2.3 Оценка нагрузки на бюджеты субъектов России на основании анализа уровня собственных доходов субъектов
Для проведения детального анализа экономической ситуации на определённой территории представляется перспективным использовать показатель собственных доходов бюджета. Данный факт объясняется тем, что для бюджетной системы Российской Федерации характерно межбюджетное регулирование, целью которого является сглаживание различий между субъектами страны. Важно понимать тот факт, что объёмы межбюджетных трансфертов не являются некой константой, а утверждаются на каждый финансовый год в соответствии с положениями Бюджетного Кодекса РФ (глава 16). Ситуация в неблагополучных регионах сильно корректируется финансовыми вливаниями из бюджетов других уровней, при этом наличие финансовых вливаний в одном финансовом году не гарантирует того, что и в следующем периоде они будут предоставлены. В данной связи использование показателя собственных доходов бюджета может считаться более корректным при оценивании регулирующего воздействия законопроекта, поскольку именно собственных доходы бюджетов закреплены на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами на законодательном уровне64.
Собственные доходы бюджетов публично-правовых образований чётко определены статьёй 47 Бюджетного Кодекса РФ как налоговые, неналоговые доходы, а также безвозмездные поступления за исключением субвенций. Однако такая трактовка, приведённая в законе, подвергается достаточно широкой критике. Так, например, Заместитель Председателя Счётной Палаты А.Н. Семиколенных в своей статье в Бюллетене Счётной Палаты РФ от 2010 года отмечает, что использование расширительной трактовки понятия собственных доходов затрудняет анализ эффективности работы местных властей, так как по своей экономической сути безвозмездные поступления не могут считаться собственными доходами местных бюджетов. А.Н. Семиколенных также отмечает, что существующая зависимость местных властей от финансовой помощи из центра является актуальной проблемой современного бюджетного федерализма в России65.
Аналогичную точку зрения можно увидеть и в более ранних работах исследователей. Так, например, в своей статье С.Н. Леонов и Т.В. Казанцева обращают внимание читателя на то, что в ряде регионов России утрачена связь между налоговой базой и условиями жизни на указанной территории. Иными словами, существующие доходные источники бюджетов не позволяют исполнять расходные полномочия ППО и не могут рассматриваться как индикатор развития территории66.
К аналогичным выводам приходят эксперты НКО Центр фискальной политики в своей аналитической работе. Несмотря на довольно большое время, прошедшее с момента написания работы, приведённые в ней выводы о неравномерности распределения налоговых доходов остаются чрезвычайно актуальными и на сегодняшний день67.
Для проведения оценки нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации от введения минимального стандарта алиментов и создания алиментного фонда предлагается использовать тестовые результаты подсчета минимальных стандартов алиментов субъектов и показатели собственных доходов бюджетов субъектов. Данный подход является инновационным, поскольку позволяет одновременно учитывать не только экономические последствия введения предлагаемого регулирования на уровне конкретных алиментополучателей, но и оценить при этом реальную степень нагрузки на бюджеты бюджетной системы РФ. Данный подход позволит совместить две характеристики и выделить группу риска среди всех субъектов России. В дальнейшем планируется провести качественную оценку данной группы риска с целью более глубокой интерпретации результатов.
В данной части работы анализ будет проводиться только в отношении минимальных стандартов алиментов, подсчитанных исходя из величины 1 (использования наименьших возможных коэффициентов районного регулирования). Такой подход обусловлен тем, что распределение, полученное в данной выборке, наиболее близко к идеальному значению. Аналогичный анализ может быть проведён и на основании любого из трёх оставшихся распределений.
По данным Министерства Финансов РФ по исполнению консолидированных бюджетов субъектов РФ за 2011 год для каждого из регионов страны была подсчитана величина показателя собственных доходов68. Далее по каждому из регионов на основании полученных значений собственных доходов и расходов за финансовый год был посчитан процент покрытия расходных обязательств бюджета субъекта собственными доходами. Этот показатель позволяет судить о степени бюджетной самостоятельности субъектов. Результаты произведённых подсчётов приведены в Приложении 5. Для дальнейшего выделения группы риска были отобраны субъекты, покрытие расходных обязательств которых менее, чем на 90% обеспечивалось собственными доходами. В эту группу попало 39 регионов России. В приложении значения покрытия для них выделены красным цветом. Минимальное значение покрытия соответствует Республике Мордовия (74,92%), максимальное – Ненецкому автономному округу (114,72%).
Следующим шагом стало выделение целевой группы по покупательной способности минимального стандарта алиментов. За пороговое значение была взята медиана распределения – 27,4%. Это позволило отобрать 42 субъекта, чьи расходные полномочия в рамках реализации концепции были бы заведомо выше среднего значения по выборке в реальном выражении. Далее две полученные группы были совмещены, на основании их пересечения и была получена группа риска из 24 субъектов, распределение которых представлено на Графике 1:
График 1. Распределение субъектов группы риска
y = 90%
x = 27,4%
Вектор
риска
Стрелкой на Графике 1 отмечен вектор риска: с увеличением покупательной способности минимального стандарта алиментов и одновременным снижением уровня покрытия расходных обязательств бюджета собственными доходами нагрузка на региональный бюджет возрастает.
Рассмотрим данные субъекты с точки зрения экономической ситуации в регионах. Для решения данной задачи предлагается воспользоваться понятием «депрессивного региона» в трактовке М.В. Мильчакова, которая предполагает оценку динамики промышленного производства, инвестиционной активности, уровня и динамики доходов населения, миграционной мобильности, социального благополучия69. Из десяти регионов, выделенных автором, в группу риска попало 6 субъектов (на графике отмечены красным). Учитывая тот факт, что группа риска представляет собой чуть более четверти от общего числа субъектов, такое распределение депрессивных регионов не может быть оставлено без внимания. Концентрация депрессивных регионов в квадранте, определившем группу риска, в 2,4 раза выше, чем в целом по стране.
Попадание депрессивного региона в выборку является тревожным сигналом. В условиях невысокого уровня экономического благополучия региона и одновременного наличия существенной зависимости бюджета субъекта от межбюджетного регулирования (что выражается в низкой доле собственных доходов бюджета субъекта), исполнение регионом обязанности по несению расходов по уплате алиментных пособий представляется весьма затруднительным.
Стоит также отметить, что проделанный анализ носит максимально упрощённый характер, поскольку учитывает собственные доходы в рамках расширительной трактовки, то есть принимает к расчёту межбюджетные трансферты. Таким образом, подводя итог, можно сделать вывод о том, что наличие в концепции законопроекта норм по региональному выравниванию на деле не реализуемо. Анализ, проведённый во второй части настоящей главы, свидетельствует о том, что предложенные механизмы выравнивания и подсчёта минимального стандарта алиментов в разрезе субъектов носят неоднозначный характер и могут быть применены по-разному. На основании различных сеток коэффициентов районного выравнивания было построено четыре распределения субъектов по покупательной способности минимального стандарта алиментов. Полученные данные свидетельствуют о крайне высокой степени дифференциации субъектов. Более того, на основании анализа регионов по уровню покупательной способности и доле собственных доходов в бюджетах субъектов была выделена группа риска, в которую попало чуть более четверти всех субъектов страны. Анализ группы риска показал, что концентрация депрессивных регионов в ней в 2,4 выше, чем в среднем по выборке. Исполнение расходных обязательств по обеспечению выплат алиментным фондом депрессивными субъектами не может быть поставлено под большой вопрос ввиду общей неблагоприятной ситуации в регионе. Рецессия в субъекте ведёт к уменьшению налогооблагаемой базы, а, следовательно, и налоговых доходов субъектов, что напрямую влияет на уровень собственных доходов субъекта.
|
