Российский комплекс ЖКХ: проблемы и решения
(по материалам СМИ)
Москва
сентябрь 2008 г.
ОГЛАВЛЕНИЕ
Реформа ЖКХ: федеральный уровень 5
Состояние российского ЖКХ 5
Прогнозы состояния сферы ЖКХ 43
Ход реформ ЖКХ в 2008 году 49
Зарубежный опыт в ЖКХ 66
Частный бизнес в ЖКХ 82
Реформа ЖКХ: мнения специалистов 123
Борис Грызлов, председатель Государственной Думы РФ 123
Олег Толкачев, председатель Комиссии Совета Федерации по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству 124
Ирина Шрамко, руководитель ГУ "Центр реформы в ЖКХ" 126
Игорь Дибцев, президент ОАО "Российские коммунальные системы" 127
Игорь Бычковский, генеральный директор Института экономики жилищно-коммунального хозяйства 130
Алексей Трембицкий, эксперт интернет-журнала "Личные Деньги" 136
Реформа ЖКХ: региональный уровень 139
Алтайский край 139
Амурская область 144
Архангельская область 146
Астраханская область 147
Белгородская область 147
Брянская область 147
Владимирская область 149
Волгоградская область 154
Вологодская область 155
Воронежская область 156
Еврейская автономная область 159
Забайкальский край 160
Ивановская область 162
Иркутская область 163
Калининградская область 164
Калужская область 164
Камчатский край 165
Кемеровская область 166
Кировская область 169
Костромская область 171
Краснодарский край 172
Красноярский край 172
Курганская область 173
Курская область 175
Ленинградская область 179
Липецкая область 183
Магаданская область 183
Москва 185
Московская область 198
Мурманская область 201
Нижегородская область 201
Новгородская область 206
Новосибирская область 208
Омская область 209
Оренбургская область 210
Орловская область 210
Пензенская область 215
Пермский край 215
Приморский край 216
Псковская область 216
Республика Адыгея 218
Республика Алтай 218
Республика Башкортостан 219
Республика Бурятия 220
Республика Дагестан 221
Республика Кабардино-Балкария 224
Республика Карачаево-Черкесия 224
Республика Калмыкия 225
Республика Карелия 226
Республика Коми 227
Республика Марий Эл 228
Республика Мордовия 228
Республика Северная Осетия 229
Республика Татарстан 229
Республика Тыва 234
Республика Удмуртия 236
Республика Хакасия 237
Республика Чечня 238
Республика Чувашия 239
Республика Саха (Якутия) 240
Ростовская область 243
Рязанская область 244
Самарская область 248
Санкт-Петербург 249
Саратовская область 251
Сахалинская область 252
Свердловская область 252
Смоленская область 258
Ставропольский край 259
Тамбовская область 260
Тверская область 263
Томская область 263
Тульская область 265
Тюменская область 268
Ульяновская область 278
Хабаровский край 279
Ханты-Мансийский автономный округ 283
Челябинская область 293
Чукотский автономный округ 294
Ямало-Ненецкий автономный округ 294
Ярославская область 303
Реформа ЖКХ: федеральный уровень Состояние российского ЖКХ
Жилищно-коммунальный комплекс - один из самых больших секторов экономики Российской Федерации. Доля основных фондов ЖКХ составляет более 26% от общего объема основных фондов страны. В отрасли работает более 3 млн. человек. В жилищно-коммунальную сферу входят 19 млн. объектов жилого фонда площадью почти 3 млрд. м. кв. Жилищно-коммунальное хозяйство потребляет более 20% энергоресурсов страны. По данным Росстата, емкость рынка жилищно-коммунальных услуг в 2006 году составляла 665 млрд. рублей. Это почти 2% ВВП. Из них 149 млрд. - это жилищные услуги, 516 млрд. - коммунальные. Причем растет этот рынок на 2-3 % в год без учета инфляции. А по жилищным услугам - на 4,8%, что связано с высокими объемами ввода в строй нового жилья.
Проблемы ЖКХ – одни из самых чувствительных для населения страны. По данным социологических опросов из всех экономических реформ, проводимых сегодня в России, наиболее тяжким с материальной точки зрения для большинства населения оказалось повышение цен на услуги ЖКХ.
Новый Жилищный кодекс и закон о тарифах в ЖКХ предусматривают, что теперь сами жильцы обязаны нести все затраты по содержанию и ремонту жилья, в том числе капитальному. Но представляют ли наши граждане масштаб затрат? Он был назван в 2003 г., когда информагентства сообщили: "Коммунальной катастрофой назвал сегодняшнее положение в ЖКХ страны зампредседателя Госстроя России Л. Чернышев на заседании коллегии Госстроя РФ... Чтобы как-то исправить ситуацию, пояснил Л. Чернышев, необходимы финансовые вложения в сумме 4,5-5 триллионов рублей". Задержка ускоряет рост этой суммы - сейчас она составляет, видимо, 7-8 триллионов. Население же заплатить такие деньги не может.
Как и вся экономика страны, жилищно-коммунальная сфера значительно деградировала в течение последних двадцати лет. Около трети основных фондов ЖКХ уже полностью отслужили нормативные сроки. По данным Министерства регионального развития, в среднем по России физический износ котельных достиг 55%, коммунальных сетей водопровода - 65%, канализации и тепловых сетей - 63%, электрических сетей - 58%, водопроводных насосных станций - 65%, канализационных насосных станций - 57 %, очистных сооружений водопровода - 54% и канализации - 56%. По отдельным муниципальным образованиям износ коммунальной инфраструктуры составляет 70-80 %. ЖКХ по-прежнему остается высокозатратным: при производстве теряется до 30% энергоресурсов, при транспортировке - примерно 40%. Более 58% жилищно-коммунальных предприятий работают с убытками.
До 1990 года дотации государства составляли более 75% всех средств, за счет которых жила коммуналка. Величина платежей - 13 копеек за метр полезной общей площади - не менялась с 1928 года.
В 1992 году в ЖКХ начинаются масштабные преобразования, объявлено о реформе. Ее смысл - создание ТСЖ, привлечение частника в отрасль и постепенный уход из нее государства. Самое главное: отрасль должна научиться производить качественный продукт по доступной цене. Специалисты рассчитывали, что с 1992 года в стране начнется экономический рост и доходы людей резко увеличатся. Прогноз не оправдался. В период нестабильности тарифы на социально значимую отрасль власть сдерживала искусственно.
Середина 90-х - пик преобразований. Государственное финансирование ЖКХ сократилось примерно на треть. Рост стоимости ресурсов обгоняет рост стоимости услуг ЖКХ. Предприятия отрасли не в силах рассчитаться, накапливая долги. Череда массовых банкротств: на месте старого предприятия с долгами создается новое без долгов, затем все начинается сначала. Увеличение доли платежей населения от экономически обоснованного тарифа вызывает недовольство реформой: сил создавать адекватный цене продукт у отрасли нет. Государство продолжает сдерживать тарифы на коммунальные услуги, однако вводит институт субсидирования не отрасли, а отдельных граждан.
В 2000-е годы стало ясно: государство не может финансировать отрасль. Доля платежей населения неуклонно растет, однако этого недостаточно, чтобы отрасль функционировала стабильно: тариф по-прежнему занижается искусственными методами. ЖКХ разрушается, инвестиции не идут. Государство решает, что отрасль может спасти только частник. В 2002 году создается первая частная компания: ОАО "Российские коммунальные системы". Но законы, защищающие инвестиции, отсутствуют.
Депутаты в предвыборный 2003 год побоялись реформировать систему жилищно-коммунальных льгот. Местные власти в основном оставили все как есть. Правда, московское правительство попыталось уговорить состоятельных и сознательных жителей столицы добровольно оплачивать реальную стоимость жилищно-коммунальных услуг. В почтовые ящики москвичей стали бросать два счета. В первом суммы квартирных платежей соответствовали дореформенным расценкам, а во втором - реальной стоимости услуг. Разница в сумме достигала 100%. Но сознательными оказались единицы - состоятельные москвичи просто побоялись признаться перед соседями и властями, что у них есть деньги.
Принудительно решить проблему реформы ЖКХ власти не решились. Ведь в федеральном и местных бюджетах не хватает денег на субсидии малоимущим, которые в России преобладают над состоятельными гражданами. Герман Греф даже заявил, что правительство никогда и не думало о стопроцентной оплате жилья.
Руководство Госстроя (в конце 2001 года ведомство возглавил Николай Кошман) по-новому расставило приоритеты в реформе ЖКХ. Вместо планов реформы было объявлено, что Госстрой планирует вначале провести инвентаризацию жилищно-коммунального хозяйства.
12 марта 2003 г. Николай Кошман сообщил, что ведомство не собирается менять прежде выработанную стратегию по реформированию ЖКХ. Об этом он заявил на IV Всероссийском форуме по проблемам жилищно-коммунального хозяйства, собравшем более тысячи представителей отрасли и местных администраций из 83 регионов России.
К середине апреля закончилась инвентаризация отрасли. Ведомство подсчитало, кому и сколько должны коммунальщики, и доложило об этом на заседании Правительства. По данным Госстроя, ДЭЗы и ЖЭКи задолжали только своим работникам 5 млрд. рублей. Общая дебиторская задолженность отрасли выросла до 179, 2 млрд. рублей, кредиторская - до 269, 7 млрд. рублей. В общем, без реструктуризации не обойтись. Те же предприятия, которые откажутся от этого, будут обанкрочены. Главу Госстроя поддержал замглавы Минэкономразвития Виталий Шипов. По его мнению, все беды происходят от неправильной позиции местной власти.
21 марта 2003 г. Дума приняла во втором чтении внесенные правительством поправки в закон «Об основах федеральной жилищной политики», касающиеся реформы ЖКХ. Законопроект упорядочил все льготы по ЖКХ, регламентировал систему оплаты жилья и коммунальных услуг с учетом перехода на новую систему адресных льгот. Депутаты значительно исправили законопроект, внеся туда 74 поправки. Например, в проекте четко определили, что такое плата за содержание жилья, за ремонт жилья и за наем, что коммунальные услуги для всех граждан будут стоить одинаково, независимо от вида жилого фонда, перечислили виды помощи центра регионам по финансированию льгот и текущей оплате жилья и услуг. Правительству даже поручили разработать методику пересчета оплаты при поставке услуг меньшего объема и худшего качества, а также унифицировать систему ценообразования в ЖКХ. В проекте сохранена ныне действующая норма о выселении неплательщиков. Однако теперь выселение грозит только за неоплату жилья, а не коммунальных услуг и только при наличии судебного решения и фонда для переселения.
9 марта 2003 г. в Государственной Думе были в третьем чтении приняты законодательные поправки, регулирующие принципы оплаты жилья и коммунальных услуг. Впрочем, слово «приняты» в данном случае не совсем подходит. Законопроект был скорее продавлен правительством, опирающимся на центристское большинство. Как заявил директор Института социальной политики Анатолий Голов, принятый закон в целом улучшил законодательное регулирование ЖКХ, но обладает двумя серьезными недостатками. Во-первых, он позволяет брать с неимущих людей плату за коммунальные услуги в объеме до 22% их доходов. Если у семьи доходы меньше 1000 рублей на человека, то квартплата в объеме 220 рублей заставит людей существовать на уровне ниже прожиточного минимума. Во-вторых, закон ничего не делает для защиты прав потребителей коммунальных услуг и для поощрения их объединения в кондоминиумы и товарищества собственников жилья. Председатель профсоюза рабочих коммунально-бытовых предприятий Александр Василевский сказал, что новый закон может сам по себе и хорош, но он не решает главной проблемы ЖКХ - не вносит ясность в вопрос о том, кто несет ответственность за жизнеобеспечение граждан. Вице-президент Международной конфедерации обществ потребителей Дмитрий Янин сообщил, что конфедерация рассчитывала внести в закон поправку, позволяющую гражданам не оплачивать отдельные виды коммунальных услуг (например, вывоз мусора или уборку территории), если эти услуги фактически не оказываются. К сожалению, внести эту поправку не удалось.
Принятый закон упорядочил многочисленные и зачастую нефинансируемые льготы по ЖКХ, внес изменения в систему оплаты жилья и регламентирует механизм предоставления адресных субсидий. Тарифы на жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ) остаются регулируемыми местными властями. Тарифы будут одинаковы для всех граждан независимо от того, собственники они жилья или наниматели. При предоставлении услуги в меньшем объеме и ненадлежащего качества, то есть если батареи в морозы чуть теплые, а горячая вода подается с перебоями, граждане могут поставить вопрос о снижении платежей (методику должно разработать правительство). Органы власти по запросам граждан должны предоставлять им полную информацию о составе затрат на услуги, оказываемые предприятиями ЖКХ. Плата за капитальный ремонт теперь не входит в плату за жилье и ЖКУ.
23 апреля 2003 г. Совет федерации одобрил принятые Думой поправки к закону «О жилищной политике в РФ», касающиеся реформы ЖКХ. Из проголосовавших 138 членов СФ против были всего 22.
В последние месяцы 2003 г. правительство перестало выступать с заявлениями, что реформа ЖКХ затеяна во благо человека и потому будет идти с минимальными издержками для населения. Власти признали, что истинная цель реформы - остановить развал жилищно-коммунальной отрасли любыми средствами. А поскольку у государства средств всегда не хватает, их ищут в карманах рядовых потребителей.
Активных действий по реформированию ЖКХ в начале 2004 г. не произошло. Новый состав Госдумы, приступивший к работе в январе 2004 г., не сразу и не полностью вошел в курс дел. А затем Кабинет министров был отправлен в отставку, и стало ясно, что его новый состав не будет предпринимать инициатив в сфере ЖКХ как минимум до лета. Одновременно Постановлением Правительства от 16 апреля 2004 г. N 215 был упразднен Межведомственный совет по вопросам архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства.
Новых инициатив от Госстроя ждать также не приходилось, так как это ведомство вошло на правах Федерального агентства по строительству и ЖКХ в министерство промышленности и энергетики, растеряв ряд своих важных функций. Соответствующее постановление за номером 196 премьер-министр РФ Михаил Фрадков подписал 8 апреля 2004 года. В документе говорится, что Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства. В конце 2004 г. агентство было передано в структуру Министерства регионального развития (об этом см. ниже).
Тем не менее, документы, подготовленные правительством Касьянова и «старым» Госстроем, успели поступить на рассмотрение Госдумы.
В феврале правительственная комиссия по жилищной политике рассмотрела первые результаты эксперимента внедрения новой экономической модели реформирования ЖКХ в 19 регионах. Эксперимент был оценен как успешный.
Также в феврале 2004 г. комиссия в целом одобрила концепцию вхождения частного бизнеса в жилищное и коммунальное хозяйство.
На рассмотрение правительства РФ в первом квартале 2004 г. поступил проект правил оказания коммунальных услуг в жилых помещениях.
Госстрой России внес в Правительство РФ проект постановления «Об основах ценообразования в сфере ЖКХ», которое было принято 20 февраля 2004 г.
Был подготовлен проект федерального закона «О теплоснабжении». В последние дни марта 2004 г. были представлены также проекты законов "Об общих принципах тарифного регулирования в ЖКХ", "О финансовом оздоровлении организаций ЖКХ", "Об особенностях регулирования оборота имущества в сфере коммунального хозяйства", "Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания".
На этом законотворческая деятельность Госстроя приостановилась. Как говорилось выше, Госстрой был реорганизован в Федеральное агентство по строительству и ЖКХ, а руководителем агентства был назначен не Николай Кошман (как ожидалось), а депутат Госдумы Владимир Аверченко. Заместителями Аверченко стали Юрий Тыртышов и Анатолий Попов.
В условиях бездействия Думы и исполнительной власти вышел с законодательной инициативой Совет Федерации - комитет палаты по промышленной политике разработал новый Жилищный кодекс.
Определенную роль в продвижении реформы ЖКХ в 2004 г. сыграл пятый Всероссийский форум по проблемам жилищно-коммунального хозяйства, открывшийся в Москве 16 марта 2004 г. На заключительном пленарном заседании участники Форума подвели итоги и приняли рекомендации. В них предложено одобрить в целом план законопроектной деятельности Федерального агентства по строительству и ЖКХ на 2004 год, обратив особое внимание на ускорение принятия Жилищного кодекса РФ и федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О товариществах собственников жилья», «Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания», «Обеспечение населения России питьевой водой», «О финансовом оздоровлении предприятий и организаций ЖКХ», «Об основах тарифного регулирования в ЖКХ»; «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики". Кроме этого, одобрена в целом разработанная Концепция вхождения частного бизнеса в жилищный и коммунальный секторы.
В начале августа 2004 г. в Совете Федерации прошел «круглый стол» на тему «Реформирование жилищно-коммунального хозяйства». В работе «круглого стола» приняли участие члены Совета Федерации, депутаты Государственной думы, представители заинтересованных министерств и ведомств, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, предприятий и организаций, средств массовой информации.
Тем временем после полугодовой стабильности в начале 2004 г. в ряде регионов в несколько раз увеличилась стоимость услуг ЖКХ. Госкомстат России произвел оценку соотношения денежных доходов населения с величиной прожиточного минимума и численности малоимущего населения в целом по РФ в соответствии с постановлением правительства РФ. Индекс потребительских цен на платные услуги населению, по данным Госкомстата, в январе оказался самым высоким среди индексов потребительских цен - 4,1%. Этот скачок во многом был обусловлен тем, что во втором полугодии 2003 г. административно регулируемые тарифы практически не повышались, а в начале года ряд регионов в несколько раз увеличил тарифы на услуги ЖКХ. В среднем по России стоимость этих услуг выросла на 9,6%; плата на отдельные виды увеличилась до 11,4%, а коммунальные услуги выросли на 9,7%. Сетевой газ подорожал на 11,3%, электроэнергия - на 11%. В наибольшей степени услуги ЖКХ подорожали в Ивановской области на 33,2%, Республике Северная Осетия - Алания - на 29,2%, Москве - на 26,3%.
10 июня 2004 г. Госдума приняла два законопроекта, непосредственно касающихся работы частного бизнеса в ЖКХ: «Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального комплекса» и «Об общих принципах регулирования цен и тарифов организаций коммунального комплекса».
16 июня 2004 г. было утверждено Положение о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.
В течение лета 2004 г. Правительство РФ издало три важных постановления, касающиеся жилищно-коммунального хозяйства: «О порядке и условиях оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг», «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 год» и «О предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг».
Важнейшим событием 2004 г. в сфере ЖКХ стало заседание Правительства, посвященное первоочередным мерам по переводу предприятий и организаций жилищно-коммунального комплекса на работу в рыночных условиях, которое состоялось 28 октября 2004 г.
Об итогах заседания было доложено Президенту РФ. 5 ноября 2004 г. Владимир Путин высказал Виктору Христенко недовольство темпами формирования в стране рынка доступного жилья. Владимир Путин заявил, что работа по созданию рынка доступного жилья «затянута без меры». Президент отметил также, что эксперимент по созданию нормальных экономических условий в сфере жилищно-коммунального хозяйства в 19 регионах тянется уже три года. А во многих регионах даже и не приступали к построению рыночных отношений в ЖКХ. «Нужно посмотреть, сделать вывод, скорректировать. Нужно окончательное решение», - заявил президент.
В ноябре 2004 г. в Петербурге прошла международная конференция «Модернизация жилищно-коммунального комплекса России». 22 ноября 2004 г. проблемы реформы ЖКХ обсуждались депутатами, губернаторами и членами правительства в Государственном Кремлевском дворце на экономическом форуме «Современный рынок жилья: новые возможности».
Конец года ознаменовался возвращением в сферу руководства ЖКХ Владимира Яковлева. Он был назначен главой Министерства регионального развития Российской Федерации, а 1 декабря 2004 года указом Президента РФ N 1487 в это Министерство было передано Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.
Одновременно 2 декабря 2004 г. Госдума приняла во втором чтении девять законопроектов из пакета по формированию в стране рынка доступного жилья. В пакете были два законопроекта, направленные в том числе на удешевление подведения к новым строительным площадкам коммунальной инфраструктуры. В широком смысле эти законы были направлены на стимулирование прихода в ЖКХ частных инвесторов. Но Дума приняла лишь один из них - «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (и изменила другие законы в связи с его принятием).
Рассмотрение второго законопроекта, «Об инвестиционных соглашениях в сфере деятельности по оказанию коммунальных услуг», было отложено на неопределенный срок. В долгий ящик был отложен и закон о налоге на недвижимость, а Градостроительный кодекс лишился ключевого пункта, который должен был обязать местные власти выставлять земельные участки под жилищное строительство на открытые аукционы. Это позволило бы сократить коррупцию в строительной отрасли: строительные компании перестали бы получать землю на закрытых тендерах, по сговору с местными властями. Проголосовав 309 голосами против этой поправки, Дума пошла наперекор не только правительству, но и администрации президента, подпортив самый привлекательный из «национальных проектов» Владимира Путина.
На итоговой пресс-конференции в декабре 2004 г. Президенту РФ Владимиру Путину были заданы вопросы, связанные с ЖКХ. Он ответил, что выступает за изменение условий функционирования жилищно-коммунального хозяйства в России.
В конце декабря 2004 г. Рабочая группа Госсовета РФ по вопросу реализации программ строительства жилья и развития ЖКХ (руководитель группы - губернатор Челябинской области Петр Сумин) предложила придать направлению государственной политики по развитию жилищного строительства и ЖКХ статус приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», реализуемого под контролем президента РФ.
|
