Глава II
2.1 Правовое регулирование проведения финансового анализа законопроекта
Условия ограниченности ресурсов характерны не только для рыночных отношений, но и для государственного сектора. От принятия тех или иных решений в сфере государственного регулирования зависит не только размещение государственных ресурсов, но и уровень жизни отдельных групп населения. Основной задачей государства является обеспечение и защита прав граждан в рамках его компетенции. В контексте защиты прав неизменно следует также и понятие обязательств, исполнение которых является гарантом защиты прав и свобод граждан. Финансовой базой, гарантией исполнения обязательств государством является казна, состоящая из бюджета и имущества, не закрепленного за государственными (муниципальными) учреждениями. В контексте анализируемой темы именно бюджет становится основным индикатором способности государства исполнять возложенные на него обязательства на первом этапе реализации комплекса мер по улучшению системы обеспечения несовершеннолетних детей алиментами. Поскольку взыскание долга с алиментоплательщиков будет осуществляться силами ФССП в рамках существующего регулирования, можно предположить, что срок удовлетворения регрессных требований государства к должникам будет весьма значительными.
Следовательно, можно говорить о том, что исследуемый комплекс мер содержит в себе нормы, явно влекущие изменение финансовых обязательств государства, иными словами – возлагающими нагрузку на бюджеты бюджетной системы России. Такого рода законопроекты в соответствии с Конституцией РФ могут быть внесены на рассмотрение только при наличии заключения Правительства РФ49. Подготовка заключения Правительством РФ регламентируется статьёй 36 ФКЗ «О Правительстве» №2-ФКЗ50. При этом непосредственно порядок подготовки заключения устанавливается Регламентом Правительства РФ51. Важно отметить тот факт, что статья 63 Регламента предполагает подготовку экспертного заключения Аппарата Правительства РФ. Заключение должно содержать в себе целый спектр оценок:
Соблюдения требований Регламента при внесении законопроекта,
Соответствия актам более высокой юридической силы,
Соответствия ранее принятым решениям Правительства РФ,
Полноты расчётов и обоснований (как социально-экономических, так и финансовых и иных) последствий реализации законопроекта.
Основные же процессуальные аспекты внесения, рассмотрения и утверждения проектов федеральных законов регламентируются Разделом III Регламента Государственной Думы Российской Федерации «Законодательная процедура». Статьёй 105 Регламента установлено, что помимо всего прочего, к законопроекту должно быть подготовлено финансово-экономическое обоснование52.
Прежде всего, стоит отметить тот факт, что необходимость подготовки экспертного заключения Правительства РФ определяется профильным комитетом Государственной Думы с учётом мнения Правового управления Аппарата Государственной Думы РФ (часть 2 статьи 107)53. Специалисты справедливо отмечают тот факт, что такой подход весьма спорен, поскольку судить о финансовой ёмкости следовало бы профильным ведомствам: Счётной Палате РФ, Министерству Финансов РФ54. Отмечается, что порядок подготовки экспертизы на финансовоёмкие законопроекты в недостаточной степени регламентируется действующими нормами права, что также сильно усугубляется отсутствием требований к подготовке финансово-экономического обоснования. Низкое качество финансово-экономической экспертизы законопроектов находит отражение и в аналитических обзорах. Так, например, в исследовании Института развития промышленной и экономической политики были проанализированы сопроводительные документы к 164 законопроектам, принятым Государственной Думой РФ в весеннюю сессию 2008 года55. Из общей выборки было выделено 53 закона экономической тематики. Анализ сопроводительных документов к ним показал, что в 47% случаев финансово-экономическое обоснование законопроекта не отражало всех экономических последствий введения закона. В 26% из 53 проанализированных случаев обоснование не учитывало всех издержек. Также было выявлено, что в 49% из проанализированных случаев финансово-экономическое обоснование не содержало информации о выгодах для государства и общества, а ориентировалось только на издержки. Такая ситуация является весьма тревожной, поскольку некачественная финансово-экономическая экспертиза законопроекта в дальнейшем перерастает к неэффективному действию закона и проблемах в законодательстве в целом. Печально известным примером таких недоработок является нашумевший закон о монетизации льгот56.
Подводя итог, хотелось бы отметить, что законом установлены требования к предоставлению обширного пакета документов, необходимого для рассмотрения законопроекта. Среди таких документов особую роль играют заключение Правительства РФ и финансово-экономическое обоснование. Несмотря на значимость этих документов, в нормативных актах отсутствуют чёткие методические рекомендации к их подготовке, что несёт в себе высокие риски. Зачастую документы составляются формально и не учитывают всех последствий применения того или иного инструмента государственного регулирования.
В рамках действующей практики законотворчества предлагаемый комплекс мер должен быть принят только при условии проведения тщательной финансовой экспертизы. В состав экспертизы в обязательном порядке должна войти не только оценка прямых издержек на осуществление выплат алиментным фондом. Экспертиза должна также включать в себя и оценку нагрузки на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, поскольку именно на них в краткосрочном периоде ляжет основная нагрузка по обеспечению выплат57. В целях проведения такого анализа представляется целесообразным апробировать положения концепции на уже имеющихся статистических данных.
2.2 Тестовый расчёт минимального стандарта алиментов и оценка его покупательной способности по регионам РФ
Введение минимального стандарта алиментов является одной из центральных мер осуществления государственной политики по улучшению системы обеспеченности детей алиментами. Посредством этого инструмента на федеральном уровне закрепляется базовый уровень гарантии защиты прав детей. Ниже этого уровня не смогут быть установлены суммы алиментов в решениях судов, а также в соглашениях об уплате алиментов. Применение жёсткого ограничения позволит снизить риск не дополучения ребёнком алиментов в случаях сокрытия должником источников доходов.
Законопроектом установлено, что государственный минимальный стандарт алиментов будет составлять 25% от действующего показателя прожиточного минимума в Российской Федерации. На уровне субъектов к минимальному стандарту алиментов должны быть применены районные коэффициенты в соответствии с установленным порядком районного регулирования оплаты труда и пенсий в северных и восточных регионах России. Предложение по использованию районных коэффициентов призвано сгладить региональные различия и гарантировать равноправие субъектов (статья 5 Конституции РФ). Наличие такой нормы в законопроекте имеет глубокое практическое значение, поскольку различия в уровне жизни субъектов очень существенны. Так, например, по состоянию на IV квартал 2011 года в сравнении с общероссийским значением прожиточного минимума в России были представлены субъекты, прожиточный минимум в которых составлял от 73,97% от общероссийского уровня (Тамбовская область) до 202,67% (Камчатский край)58.
Для последующей интерпретации представляется целесообразным провести тестовый подсчёт минимальных стандартов алиментов для каждого из регионов России с учётом коэффициентов районного регулирования на основании имеющихся официальных статистических данных. Для анализа были взяты данные по состоянию на конец 2011 года в разрезе субъектов Российской Федерации.
Таким образом, предлагается проанализировать тестовые значения минимального стандарта алиментов каждого из субъектов в соотношении с прожиточным минимумом каждого из субъектов. Идея о соблюдении равноправия субъектов России должна в таком случае найти отражение в равной покупательной способности минимального стандарта алиментов, соответствующей общероссийскому уровню. К проверке была выдвинута следующая гипотеза: отношение минимального стандарта алиментов субъекта, подсчитанного на основании государственного минимального стандарта алиментов и районного коэффициента, должно составлять около 25% от прожиточного минимума этого субъекта:
В процессе сбора первичных данных был выявлен ряд особенностей формируемых статистических показателей: во-первых, в соответствии с Федеральным законом «О прожиточном минимуме» №134-ФЗ от 24.10.1997г. выделяется как минимум четыре вида прожиточных минимумов – на душу населения, для трудоспособного человека, для пенсионера и для ребёнка59. Из положений законопроекта неясно то, какой из прожиточных минимумов будет взят за основу. Для тестового подсчёта был использован средний прожиточный минимум на душу населения.
Во-вторых, тем же Федеральным законом №134-ФЗ установлено, что величина прожиточного минимума исчисляется на ежеквартальной основе60. Возникает следующая коллизия: законопроект предусматривает, что государственный минимальный стандарт алиментов будет определяться один раз в год, в то время как основа для его исчисления формируется четыре раза в год. Встаёт вопрос о том, какой из показателей прожиточного минимума должен быть взят за основу. Для тестового подсчёта были взяты величины прожиточных минимумов на IV квартал 2011 года.
В-третьих, анализ коэффициентов районного регулирования показал, что в настоящее время отсутствует нормативный правовой акт, законодательно регулирующий размеры таких коэффициентов. Более того, в российском праве отсутствует единая трактовка инструментов районного регулирования, что несёт в себе риск интерпретации положений законопроекта.
В соответствии со статьёй 423 Трудового Кодекса Российской Федерации применяются нормы, действовавшие в бывшем СССР с учётом некоторых модификаций, установленных распоряжениями и постановлениями Правительства РФ. Отсутствие единой правовой базы в данном вопросе не только существенно затрудняет анализ, но и делает предлагаемую схему непрозрачной для внешнего пользователя. За основу были взяты данные Путеводителя по кадровым вопросам, подготовленного специалистами АО «Консультант Плюс» «Районные коэффициенты и надбавки» (от 30.04.2013г.). Коэффициенты, указанные в Путеводителе, зависят не только от субъекта, но и от отдельных территорий внутри него, типа отрасли, в которой осуществляется трудовая деятельность (производственная или непроизводственная), вида деятельности, а также от типа местности, в которой ведётся трудовая деятельность (безводная, высокогорная или пустынная). Помимо районных коэффициентов законом установлены и коэффициенты за работу в определённых местностях, которые также варьируют в зависимости от территории. В соответствии с действующей практикой, на территории, где действуют сразу несколько коэффициентов, при расчёте заработной платы применяется суммарный коэффициент. Стоит отметить, что законопроект не устанавливает порядка выбора того или иного коэффициента, что создаёт некоторые риски при реализации законопроекта – от выбора коэффициента зависит нагрузка на бюджеты субъектов.
На определённых территориях также существует процентная надбавка за стаж трудовой деятельности, которая также может считаться инструментом районного регулирования61. Однако её применение возможно исключительно на индивидуальной основе в зависимости от стажа конкретного работника, что делает невозможным применение данного коэффициента для подсчёта тестового значения минимального стандарта алиментов субъекта.
Для тестового подсчёта минимального стандарта алиментов для каждого из 83 субъектов был сформирован перечень возможных районных коэффициентов, а также коэффициентов за работу в отдельных местностях. Затем для каждого из регионов было подсчитано четыре тестовых значения интегрального коэффициента районного регулирования:
Минимальное значение коэффициента (выбрано из массива районных коэффициентов) – величина 1,
Максимальное значение коэффициента (выбрано из массива районных коэффициентов) – величина 2,
Максимальное значение коэффициента с учётом коэффициента за работу в отдельных местностях (получено путём суммирования величины 2 и значения коэффициента за работу в определённой местности) – величина 3,
Среднее значение коэффициента, полученное путём вычисления простой средней между величинами 1 и 3 – величина 4.
Такое многообразие сеток коэффициентов было сформировано для оценивания характеристик распределения субъектов по покупательной способности минимального стандарта алиментов и их дальнейшей интерпретации.
В части проверки сформулированной гипотезы необходимо было создать базу данных по прожиточным минимумам субъектов. Было выявлено, что в общественных источниках такая информация по всей России практически отсутствует. Федеральная служба государственной статистики содержит информацию в разрезе субъектов только на последний из отчётных кварталов, что затрудняет проведение ретроспективного анализа62. На уровне регионов ежеквартально принимаются нормативно-правовые акты, устанавливающие величину прожиточного минимума субъекта на очередной квартал. В тестовом анализе данные о прожиточных минимумах каждого из 83 субъектов России были взяты из нормативно-правовых актов региональных властей.
Результаты проведённого анализа представлены в Приложениях 1-4 к настоящей работе. Каждое из приложений содержит тестовый расчёт минимального стандарта алиментов субъектов России по сетке коэффициентов районного регулирования. На основании тестового расчёта была произведена оценка покупательной способности минимального стандарта алиментов. Для дальнейшего анализа в отношении каждого из полученных четырёх распределений субъектов (1-4 в зависимости от величины, взятой за основу расчёта) были посчитаны описательные статистики, приведённые в таблице 2:
Таблица 2. Описательные статистики распределений субъектов по покупательной способности минимального стандарта алиментов (N=83)
Описательная характеристика
|
Распреде-
ление 1
|
Распреде-
ление 2
|
Распреде-
ление 3
|
Распреде-
ление 4
|
Среднее, %
|
27,83
|
30,33
|
32,33
|
30,08
|
Медиана, %
|
27,43
|
29,67
|
30,09
|
28,81
|
Стандартное отклонение
|
4,51
|
4,94
|
9,36
|
5,94
|
Асимметрия
|
-0,05
|
0,93
|
2,48
|
1,61
|
Стандартная ошибка асимметрии
|
0,26
|
0,26
|
0,26
|
0,26
|
Эксцесс
|
1,67
|
0,96
|
7,01
|
4,07
|
Стандартная ошибка эксцесса
|
0,52
|
0,52
|
0,52
|
0,52
|
Размах
|
28,24
|
25,99
|
52,75
|
36,10
|
Минимум, %
|
13,21
|
19,15
|
19,15
|
18,49
|
Максимум, %
|
41,45
|
45,14
|
71,90
|
54,59
|
Полученные данные свидетельствуют о существенном отклонении значений тестовых показателей всех четырёх распределений от формулы, выдвинутой в гипотезе. Средние значения и медианы каждого из распределений превышают уровень в 25%, указанный в гипотезе исследования.
Величины стандартных отклонений свидетельствуют о достаточно высокой степени дифференциации субъектов внутри каждого из распределений. Особенного внимания заслуживает Распределение 3 – значение стандартного отклонения в полтора-два раза больше, нежели для других распределений. Это свидетельствует о том, что в случае применения максимальных корректирующих коэффициентов различия в покупательной способности минимального стандарта алиментов между субъектами будут очень существенны. Данный вывод подтверждается также и значениями размаха каждого из распределений. Отношение максимального значения покупательной способности к минимальному варьирует от 2,35 до 3,75 раза в зависимости от Распределения.
Полученные значения асимметрии свидетельствуют о том, что Распределения 2-4 являются в существенной степени смещёнными в правую сторону относительно среднего значения, то есть для них характерно превышение расчётных показателей над значением в 25%, изложенным в гипотезе. Отрицательность асимметрии Распределения 1 свидетельствует о невысокой степени смещения распределения в левую сторону от среднего значения. Таким образом, именно Распределение 1 может считаться максимально близким к распределению, соответствующему выдвинутой гипотезе.
Значения эксцессов свидетельствуют об островершинности каждого из проанализированных распределений. Для Распределения 3 характерна не только наиболее высокая степень островершинности, но и сильно выраженная группировка случаев вокруг среднего значения.
Законопроектом предусмотрено право субъектов повышать минимальный стандарт алиментов с учётом реально сложившегося уровня доходов населения в регионе. Установлено, что такое увеличение будет производиться за счёт средств бюджета субъекта.
В то же время законопроект в части алиментного фонда содержит положение о том, что лишь 50% от величины государственного минимального стандарта алиментов будет выплачиваться за счёт федерального бюджета. Вторая же половина государственного минимального стандарта алиментов, а также региональные надбавки лягут на бюджеты субъектов Российской Федерации. Таким образом, подсчёт нагрузки на федеральный бюджет будет весьма прозрачным. Единственным слабым звеном в подсчёте прогнозных значений издержек, которые будут возложены на федеральный бюджет, является численность алиментополучателей, точно установить которую невозможно без изменения порядка сбора и представления статистической информации по вопросам уплаты алиментов.
Однако с точки зрения соблюдения равноправия субъектов России, вышеописанный подход к формированию выплат, осуществляемых алиментным фондом, может быть расценён как противоречащий Конституции, поскольку в рамках предложенной методологии наблюдается сильная дифференциация субъектов. Так, например, покупательная способность минимального стандарта алиментов изначально сильно варьирует от субъекта к субъекту, а значения коэффициентов районного регулирования сильно варьируют в целом по стране, что приводит к неравномерному распределению расходных обязательств. Установленный статьёй 31 Бюджетного Кодекса РФ принцип равенства самостоятельности бюджетов в данной связи также может быть нарушен. Помимо этого, стоит отметить, что ситуация с различиями в уровне финансовой обеспеченности региональных бюджетов будет существенно затруднять реализацию положений концепции.
Результаты проведённого тестового подсчёта минимального стандарта алиментов позволяют сделать несколько выводов: во-первых, районные коэффициенты, положенные в основу региональных корректировок в ряде случаев варьируют в пределах одного региона, что делает их выбор неоднозначным. Отсутствие критерия отбора региональных коэффициентов может привести как к ущемлению интересов алиментополучателей, проживающих на территориях, для которых определён свой поправочный коэффициент. Во-вторых, покупательная способность прогнозируемых значений минимальных стандартов алиментов в большинстве случаев превысила уровень в размере 25% среднего прожиточного минимума ребёнка по РФ в целом, установленный законопроектом. Это может быть расценено как позитивный эффект для алиментополучателей, так как покупательная способность выплат де-факто окажется даже больше, нежели установлено де-юре. В-третьих, подсчитанные значения отношений минимальных стандартов алиментов к прожиточным минимумам субъектов демонстрируют высокую вариативность, что свидетельствует о дифференциации – алиментополучатели различных субъектов находятся в неравных условиях. Все приведённые заключения позволяют сделать предположение о том, что нормы, изложенные в законопроекте, на практике будут противоречить положениям Конституции Российской Федерации, статьёй 5 которой гарантируется равноправие субъектов63.
|
