1.2 Государственная политика в сфере обеспечения детей алиментами в исторической перспективе
Проблема обеспечения несовершеннолетних детей алиментами была актуальной и во времена Советского Союза. Так, например, обязанность родителей по уплате алиментов впервые нашла отражение в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье от 27.06.1968 г. Статьями 22 и 23 данного нормативно-правового акта был регламентирован не только минимальный размер алиментных выплат и порядок их исчисления, но и способы уплаты и взыскания алиментов. Размер алиментных выплат менялся с течением времени: так, например, в первой редакции закона он был установлен в зависимости от количества детей на уровне от 25 до 50 процентов от заработка родителя. Указом Верховного Совета СССР от 14.10.1986г. был закреплён минимальный размер алиментных выплат в абсолютном выражении – на уровне 20 рублей в месяц14.
Помимо минимального стандарта алиментных выплат в СССР в 1984 году было введено временное пособие на несовершеннолетних детей, которое выплачивалось в случаях невозможности взыскания алиментов с родителей15. Постановлением Совета Министров СССР от 25.01.1989г. №87 «О мерах по улучшению материального положения несовершеннолетних детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов» был расширен круг лиц, получающих материальную помощь на детей. В соответствии с нормативно-правовым актом были введены временные пособия на несовершеннолетних детей, родители которых:
разыскиваются органами внутренних дел в связи с уклонением от исполнения решений судов и постановлений следственных органов по уплате алиментов,
привлечены к уголовной ответственности за совершение преступлений,
отбывают наказания в исправительно-трудовых учреждениях,
находятся на излечении в лечебных учреждениях без выплаты пособий по социальному страхованию,
не имеют возможности выплачивать алименты по независящим от них причинам.
Размер пособия был закреплён в размере 20 рублей в месяц на одного ребёнка. Также Постановление выделяло и дополнительные расходы, которые могло выплачивать государство в исключительных случаях (тяжёлой болезни, увечья). Выплата пособий и средств для возмещения дополнительных расходов осуществлялось органами социального обеспечения союзных республик. С точки зрения проводимого анализа любопытно то, что в СССР был определён механизм не только расходования средств казны, но и способы её пополнения. Во-первых, было установлено, что для формирования фонда бюджетных средств необходимо повысить размер государственной пошлины, уплачиваемой за подачу иска о расторжении брака до 100 рублей, при этом половина из этой суммы направлялась непосредственно на временные выплаты на несовершеннолетних детей. Также было установлено, что сумма, подлежащая взысканию с лиц, уклоняющихся от уплаты алиментов, подлежит увеличению на 10%. Срок произведения таких временных выплат в Постановлении органичен не был. Таким образом, если родитель ребёнка уклонялся (или не имел возможности осуществлять выплаты) от уплаты алиментов, ребёнок всё равно получал минимальную материальную поддержку от государства.
С точки зрения нефинансовой части рассматриваемого Постановления важно отметить и тот факт, что помимо новых инструментов повышения материальной обеспеченности несовершеннолетних детей в неполных семьях, Советом Министров СССР был сделан акцент на активизацию и интенсификацию существующих мер по взысканию алиментов. А именно: закреплена необходимость повышения контроля над деятельностью судов по исполнению судебных решений и организации взыскания с лиц, уклоняющихся от уплаты алиментов.
Необходимо отметить, что Постановление не содержало норм, регулирующих инициирование таких выплат – не был определён порядок подачи заявления на получение таких временных выплат, не указано, какие документы могут считаться основанием для признания гражданина уклоняющимся от уплаты алиментов. Таким образом, меры по обеспечению детей алиментами в СССР имели ряд особенностей. По сути, положения Постановления утверждали дополнительную форму материальной помощи, которая не зависела от размера алиментов, утверждённых решением. Размер материальной помощи был чётко определён и не подлежал увеличению, то есть являлся нижней границей гарантированной государственной поддержки. Дальнейшее взыскание средств с лиц, уклоняющихся от уплаты алиментов, формировало новый тип задолженности граждан перед государством, а не истцом.
Строго говоря, действовавшая в СССР практика временных выплат на несовершеннолетних детей не может считаться эквивалентом алиментного фонда, поскольку не предполагала создания отдельной государственной структуры. Однако по своей экономической сути и исполняемым функциям именно опыт Советского Союза может считаться наиболее приближенным к исследуемой концепции, поэтому можно говорить о том, что с 1989 года в СССР в неявной форме присутствовал аналог алиментного фонда. С точки зрения бюджетирования механизм временных выплат, а также инструменты их формирования, дальнейшего возмещения оказались интегрированы в бюджетную систему.
С распадом Советского Союза социальная политика государства по поддержке детей, не получающих алименты, изменилась. С принятием федерального закона от 19.05.1995г. №81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» было установлено ежемесячное пособие, которое выплачивалось всем детям в возрасте до 16 лет (до 18 лет при обучении в общеобразовательном учреждении), в размере 70% минимального размера оплаты труда (далее – МРОТ). Государством оказывалась дополнительная поддержка детей, не получавших алименты: размер пособия таких детей увеличивался на 50% за счёт бюджетных средств16. Таким образом, с 1995 года ребёнок, родитель которого уклонялся от уплаты алиментов, получал государственно гарантированное пособие в размере 105% от МРОТ. Это положение федерального закона действовало до 2004 года17. Чтобы оценить степень государственной поддержки предлагается соотнести размер государственного пособия с величинами прожиточных минимумов, действовавших в период с 2000 по 2004 год (первые доступные данные официальной статистики по прожиточным минимумам относятся к 2000 году):
Таблица 1. Соотношение государственного пособия детям, чьи родители уклоняются от уплаты алиментов в период с 2000 по 2004 годы
Год
|
Прожиточный минимум, руб.18
|
МРОТ, руб.
|
Государственное пособие, руб.
|
Соотношение пособия и прожиточного минимума, %
|
2000
|
1 210
|
13219
|
138,6
|
11,45%
|
2001
|
1 500
|
20020
|
210
|
14,00%
|
2002
|
1 808
|
30021
|
315
|
17,42%
|
2003
|
2 112
|
45022
|
472,5
|
22,37%
|
2004
|
2376
|
60023
|
630
|
26,52%
|
Полученные соотношения государственного пособия и прожиточного минимума, действовавшие в 2000-2004 годы являются весьма неутешительными: реальная покупательная способность денежных средств, выплачивавшихся в тот период, была очень далека от прожиточного минимума, но при этом демонстрировала устойчивую тенденцию к росту.
Ситуация сильно усугубилась с отменой ранее действовавшего порядка в 2004 году24. Принятым федеральным законом было определено, что отныне порядок и суммы выплат будут устанавливаться законами субъектов РФ. Матюкова Ю.А. отмечает, что с принятием данной меры в ряде субъектов РФ размер ежемесячного пособия не превышал 100 рублей, то есть даже в абсолютном выражении стал во много раз меньше25. Это свидетельствует о наличии крайне тревожной тенденции по ухудшению материального обеспечения детей, не получающих алименты.
Ситуация усугубилась в 2012 году. Согласно позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в решении по жалобе гражданина Гниломедова В.Н., удержания по алиментам из доходов от разовых сделок, не связанных с осуществлением должником лицом экономической деятельности, не производятся26. Своим решением Суд по сути исключил из перечня доходов должников большой пласт, за счёт которого действительно можно осуществлять выплаты по алиментам. Такой подход Конституционного Суда РФ является достаточно спорным с экономической точки зрения. Неясно, каким образом позиция Суда гарантирует «обеспечение баланса обеих сторон» в случае, если должник не осуществляет экономической деятельности, но имеет в собственности имущество, на которое по каким-то причинам не было обращено взыскание, распоряжается им и получает денежные средства от его реализации в полном объёме, продолжая не исполнять свои обязательства.
Таким образом, к 2012 году в России сложилась чрезвычайно негативная ситуация: ранее действовавшие механизмы по материальному обеспечению детей, не получающих алименты, были упразднены, их место заняли меры, которые не гарантируют должного уровня защиты прав детей. Позиция Конституционного Суда РФ ещё больше усугубила и без того непростую ситуацию в области защиты прав детей. В результате материальное положение как минимум 8% детского населения страны может быть оценено как неудовлетворительное. Отсутствие конкретных положений о минимальных социальных стандартах по обеспечению должного уровня жизни детей противоречит положениям действующего законодательства РФ27. Также Россия, как страна-участник Конвенции ООН «О правах ребёнка» от 20.11.1989г., несёт обязательства по обеспечению восстановления содержания детей. Сложившаяся ситуация требует скорейшего урегулирования путём проведения комплексной государственной политики по данному направлению, одной из центральных мер которой, будут являться введение минимального стандарта государственной помощи детям, не получающим алименты, и создание государственного алиментного фонда.
|
