № 605 (утратил силу в связи с изданием приказа от 28 декабря 2006 № 1105);
«Об организации деятельности МВД РФ» от 06 февраля 2003 года № 82 (утратил силу в связи с изданием приказа от 19 февраля 2004 года № 104);
"Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов гражданства Российской Федерации" от 19 февраля 2004 года № 104, которым утверждены Инструкция по рассмотрению органами внутренних дел Российской Федерации заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, Инструкция по организации проверки сведений, сообщаемых лицами при обращении с заявлениями об изменении гражданства, Инструкция по учету лиц, в отношении которых приняты решения об изменении гражданства (признан утратившим силу приказом от 01 апреля 2008 года № 295 в связи с вступлением в силу приказа ФМС РФ от 19 марта 2008 года № 64);
«Об утверждении административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» от 28 декабря 2006 года № 1105 (утратил силу в связи с изданием приказа от 24 декабря 2009 года № 998)
(все с изменениями и дополнениями).
Приказы Федеральной миграционной службы России (ФМС России):
«Об утверждении Административного регламента по исполнению государственной функции по предоставлению статуса вынужденных переселенцев, продлению его срока действия, утрате и лишению статуса вынужденных переселенцев, а также учету вынужденных переселенцев» от 20 декабря 2007 года № 465;
«Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации» от 29 февраля 2008 года № 40;
«Об утверждении административного регламента по предоставлению федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации» от 29 февраля 2008 года № 41;
«Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной миграционной службой государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации» от 19 марта 2008 года № 64;
«Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по осуществлению миграционного учета в Российской Федерации» от 06 июля 2009 года № 159;
«Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» от 03 февраля 2010 года № 26
(с изменениями и дополнениями, за исключением приказа от 06.07.2009).
Оспаривание действий (бездействия) Управления Федеральной миграционной службы России по Республике Башкортостан и его должностных лиц.
Федеральная миграционная служба (ФМС России), порядок деятельности которой определен Положением о ФМС России, утвержденным Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928, является федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.
Для осуществления указанных функций, а также для реализации отдельных установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации задач и функций Федеральной миграционной службы в регионах России созданы ее территориальные органы, наделенные статусом юридического лица (Управления), в составе которых имеются структурные подразделения (отделы, пункты).
Управление Федеральной миграционной службы России по Республике Башкортостан (далее УФМС России по РБ) действует на основании Положения, утвержденного приказом ФМС России от 02.12.2005 г. № 191. В качестве его структурных подразделений созданы соответствующие отделы (пункты) в городах и районах республики.
Как показало обобщение, в судебном порядке чаще оспаривалась законность действий (бездействия) территориального органа Федеральной миграционной службы – УФМС России по РБ, его структурных подразделений и должностных лиц в связи с отказом в принятии заявлений, документов на оформление гражданства Российской Федерации (на территории РФ ФМС России является полномочным органом, ведающим делами о гражданстве).
В некоторых случаях, подав заявления об оспаривании отказов миграционной службы в оформлении гражданства, заявители в последующем их уточняли указанием на отказы в принятии документов.
В числе представленных на обобщение дел данной категории (22) таких дел - 14, из которых 10 дел завершены вынесением решений об удовлетворении заявлений, 4 дела прекращены производством в связи с отказом заявителей от своих заявлений.
Имелись также дела об оспаривании отказов в оформлении гражданства РФ (1), в выдаче паспорта (3), в продлении статуса вынужденного переселенца (1), в регистрации по месту жительства (2), а также об оспаривании действий, препятствующих узаконению пребывания на территории РФ (1).
Все дела рассматривались по правилам главы 25 ГПК РФ (производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих).
Даже когда предъявлялись исковые заявления с указанием на истца и ответчика, в решениях отмечалось участие заявителей и органов, должностных лиц миграционной службы, чьи действия оспаривались, что соответствует разъяснениям, содержащимся в п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».
Как указано Пленумом, судам следует иметь в виду, что правильное определение ими вида судопроизводства (исковое или по делам, возникающим из публичных правоотношений), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, несогласных с решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд (например, подача заявления в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, или подача искового заявления).
Отказы миграционной службы давались и в устной, и в письменной форме.
При этом иногда рекомендовалось обращение в суд, в частности, когда отказы были связаны с тем, что заявителями предъявлялись в качестве документов, удостоверяющих личность, паспорта граждан иностранных государств с недостатками.
|
