1.4 Исторический и международный опыт применения механизмов по улучшению обеспеченности несовершеннолетних детей алиментами
Прежде чем перейти к непосредственному анализу комплекса предлагаемых мер представляется целесообразным изучить накопленный исторический и зарубежный опыт по исследуемой теме, поскольку Россия в своём положении на мировой арене неуникальна. Распространённость разводов и незарегистрированных браков, в которых, как показывает статистика, рождается большое количество детей, характерна и для целого ряда стран. Так, например, по состоянию на 2011 год Белоруссия (4,1 развода на 1000 человек населения), Латвия (4,0 развода на 1000 человек населения), Молдавия (3,1 развода на 1000 человек населения), США (3,6 развода на 1000 человек населения) демонстрировали значения коэффициентов разводимости сопоставимые с Россией (4,7 разводов на 1000 человек населения)40.
В части рождений в незарегистрированных браках по состоянию на 2007 год (последние из доступных данных) доля России (28%) в сравнении с Исландией (66%), Швецией (55%), Норвегией (54%), Францией (50%), Данией (46%), США (40%) выглядит даже более «оптимистично». Аналогичное России значение доли детей, рождённых вне брака, демонстрирует Испания41. Как видно из приведённых сравнений, Россия сталкивается с теми ж проблемами, что и другие страны, следовательно, может быть целесообразным обратить внимание и на международную практику в сфере государственной политики по обеспечению должного уровня материального благосостояния несовершеннолетних детей.
Основной из предлагаемых мер по повышению обеспеченности детей алиментами является создание государственного алиментного фонда Российской Федерации. Однако нельзя преуменьшать роль иных инструментов повышения обеспеченности несовершенных детей алиментами: например, введения минимального стандарта алиментных выплат. Стоит отметить, что предлагаемый к исследованию комплекс мер не является полностью новаторским, в той или иной степени как в мировой практике, так и в истории СССР, нашли отражение многие из предложенных в нём инициатив. Для дальнейшего анализа предлагаемого комплекса мер обратимся к опыту ряда зарубежных государств по созданию государственных алиментных фондов.
Первой страной, опыт которой будет проанализирован в настоящей работе, является Испания. Эта страна была выбрана по ряду причин: во-первых, для Испании, как и для России, характерна высокая доля детей, рождённых вне брака (28% от общего числа рождений), во-вторых, хоть коэффициент разводимости в Испании и несколько ниже, чем в России, однако также имеет достаточно высокое значение (в период с 2006 по 2010 год колебался от 2,14 до 2,8 разводов на 1000 человек населения, в России этот показатель составлял от 4,5 до 4,96 разводов на 1000 человек населения). Испания является высокоразвитой европейской страной, которая ратифицировала Конвенцию ООН «О правах ребёнка», то есть руководствуется в своей деятельности тем же нормативно-правовым актом в сфере обеспечения прав детей, что и Россия.
В семейном праве Испании отсутствуют нормы, регламентирующие размер алиментов на несовершеннолетних детей: как в твёрдой денежной сумме, так и в проценте от дохода. В каждом конкретном случае размер алиментных выплат определяется судом исходя из материального положения обоих родителей. Несмотря на отсутствие минимального порога алиментных выплат в Испании, также как и в королевстве Бахрейн существует Гарантийный фонд по выплате алиментов. Фонд был создан 14 декабря 2007 года42. Управление фондом осуществляется Министерством экономики и финансов Испании. Финансирование фонда осуществляется из различных источников в зависимости от назначения расходов:
Расходы на осуществление выплат осуществляются за счёт двух источников: государственного бюджета, а также дальнейшего взыскания денежных средств с ответчиков по решению суда (возникновение регрессных требований);
Расходы на обеспечение деятельности и управление фондом осуществляются в форме дотаций из государственного бюджета.
Королевский декрет чётко идентифицирует бенефициаров и условия доступа к денежным средствам фонда. В семейном праве Испании введено понятие семейной единицы – аналога домохозяйства в России. Государство устанавливает предельное значение доходов семейной единицы, исходя из реальных доходов домохозяйства и числа детей в нём. Под доходами государством понимаются не только средства от трудовой деятельности, но и доходы от имущества, доходы от предпринимательской деятельности (за вычетом социальных льгот). В случае если показатель доходов превышает пороговое значение, семейная единица не может претендовать на получение финансовой поддержки за счёт фонда. Таким образом, можно говорить о том, что созданный в Испании гарантийный фонд по выплате алиментов, нацелен на поддержку малоимущих групп граждан.
Выплаты из фонда осуществляются на ежемесячной основе на период, не превышающий 18 месяцев. Одновременно с этим установлено, что размер ежемесячных выплат должен быть определён в соответствии с решением суда, при этом государство фиксирует максимальный размер ежемесячных выплат в размере 100 Евро.
Для получения материальной помощи за счёт средств фонда законный представитель ребёнка подаёт заявление, которое рассматривается уполномоченными органами в срок до трёх месяцев. Помимо заявления законный представитель также предоставляет обширный комплект документов, включающий декларацию о доходах, свидетельство о рождении ребёнка, решение суда о назначении выплат, документы, подтверждающие отсутствие выплат по решению суда и т.д.
В контрасте с вышеизложенной практикой, действующей в Испании, интересным представляется анализ опыта Королевства Бахрейн43. Следует отметить ряд особенностей, характерных для этого государства, большая часть населения которого – мусульмане. В стране чрезвычайно сильно влияние законов шариата, а, следовательно, и распространённость судов шариата наравне со светскими судами, рассматривающими дела не мусульманского населения. При этом мусульманское население страны делится на шиитов и суннитов, для каждых из которых существуют свои суды. В Бахрейне положение шиитов и суннитов различается очень сильно. Вплоть до 2009 года в королевстве отсутствовал кодифицированный нормативный правовой акт, регулировавший вопросы семейного права. В процессе разработки законопроекта шиитское население страны выступило резко против его введения, по стране прокатилась волна общенациональных митингов и протестов, что привело к тому, что в 2009 году Закон о семье всё-таки был принят, однако применяться он может только в отношении суннитского населения страны44.
Закон о семье устанавливает, что вопросы содержания несовершеннолетних детей регулируются судами шариата. При этом нормы закона не содержат чётких положений о размере содержания. Размер алиментов определяется исключительно судом и зависит от целого ряда факторов (например, от гражданства, семейного положения (наличия других жён), дохода, состояния здоровья и т.д.). Минимального стандарта алиментов Закон о семье не содержит45. Интересен тот факт, что существующие практики шиитских и суннитских судов шариата различны: шиитское население страны в случае назначения алиментов может рассчитывать на алиментные выплаты до достижения мальчиками возраста семи лет, девочками – девяти. Суннитскому же населению гарантированы выплаты вплоть до достижения совершеннолетия (для мальчиков) или вступления в брак (для девочек)46.
В 2005 году, несмотря на отсутствие в государстве кодифицированного закона о семье, был издан закон о создании государственного алиментного в Королевстве Бахрейн47. Целью создания фонда стало улучшение исполнения решений судов шариата по уплате алиментов на детей. Закон постановил создание фонда при Министерстве юстиции, а также обособленного бюджета данного фонда. Органы управления фонда представлены Правлением, состоящим из членов Правительства Королевства, а также региональных представителей. Бюджет фонда состоит из трёх компонентов:
Средств государственного бюджета,
Средств, взысканных с ответчиков,
Пожертвований, осуществление которых утверждено Правлением фонда.
Законом установлено, что в первые два года действия фонда необходимый уровень финансирования должен обеспечиваться за счёт государственного бюджета, в дальнейшем финансирование фонда должно осуществляться, главным образом, за счёт ответчиков и благотворителей.
Порядок получения средств из фонда чётко определён законом: лицо, претендующее на получение выплат, должно подать заявление в фонд, сопроводив его необходимым пакетом документов (судебным решением, устанавливающим размер алиментов к получению, документами, подтверждающими отсутствие выплат по данному решению). В свою очередь, сотрудники фонда (чей статус приравнен к статусу государственных служащих) осуществляют рассмотрение заявления в течение пятнадцати дней. В случае соответствия пакета документов установленным требованиям выплаты осуществляются фондом на ежемесячной основе вплоть до полного исполнения решения суда или его изменения (в случае изменения процедура инициируется заново). Заявитель обязан раз в полгода предоставлять обновлённую информацию по своему делу. Срок осуществления выплат не ограничен законом, то есть ребёнок имеет гарантированное право на получение денежных средств вплоть до достижения им совершеннолетия.
Важен тот факт, что государственный алиментный фонд Бахрейна в полной мере представляет интересы истца в процессе взыскания долга с ответчика. Расходы по взысканию денежных средств, которые несёт фонд в процессе своей деятельности, также подлежат взысканию с ответчика.
Практика государства Бахрейн может рассматриваться как комплексная мера по обеспечению детей алиментами по ряду причин:
Во-первых, закон устанавливает создание специализированного государственного органа, функция которого – не только обеспечение выплат, но и взыскание денежных средств с должников.
Во-вторых, выплаты, осуществляемые фондом, привязаны к судебным решениям, то есть гарантируют должный (в соответствии с решением суда) уровень материального благополучия уязвимой группы граждан.
В-третьих, формы финансирования фонда являются более разнообразными, что позволяет сделать вывод о его гибкости и отсутствии чрезмерного давления на государственный бюджет (за счёт привлечения средств пожертвователей).
В-четвёртых, закон об алиментном фонде чётко специфицирует порядок получения выплат из средств фонда.
И, наконец, одна из главных особенностей опыта Бахрейна – полное представительство фондом позиции истца, то есть не вовлечение матерей (отцов) одиночек в процесс взыскания. С точки зрения защиты детства эта особенность особенно важна – единственный родитель не сталкивается с необходимостью регулярного взаимодействия с бюрократической машиной, а может в полной мере посвятить себя воспитанию ребёнка.
Следующей страной, опыт которой будет проанализирован в работе, была выбрана Латвия. Коэффициент разводимости в Латвии составляет 4,0 на 1000 человек населения и сопоставим с российским (4,7 на 1000 человек населения). В августе 2004 года в стране был создан так называемый Фонд гарантий средств содержаний (Uzturlīdzekļu garantiju fonda)48. Фонд представляет собой государственную структуру при Министерстве по делам детей, семьи и общественной интеграции. Деятельность органа ведётся по ряду направлений:
Обеспечению выплат детям, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, либо с родителей которых алименты не могут быть взысканы;
Ведению статистического учёта алиментополучателей, должников, с которых взыскиваются денежные средства, выплаченных сумм содержаний;
Осуществлению контроля и распоряжения бюджетными средствами, а также средствами, взысканными с должников.
Бюджет Фонда состоит из бюджетных средств, а также из денежных сумм, взысканных с должников. Интересен тот факт, что в Латвии отсутствует срок исковой давности для взыскания денежных средств, выплаченных Фондом, с должников. Таким образом, истребование задолженности ведётся вплоть до смерти должника. Более того, взыскание задолженности осуществляется со всех доходов должника, включая заработную плату, стипендии, пенсии, наследство.
В Латвии установлен минимальный порог денежного содержания, которое выплачивается Фондом, в зависимости от возраста ребёнка: в возрасте до 7 лет выплаты составляют не менее 25% от установленной государством минимальной заработной платы, в возрасте от 7 лет – в размере 30% от минимальной месячной заработной платы. Выплаты производятся Фондом до достижения ребёнком совершеннолетия (18 лет), либо до момента исчезновения правовых оснований для осуществления выплат. Право на получение выплат за счёт средств Фонда имеют лица, в пользу которых судом вынесено решение о взыскании алиментов при условии:
Отсутствия выплат со стороны должника, подтверждённого актом судебного исполнителя (аналог судебного пристава-исполнителя в России),
Уплаты должником денежных средств в размере ниже установленного решением суда, подтверждённой справкой судебного исполнителя.
Средства содержания за счёт Фонда не выплачиваются в случае смерти алиментополучателя или должника. В случае смерти должника ребёнку предоставляется государственная пенсия по утрате кормильца.
Механизм предоставления выплат за счёт средств Фонда основан на подаче заявления представителем алиментополучателя, а также вышеуказанных документов, подтверждающих факт несоответствия выплат решению суда или их полного отсутствия. Заявление рассматривается Фондом в 10-дневный срок, при принятии положительного решения выплата соответствующего содержания осуществляется на ежемесячной основе.
Таким образом, во всех трёх проанализированных примерах, а также в СССР существовал порядок поддержки детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов. Несмотря на страновую и историческую специфику, можно с уверенностью говорить о том, что аналог алиментного фонда существовал во всех рассмотренных случаях. Для наглядности в Таблице 2 приведены основные характеристики по каждому из проанализированных зарубежных государств:
Таблица 2. Характеристики алиментного фонда Испании, Королевства Бахрейн, Латвии
Параметр
|
Испания
|
Бахрейн
|
Латвия
|
Минимальный стандарт алиментов
|
Отсутствует
|
Отсутствует
|
Установлен в процентах от дохода должника в зависимости от возраста ребёнка
|
Алиментный фонд
|
Присутствует
|
Присутствует
|
Присутствует
|
Функция фонда
|
Поддержка малоимущего детского населения
|
Исполнение решений шариатских судов, а также поддержка малоимущего детского населения
|
Поддержка детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, либо не могут их выплачивать, т.е. поддержка малоимущего детского населения, сбор статистической информации
|
Размер выплат
|
Максимальный – 100 евро на одного ребёнка в месяц
|
Определяется фондом в соответствии с решением шариатского суда
|
Минимальный порог соответствует минимальному размеру содержания (с учётом возраста), максимальный – по решению суда
|
Срок осуществления выплат
|
Максимальный срок выплат – 18 месяцев
|
Вплоть до совершеннолетия (замужества)
|
Вплоть до наступления совершеннолетия (за исключением прекращения правовых оснований для получения выплат, смерти ребёнка или должника)
|
Источники финансирования фонда
|
Бюджет + средства, взысканные с должников
|
Бюджет + средства, взысканные с должников + пожертвования
|
Бюджет + средства, взысканные с должников
|
По результатам сравнения можно выделить целый ряд общих черт каждой из проанализированных государственных структур. Во всех трёх странах алиментный фонд представляет собой государственный орган, финансирование которого включает как бюджетные средства, так и суммы, взысканные с алиментоплательщиков. Основной функцией всех трёх структур является поддержка малоимущего детского населения страны. Для получения помощи за счёт средств фондов необходимо наличие судебного решения о взыскании алиментов с должника.
Помимо схожих черт, между проанализированными странами есть целый ряд отличий. Во-первых, не во всех странах существует минимальный стандарт алиментов. На мой взгляд, отсутствие минимального стандарта алиментов является серьёзным упущением, которое может привести к ущемлению прав детей. Наличие «пола» алиментов необходимо и должно определяться на государственном уровне, поскольку именно таким способом на уровне всего государства возможно гарантировать получение каждым несовершеннолетним ребёнком минимального содержания, необходимого для полноценного развития.
Во-вторых, размер минимальных выплат может быть зафиксирован как в относительном, так и в абсолютном выражении. С точки зрения экономики установление величины в твёрдой денежной сумме предполагает либо регулярный пересмотр величины, либо её индексацию, так как инфляция существенно снижает покупательную способность фиксированной суммы во времени. Исчисление размера выплат на основании отношения к доходу компенсирует инфляционный компонент, но в то же время несёт в себе риск того, что уровень официальных доходов будет занижаться должниками с целью минимизации удержаний. На мой взгляд, перспективным является одновременное использование обоих инструментов, предполагающее установление минимального стандарта выплат в виде доли от дохода, но не менее определённого эквивалента в твёрдой денежной сумме.
В-третьих, как показывает опыт Испании, срок осуществления выплат может быть ограничен. Такой подход снижает нагрузку на государственный бюджет, однако с точки зрения максимальной защиты прав и интересов несовершеннолетних применение предельного срока для осуществления выплат представляется достаточно сомнительным. Безусловно, улучшение материального положения семейной единицы может иметь место, однако, по моему мнению, такая ситуация является скорее исключением из правил. По истечении предельного срока алиментополучатель (через своего законного представителя) вынужден собирать большой пакет документов и дожидаться принятия решения по делу. На мой взгляд, применение предельного срока выплат возможно только в случае наличия упрощённой процедуры повторного утверждения выплат за счёт фонда. Это позволит достигнуть компромисса между интересами государства (снижению издержек) и защитой прав детей.
И, наконец, в-четвёртых, практика привлечения дополнительных источников финансирования фонда может быть расценена как безусловно положительный опыт. В данной связи интересен опыт СССР, где средства фонда частично формировались за счёт повышенных государственных пошлин за расторжение брака, а также Бахрейна, где к финансированию фонда были допущены благотворительные организации и пожертвователи. Такой подход позволит сделать систему обеспечения фонда денежными средствами более гибкой и отвечающей актуальному числу алиментополучателей.
|
