Современная уголовная политика россии: цифры и факты
Скачать 3.54 Mb.
|
| § 5. Оценка практической и научной состоятельности создания федеральной службы расследования <1> -------------------------------- <1> Первый шаг законодателем сделан через положения Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ. Введение. Вопросы создания в России единого следственного аппарата, необходимость укрепления его вертикали, место и роль в системе государственных органов достаточно активно обсуждаются в течение последних десятилетий. При разработке данной проблемы автор, как и абсолютное большинство следственных работников и российских ученых, исходит из необходимости практического решения одной из наиболее острых социальных задач - активизации борьбы с преступностью, уровень которой за последние десятилетия увеличился в четыре раза (с 1 млн. преступлений в 1980 г. до почти 3,9 млн. в 2006 г.). Значительно возросла организованность преступной среды, количество только выявленных преступлений с признаком организованной группы увеличилось за последние 15 лет почти в 10 раз (в 2005 г. их выявлено 28,6 тыс.). Одновременно возросло в ходе досудебного производства число нарушений конституционных прав граждан, что в большей степени объясняется значительной текучестью следственных кадров, уровень которой за последние годы увеличился вдвое, достигнув в 2002 г. своего максимума - почти 20%, и, соответственно, резким снижением профессионализма следователей. Указанные и другие факторы вызывают необходимость в принципиально ином подходе к решению проблем предварительного следствия. Учитывая актуальность рассматриваемого вопроса и необходимость более полной аргументации в вопросах создания единого следственного аппарата, автор считает необходимым рассмотреть данную проблему с учетом ее исторического аспекта, а также проанализировать результаты работы органов предварительного следствия в системе МВД и Генпрокуратуры России. Расследование преступлений в дореволюционной России До 1860 г. расследование преступлений в России входило в круг обязанностей полиции. Характеризуя состояние расследования, один из губернаторов писал: "Условия преступления не только не привлекали внимание полиции, но последняя всячески старалась не найти на трупе признаков насильственной смерти, примирить вора с обворованным, а если преступления все же становились предметом расследования, то эти дела по несколько лет передавались от одного чиновника другому, пока не глохли в каком-нибудь архиве". Существенным образом изменить сложившуюся ситуацию была призвана реформа правосудия, осуществленная в России в 1860 - 1864 гг. В числе ее первых шагов стало принятие в мае 1860 г. Государственным Советом Закона о судебных следователях. Указом императора Александра II от 8 июня 1860 г. "следственная часть" была отделена от полиции и в России впервые в 44 губерниях учреждены 993 следственных участка и введены должности судебных следователей. На них возлагалось производство следствия по всем преступлениям и проступкам, относящимся к ведению судов. Контроль за следственными действиями возлагался на суды, в компетенцию которых входило приостановление и прекращение следствия, отмена распоряжений следователей, дача им предписаний. За полицией оставалось расследование незначительных преступлений и проступков, подлежащих рассмотрению полицейскими чинами, а также первоначальное дознание о происшествиях, которые могут подлежать рассмотрению в суде. Однако деятельность следователей, приравненных по положению к должности члена уездного суда, в значительной мере осложнялась двойственностью их положения. Хотя подчинялись они Министерству юстиции, но назначение, распределение по участкам и перемещение судебных следователей зависело от губернаторов, которые фактически решали и вопрос об их увольнении. Существенно изменила положение следователей судебная реформа в России 1864 г. Следователи согласно ст. 212 Учреждения судебных установлений от 20 ноября 1864 г. по должности были приравнены к членам окружного суда и состояли при них, введена несменяемость судебных следователей, их назначение и смещение были отнесены к компетенции императора по представлению министра юстиции. На должность судебного следователя могли претендовать лица, имеющие высшее юридическое образование и прослужившие по судебной части не менее трех лет, присяжные поверенные (адвокаты) при стаже работы не менее 10 лет, а также кандидаты на судебные должности, если они занимались судебной практикой не менее 4 лет, приобрели достаточные знания по следственной части и достигли 25-летнего возраста (ст. ст. 202 - 205 Учреждения судебных установлений). Деятельность судебных следователей оценивалась в государственном масштабе положительно, хотя, по мнению некоторых авторов, в результате процесса разъединения следствия и дознания возникли серьезные затруднения в раскрытии и расследовании преступлений. Обусловлены они были главным образом двумя факторами: а) медлительностью предварительного следствия, хотя они были сравнимы со сроками расследования уголовных дел во Франции; б) тем, что "громадное большинство лиц, совершивших преступления, остаются необнаруженными". В отношении непродуктивности установления лиц, совершивших преступления, утвержденная в 1869 г. императором России комиссия под председательством сенатора Петерса констатировала, что "основной причиной бесплодности следственной работы в отношении обнаружения виновных является отсутствие правильно поставленного и надлежащим образом руководимого полицейского розыска". В циркуляре министра внутренних дел губернаторам отмечалось: "...местная полиция, несмотря на неоднократные настояния, не принимает меры к обнаружению виновников преступления". Февральская буржуазно-демократическая революция 1917 г. существенных изменений в структуру и деятельность судебно-следственного аппарата не принесла. Октябрьская же революция практически полностью ликвидировала царскую судебную систему, упразднив в соответствии с Декретом о суде N 1 "доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора". Становление и развитие следственного аппарата в 1917 - 1963 гг. Зарождение и формирование органов предварительного следствия в этот период условно можно разделить на ряд этапов, характеризующихся в первую очередь конкретной исторической обстановкой. Первый период (с 1917 по 1924 г.) продолжался до принятия уголовно-процессуальных кодексов РСФСР 1922, 1923 гг. и Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1924 г. Характерной особенностью этого периода явилась первоначальная множественность структурных построений следственных органов, обусловленная сломом старой судебно-следственной системы и активным поиском новых форм ее организации, проверка и испытание их на практике, постепенный отбор наиболее жизнеспособных из них и законодательное закрепление процедуры расследования преступлений, а также подконтрольность следственных органов Советам. В решении принципиальных вопросов создания следственных органов основная организующая роль принадлежала наркомату юстиции. Первым законодательным актом, регламентирующим работу следственных органов, стал Декрет о суде от 22 ноября 1917 г. N 1, который установил: "Впредь до преобразования всего порядка судопроизводства предварительное следствие по уголовным делам возлагается на местных судей единолично". Одновременно при Советах образовывались особые следственные комиссии для производства коллегиального предварительного следствия по делам о контрреволюционных преступлениях. Позднее, согласно Декрету о суде от 7 марта 1918 г. N 2 и Декрету о суде N 3 от 20 июля того же года, в России образовывались следственные комиссии окружных судов, которые осуществляли предварительное следствие по делам об убийствах, бандитизме, разбоях, взяточничестве и спекуляции и другим наиболее сложным делам, подсудным уездным и городским судам. Положением о народном суде РСФСР от 30 ноября 1918 г. расследование уголовных дел, подлежащих коллегиальному рассмотрению судьей и заседателями, осуществлялось уездными и городскими следственными комиссиями. По остальным делам суд ограничивался дознанием, проведенным милицией, или принимал решение о передаче их в следственную комиссию. В случаях, не терпящих отлагательств, предварительное следствие могло быть поручено народному судье. Расследование государственных преступлений входило в обязанности ВЧК. Положением о народном суде РСФСР от 21 октября 1920 г. были учреждены должности народных следователей по важнейшим делам при губернских отделах и Наркомате юстиции. Суды осуществляли подбор и назначение следственных кадров, ведали финансированием и отчетностью, а также проводили ревизии подчиненных им следственных участков. Следователи руководили действиями розыскных аппаратов и могли проверять любой акт органов дознания. Оперативное управление следствием возлагалось на органы прокуратуры. Инструкцией об организации рабоче-крестьянской милиции, принятой в октябре 1918 г., к компетенции милиции и уголовного розыска было отнесено расследование дел, переданных им народным судом или следственными комиссиями. Для расследования этих дел в аппаратах уголовного розыска вводились должности следователей. Первый Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР 1922 г. под словом "следователь" подразумевал народных следователей, следователей, состоящих при советах народных судей и революционных трибуналах, военных следователей и следователей по важнейшим делам при Наркомате юстиции (ст. 23). Тем самым должности следователей в уголовном розыске были упразднены, и первый следственный аппарат органов внутренних дел ликвидирован. Принятые в 1924 г. Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик установили, что "органами, производящими предварительное расследование преступлений, являются органы дознания, следователи и иные должностные лица, коим это предоставлено общесоюзными законами и законами союзных республик" (ст. 7). Но вопросов принадлежности следователей как к органам прокуратуры, так и к другим органам Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик не затрагивали. Второй период (с 1924 по 1936 г.). Дальнейшее развитие предварительного следствия в значительной степени связано со становлением и развитием следствия в органах прокуратуры. Характеризуется этот период постепенным выводом следственного аппарата из-под контроля органов юстиции и местных Советов и его централизацией в системе органов прокуратуры с одновременным существенным расширением полномочий органов дознания и их подследственности. В 1924 г. на пятом Съезде деятелей советской юстиции А.Я. Вышинский поднял вопрос о передаче следственного аппарата в полное административное и оперативное подчинение прокуроров. 3 сентября 1928 г. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР были внесены изменения в Положение о судоустройстве РСФСР, предусматривающие выведение следователей из ведения судов и их полное подчинение прокурорам. Однако подконтрольность следователей Наркомюсту и Советам еще сохранялась, поскольку прокуратура оставалась в структуре Наркомата юстиции. 20 июня 1933 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР была учреждена Прокуратура СССР как самостоятельный орган, независимый от Верховного Суда СССР. Однако во всех союзных республиках прокуроры и следователи по-прежнему оставались в системе наркомюстов этих республик. И только постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. об образовании Наркомата юстиции СССР из системы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик были выделены органы прокуратуры и следствия с подчинением их непосредственно Прокурору Союза ССР. По основной же массе общеуголовных преступлений органами милиции проводилось дознание, материалы которого направлялись прокурору, а после утверждения им обвинительного заключения - в суд. Прокурор мог поручить милиции расследование любого уголовного дела в полном объеме. К тому же по делам, по которым предварительное следствие являлось обязательным, милиция и без такого поручения могла проводить следственные действия в течение месяца, после чего уголовное дело передавалось следователю, а тот в соответствии со ст. 109 УПК РСФСР, признав поступивший к нему материал дознания достаточно полным, мог ограничиться лишь предъявлением обвинения, допросом обвиняемого и составлением обвинительного заключения. Третий период (с 1936 по 1963 г.). В организационном плане характеризуется, с одной стороны, наличием единого следственного аппарата в системе прокуратуры (за исключением органов государственной безопасности), что повлекло значительные перегрузки следователей, и, с другой стороны, возрастанием роли органов дознания в расследовании преступлений. В этой связи в 40 - 50-х гг. XX в. в милиции ведомственным приказом были созданы свои следственные аппараты, руководимые следственным отделом Главного управления милиции НКВД (МВД, МООП) СССР. В послевоенный период по основной массе дел об общеуголовных преступлениях производилось дознание, которое по процессуальной форме практически не отличалось от предварительного следствия. Следственный аппарат формально оставался сосредоточенным в органах прокуратуры, основную массу уголовных дел расследовали следователи милиции. Несмотря на это Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик от 25 декабря 1958 г. и принятый 27 октября 1960 г. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР наделили правом производства предварительного следствия лишь следователей органов прокуратуры и государственной безопасности. В связи с этим следственный аппарат милиции был вновь, как и в 1922 г., ликвидирован, но полностью освободить милицию от функции расследования преступлений не удалось, расследование более половины всех уголовных дел оканчивалось ее сотрудниками. Создавшееся положение потребовало принципиального решения вопросов совершенствования предварительного расследования преступлений. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 г. N 1237-IV правом производства предварительного следствия наряду с органами прокуратуры и органами государственной безопасности были наделены органы охраны общественного порядка. В соответствии с названным Указом в системе Министерства охраны общественного порядка (далее - МООП) вновь был создан следственный аппарат. К подследственности следователей органов внутренних дел были отнесены уголовные дела об общеуголовных преступлениях, следователей прокуратуры - более узкая категория уголовных дел, главным образом о должностных, хозяйственных преступлениях, против правосудия, а также уголовные дела об убийствах и изнасилованиях и преступлениях несовершеннолетних. Подследственности следователей органов государственной безопасности и военной прокуратуры эта реформа не затронула. Одновременно было сохранено право милиции производить дознание по значительному числу преступлений в полном объеме. Деятельность следственного аппарата в период 1964 - 2006 гг. После образования в 1963 г. в системе МООП органов предварительного следствия они за сравнительно короткий срок превратились в структуру правоохранительных органов, осуществляющую расследование основного количества совершенных в стране преступлений. Если в 1964 г. ими было окончено 61,4% (или 227,5 тыс.) уголовных дел, в 1966 г. - 67%, 1978 г. - 76%, 1988 г. - 86,0%, то в 1999 г. - уже 966,2 тыс. дел, или 89,2% от общего числа оконченных всеми правоохранительными органами уголовных дел, по которым предварительное следствие обязательно. Значительно возросла численность следственного аппарата, составившая на 1 января 1978 г. 13,7 тыс. штатных единиц, а на 1 января 1989 г. - 23688 единиц против 8,5 тыс. следователей в 1964 г. Улучшился и качественный состав следователей. Их удельный вес с высшим юридическим образованием к концу этого временного периода достиг почти 85%, а со стажем работы более 3 лет - превысил 60%. Деятельность следственного аппарата органов внутренних дел условно можно разделить на ряд временных этапов, непосредственно обусловленных состоянием политической, социально-экономической ситуации в стране, уровнем криминогенной обстановки, изменениями уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Характеризуя этап становления следственного аппарата в органах внутренних дел (1964 - 1978 гг.), можно сформулировать два важных вывода: - не произошло "сращивания" следственного и оперативного аппаратов, находящихся в одном ведомстве, и роста на этой почве числа нарушений законности при расследовании уголовных дел, чего вполне обоснованно опасались научные работники и отдельные практики; - следователи органов внутренних дел (далее - ОВД) обеспечили расследование значительной части преступлений в соответствии со своей подследственностью, о чем объективно свидетельствуют приведенные ниже статистические данные об объеме следственной работы и ее качественные характеристики. Это дало законодателю основания передать в подследственность следователей органов внутренних дел уголовные дела о так называемых хозяйственных преступлениях (хищения, должностные злоупотребления и подлоги, взяточничество, преступная халатность и ряд других составов), а с 1 сентября 1978 г. - все без исключения уголовные дела о преступлениях, совершенных несовершеннолетними или с их участием, в том числе такие наиболее сложные для доказывания составы, как убийства, изнасилования. В течение последующих 10 лет (1979 - 1988 гг.) следственный аппарат органов внутренних дел обеспечивал расследование 80% всех совершаемых в стране преступлений и 90% уголовных дел об экономических преступлениях. Доля следователей с высшим юридическим образованием на 1 января 1989 г. составила 87,4% и 69,2% - со стажем работы свыше 3 лет. По абсолютному большинству дел обеспечивалось качество следствия (для дополнительного расследования возвращалось менее 5% уголовных дел), основное их количество (90%) расследовалось в срок до 2 месяцев. До 1985 г. отмечалась тенденция значительного сокращения числа нарушений законности и доли реабилитированных следствием и оправданных судами. Для сравнения: по уголовным делам следователей прокуратуры показатели законности в 5 - 10 раз хуже. Однако начиная с 1987 г. ситуация коренным образом начала изменяться в негативную сторону. Период с 1989 г. по 1 июля 2002 г., и особенно его первоначальная стадия (с 1989 по 1993 г.), характеризовался рядом факторов, оказавших отрицательное влияние на состояние следственной работы: - во-первых, увеличилось с 1,2 млн. в 1988 г. до 2,8 млн. в 1993 г. количество зарегистрированных преступлений и, несмотря на увеличение за этот период на 25,5 тыс. штатной численности следственного аппарата органов внутренних дел, нагрузка на следователей в 1990 - 1993 гг. составляла в среднем 70 уголовных дел на 1 штатную единицу, а в отдельных регионах она доходила до 120 - 130 дел (табл. 11); - во-вторых, увеличилась организованность преступной среды, более изощренными и жестокими стали формы и методы совершения преступлений, значительное распространение получили финансовые мошенничества (финансовые пирамиды) и одновременно возросло противодействие участников уголовного процесса раскрытию и расследованию преступлений; - в-третьих, значительным изменениям подверглось и законодательство. В УК РФ 1996 г. включены 63 новых состава преступлений, основную массу которых расследуют следователи органов внутренних дел. В 1997 - 2005 гг. ими направлено в суд 171 уголовное дело по ст. 210 УК РФ "Организация преступного сообщества (преступной организации)" и 710 уголовных дел по ст. 209 УК РФ "Бандитизм"; Таблица 11 Сведения о состоянии расследования преступлений за 1979 - 1988 гг. ┌────┬──────────────────┬─────────────────┬──────────────────┬────────────────────────────────────────────┐ │Год │ Удельный вес │Удельный вес дел,│ Удельный вес дел,│Число оправданных и реабилитированных лиц │ │ │ прекращенных дел │возвращенных для │оконченных в срок │(на 1 тыс. привлеченных к уголовной │ │ │(% к оконченным) │доследования │ свыше 2 месяцев │ответственности), в т.ч. содержавшихся │ │ │ │(% к направленным│ (% к оконченным) │ под стражей │ │ │ │в суд) │ │ │ │ ├────┬──────┬──────┼───┬──────┬──────┼────┬──────┬──────┼───┬────────┬──────┬────────┬──────┬────────┤ │ │ОВД │Проку-│Дозна-│ОВД│Проку-│Дозна-│ОВД │Проку-│Дозна-│ОВД│ Из них │Проку-│ Из них │Дозна-│Из них │ │ │ │ратура│ ние │ │ратура│ ние │ │ратура│ ние │ │содержа-│ратура│содержа-│ ние │содержа-│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │лось под│ │лось под│ │лось под│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │стражей │ │стражей │ │стражей │ ├────┼────┼──────┼──────┼───┼──────┼──────┼────┼──────┼──────┼───┼────────┼──────┼────────┼──────┼────────┤ │1979│28,7│ 34,3 │ 24,0 │4,5│ 6,0 │ 4,5 │10,3│ 12,3 │ 8,6 │1,6│ 0,6 │ 9,9 │ 4,9 │ 5,8 │ 2,5 │ ├────┼────┼──────┼──────┼───┼──────┼──────┼────┼──────┼──────┼───┼────────┼──────┼────────┼──────┼────────┤ │1986│23,8│ 27,7 │ 14,6 │4,8│ 7,9 │ 3,8 │ 9,4│ 15,3 │ 10,1 │1,7│ 0,6 │ 14,4 │ 5,6 │ 2,7 │ 0,6 │ ├────┼────┼──────┼──────┼───┼──────┼──────┼────┼──────┼──────┼───┼────────┼──────┼────────┼──────┼────────┤ │1987│29,6│ 34,3 │ 18,7 │6,3│ 10,7 │ 4,5 │ 9,6│ 16,4 │ 9,5 │4,1│ 1,5 │ 34,5 │ 14,6 │ 4,9 │ 1,0 │ ├────┼────┼──────┼──────┼───┼──────┼──────┼────┼──────┼──────┼───┼────────┼──────┼────────┼──────┼────────┤ │1988│33,0│ 36,0 │ 23,0 │7,0│ 12,0 │ 4,8 │10,6│ 19,7 │ 11,8 │4,9│ 1,8 │ 43,4 │ 18,9 │ 6,8 │ 1,1 │ └────┴────┴──────┴──────┴───┴──────┴──────┴────┴──────┴──────┴───┴────────┴──────┴────────┴──────┴────────┘ - в-четвертых, начавшиеся в России экономические преобразования вызвали резкий отток следователей из органов внутренних дел, в основном в коммерческие структуры и адвокатуру, где размеры выплат многократно превышали их денежное довольствие. По тем же причинам следователи переходили в суды и органы прокуратуры, где должностной оклад в три раза выше. В результате в 1994 - 1999 гг. из следствия ежегодно выбывало от 5,6 до 6,4 тыс. наиболее подготовленных специалистов, а в 2001 - 2002 гг. следственную работу оставили соответственно 8,3 и 9,1 тыс. сотрудников. Всего за 10 лет из органов внутренних дел уволилось более 45,7 тыс. следователей и еще 19,0 тыс. перешли в другие службы. В большинстве регионов кадровый состав следователей обновился по 2 - 3 раза, что обусловило резкое снижение качественного уровня следственных работников (к 1 января 1997 г. доля следователей с высшим юридическим образованием сократилось до 43,6%, а со стажем работы до 3 лет увеличилась до 62,5%). Все это повлекло ухудшение следственных показателей, привело к росту нарушений законности. Удельный вес уголовных дел, возвращенных для дополнительного расследования, в 1998 г. увеличился до 8,2%, оконченных в срок свыше 2 месяцев составил 16,3%, значительно возросло (до 4,4 обвиняемых на 1000 привлеченных к уголовной ответственности) число реабилитированных следствием и оправданных судами. Однако основные качественные показатели работы следователя ОВД удалось сохранить в результате принятых в 1998 - 2000 гг. мер по реформированию следственного аппарата, которые существенно приблизили его к концептуальной модели централизованного федерального следственного органа. В их числе Указ Президента РФ от 23 ноября 1998 г. N 1422 "О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации", направленный на укрепление правовой основы развития следственного аппарата ОВД. Указ впервые за 35 лет существования органов предварительного следствия в системе МВД России установил их нормативно-правовой статус во главе со Следственным комитетом при МВД России. Приняты также меры по повышению уровня оплаты труда следственных работников и закреплению их штатной численности. Во исполнение Указа Президента РФ министерством издан ряд ведомственных нормативных правовых актов (Приказ МВД России от 4 января 1999 г. N 1 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. N 1422" и ряд других), согласно которым в течение 1999 - 2000 гг. осуществлены значительные организационно-штатные мероприятия, направленные на совершенствование деятельности органов предварительного следствия, повышение их статуса и роли руководителей как на уровне МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВД на транспорте и режимных объектах, так и в звене горрайлин-органов внутренних дел. В целях укрепления процессуальной независимости следователей и предупреждения незаконного вмешательства в их деятельность при расследовании преступлений, совершенных организованными преступными группами, и фактов коррупционных проявлений со стороны должностных лиц республик, краев, областей министерством были созданы десять региональных следственных отделов по расследованию организованной преступной деятельности, непосредственно подчиненных Следственному комитету. В развитие положений Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849, согласно которому в Российской Федерации образованы семь федеральных округов, приказом МВД России на базе указанных региональных подразделений в округах были созданы семь следственных управлений по расследованию организованной преступной деятельности, непосредственно подчиненных Следственному комитету, реорганизованные затем в следственные управления Следственного комитета при МВД России по федеральным округам. Совершенствовалась и система кадрового обеспечения. В 1998 - 2001 гг. последовательно увеличивался выпуск специалистов следственной квалификации, подготовленных высшими образовательными учреждениями МВД России, достигнув 3,2 тыс. человек в год. Предпринятые Президентом и Правительством РФ и МВД России указанные и другие меры способствовали повышению уровня организации работы органов предварительного следствия и в конечном счете качественных показателей следствия. Так, удельный вес уголовных дел, возвращенных для дополнительного расследования, уменьшился с 8,2% в 1998 г. до 6,8% в 2001 г. и оконченных в срок свыше 2 месяцев - соответственно с 16,3 до 15,2%. Последовательно сокращалось число граждан, необоснованно привлеченных к уголовной ответственности (с 2400 чел. в 1998 г. до 1999 лиц - в 2001 г.), в том числе содержавшихся под стражей (с 1189 чел. - в 1998 г. до 919 - в 2001 г.) (табл. 12). Таблица 12 Основные показатели работы следователей прокуратуры, МВД и ФСНП ┌────┬─────────────────┬─────────────────┬─────────────────┬────────────────────────────────────────────┐ │Год │ Удельный вес │Удельный вес дел,│Удельный вес дел,│Число оправданных и реабилитированных лиц │ │ │прекращенных дел │возвращенных для │оконченных в срок│(на 1 тыс. привлеченных к уголовной │ │ │(% к оконченным) │доследования │свыше 2 месяцев │ответственности), в т.ч. содержавшихся │ │ │ │(% к направленным│(% к оконченным) │ под стражей │ │ │ │в суд) │ │ │ │ ├────┬──────┬─────┼────┬──────┬─────┼────┬──────┬─────┼───┬────────┬──────┬────────┬──────┬────────┤ │ │МВД │Проку-│ФСНП │ МВД│Проку-│ФСНП │МВД │Проку-│ФСНП │МВД│ Из них │Проку-│ Из них │ ФСНП │Из них │ │ │ │ратура│ │ │ратура│ │ │ратура│ │ │содержа-│ратура│содержа-│ │содержа-│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │лось под│ │лось под│ │лось под│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │стражей │ │стражей │ │стражей │ ├────┼────┼──────┼─────┼────┼──────┼─────┼────┼──────┼─────┼───┼────────┼──────┼────────┼──────┼────────┤ │1997│20,9│ 27,2 │ 62,5│ 7,8│ 10,8 │27,7 │16,7│ 42,8 │ 50,9│4,4│ 1,4 │ 34,4 │ 17,2 │145,9 │ 4,5 │ ├────┼────┼──────┼─────┼────┼──────┼─────┼────┼──────┼─────┼───┼────────┼──────┼────────┼──────┼────────┤ │1998│20,9│ 26,8 │ 53,5│ 8,2│ 11,5 │23,8 │16,3│ 42,8 │ 50,1│3,9│ 1,4 │ 29,2 │ 15,4 │127,1 │ 2,4 │ ├────┼────┼──────┼─────┼────┼──────┼─────┼────┼──────┼─────┼───┼────────┼──────┼────────┼──────┼────────┤ │1999│19,2│ 24,9 │ 71,1│ 6,4│ 8,5 │15,0 │15,5│ 41,0 │ 31,4│3,2│ 1,1 │ 25,6 │ 13,2 │ 63,0 │ 3,2 │ ├────┼────┼──────┼─────┼────┼──────┼─────┼────┼──────┼─────┼───┼────────┼──────┼────────┼──────┼────────┤ │2000│19,9│ 25,6 │ 82,0│ 6,0│ 7,7 │12,3 │14,2│ 39,0 │ 23,6│2,9│ 1,0 │ 25,3 │ 12,8 │ 49,0 │ 1,5 │ ├────┼────┼──────┼─────┼────┼──────┼─────┼────┼──────┼─────┼───┼────────┼──────┼────────┼──────┼────────┤ │2001│17,7│ 23,6 │ 80,1│ 6,8│ 8,5 │12,6 │15,2│ 39,7 │ 22,9│3,3│ 1,0 │ 25,8 │ 12,7 │ 47,4 │ 1,2 │ └────┴────┴──────┴─────┴────┴──────┴─────┴────┴──────┴─────┴───┴────────┴──────┴────────┴──────┴────────┘ О предпосылках к образованию единого следственного аппарата Закрепленные в Указе Президента РФ N 1422 от 1998 г. и Постановлении Правительства РФ N 126 1999 г., а также в ведомственных нормативных правовых актах МВД России положения об установлении нормативно-правового статуса органов предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел, штатном обеспечении и порядке формирования их структур, назначении и освобождении от должности руководителей органов предварительного следствия и следователей и ряд других, несмотря на отказ в 2005 - 2006 гг. от ряда указанных положений, позволили тем не менее следственному аппарату ОВД сделать наибольший шаг за последние десятилетия к созданию в Российской Федерации централизованной федеральной структуры органов предварительного следствия. К этому подталкивает и ряд факторов, негативно влияющих в настоящее время на состояние криминогенной обстановки, организацию работы следователей органов внутренних дел и, соответственно, на результаты следственной работы. В их числе существенное усложнение процедур предварительного расследования в связи с вступлением в действие с 1 июля 2002 г. УПК РФ, значительный рост (почти в 3 раза) количества зарегистрированных преступлений (с 1,2 млн. в 1988 г. до 3,5 млн. в 2005 г.) при явно недостаточном уровне ресурсного и нормативно-правового обеспечения деятельности и продолжающийся разрыв уровня материального обеспечения следователей прокуратуры и МВД России и, соответственно, высокая текучесть кадров (до 20% против 6 - 8% до 1993 г.). Предложение о создании единого следственного аппарата могло бы быть реализовано путем принятия Федерального закона "Об органах предварительного следствия". Его разработка была включена в Федеральную целевую программу по усилению борьбы с преступностью на 1999 - 2000 гг. (п. 7.8.1.10). Министерством юстиции РФ образована межведомственная рабочая группа, однако ее работа на полтора года приостановилась в связи с занятой Генеральной прокуратурой РФ позицией о нецелесообразности разработки законопроекта. Тем не менее в I полугодии 2002 г. разработка проекта закона завершилась. Однако его направление в Правительство РФ, в связи с указанной позицией Генпрокуратуры, было заблокировано. С правовой точки зрения необходимость законопроекта обусловлена тем, что нормы уголовно-процессуального закона предусматривают лишь производство предварительного следствия по уголовным делам следователями прокуратуры и других правоохранительных ведомств, не регламентируя правовой статус и структуру органов предварительного следствия и не предусматривая меры государственной и социальной защиты следователей. Фактически отсутствуют они и в Федеральном законе "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" и Законе РФ "О милиции". Например, в настоящее время к категории федеральных государственных служащих отнесены следователи органов прокуратуры, а остальные следственные работники Российской Федерации (85%) в их число не входят, что привело к значительной разнице в размерах денежного содержания специалистов, выполняющих единую государственную функцию расследования преступлений. Создание федеральной службы расследования. "За" и "против" Идея создания единого следственного аппарата зрела давно. На шестой сессии Верховного Совета СССР IV созыва (9 февраля 1957 г.) эстонский депутат Э.К. Пусеп выступил с предложением "о сосредоточении расследования уголовных дел в одном едином следственном аппарате <1>". Создание объединенного следственного аппарата под эгидой МВД СССР предложил начальник Главного управления милиции МВД СССР В.М. Барсуков <2>. Поддерживая идею создания единого следственного аппарата, отдельные авторы выступали за сосредоточение предварительного следствия в органах прокуратуры <3>, другие - в органах Министерства юстиции <4>, а третьи ратовали за объединение следственных аппаратов или в системе Минюста, или (и) в МВД <5>. -------------------------------- <1> См.: Стенографический отчет заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва. Шестая сессия. М., 1957. С. 472. <2> См.: Барсуков В.М. За дальнейшее совершенствование организации и деятельности советской милиции // Советское государство и право. 1958. N 2. С. 42. <3> См.: Голяков И.Т. О едином следственном аппарате и функциях Министерства юстиции // Советская юстиция. 1957. N 7. С. 8 - 11; Строгович М.С. О дознании и предварительном следствии и о "едином следственном аппарате" // Социалистическая законность. 1957. N 5. С. 19 - 26. <4> См.: Бородин С.В., Грун А.Я. К вопросу о реформе судебного управления и следственного аппарата в СССР // Советское государство и право. 1957. N 7. С. 89 - 98. <5> См.: Перлов И.Д., Рагинский М.Ю. Назревшие вопросы дознания и предварительного следствия // Советское государство и право. 1957. N 4. С. 115 - 121. Идея о вневедомственном следственном аппарате впервые перешла в практическую плоскость в 1977 г., когда по свидетельству С.И. Гусева был разработан проект положения о Государственном комитете СССР по следствию. Получив поддержку в Президиуме Верховного Совета СССР, данный законопроект был отложен без его рассмотрения на сессии <1>. В 80-х гг. XX в. пост руководителя вневедомственного Следственного комитета СССР был предложен министру юстиции СССР В.И. Теребилову <2>. Однако реальное развитие идея создания единого следственного аппарата получила в материалах XIX партийной конференции. -------------------------------- <1> См.: Гусев С.И. Истина, и только истина! Пять бесед о судебно-правовой реформе. М., 1990. С. 275. <2> См.: Теребилов С.И. Судебно-правовая реформа // Законность. 1996. N 3. С. 41. В 1989 - 1990 гг. в ряде краев, областей был проведен эксперимент по предоставлению самостоятельности органам предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел. Его результаты получили в целом положительную оценку и послужили основой для выработки законодательных предложений по созданию в России единого следственного аппарата, "за" высказалось абсолютное число (98%) следственных работников. Идея сосредоточения следствия в одном органе и выделение следственного аппарата в самостоятельную федеральную структуру в виде Следственного комитета как службы обвинительной власти получила свое правовое воплощение в принятой Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. и одобренной Президентом РФ Концепции судебной реформы Российской Федерации (раздел 4, глава 7). При этом, исходя из положений Концепции, концентрация следствия в руках Министерства внутренних дел чревата опасным сращением функций дознания, предварительного следствия и оперативно-розыскной работы. Включение следственного аппарата в систему Министерства юстиции заведомо нецелесообразно. При подчинении Правительству следственный аппарат оказался бы в одном ряду с многочисленными министерствами и ведомствами под контролем их руководителей. Выход из создавшейся ситуации авторам Концепции судебной реформы виделся в создании единого следственного аппарата, организационно отделенного как от прокуратуры, так и от МВД и ФСБ России. Оперативно-розыскная деятельность как административная по своему характеру сохранялась бы за органами внутренних дел. У прокуратуры, по мнению разработчиков Концепции, которых автор полностью поддерживает, должны остаться полномочия по ведению предварительного расследования, но в ограниченных и строго определенных случаях (уголовные дела против сотрудников правоохранительных органов при выявлении их коррупционных связей с членами организованных преступных групп). Значительным шагом в создании единого следственного аппарата могло стать принятие Верховным Советом РСФСР 31 марта 1993 г. в первом чтении проекта закона РФ "О Следственном комитете", который получил поддержку абсолютного большинства обеих палат Верховного Совета ("против" был только один голос). Однако в связи с роспуском в октябре 1993 г. Верховного Совета данный законопроект утратил свою юридическую силу. К идее создания единой федеральной службы расследования правоохранительные органы приблизились в апреле - мае 2001 г. при подготовке проекта УПК РФ ко второму чтению, о чем свидетельствует текст данного законопроекта. Пункт 2 ч. 1 ст. 151 проекта УПК РФ предусматривал, что предварительное следствие должно осуществляться следователями федеральной службы расследования. В подследственности следователей прокуратуры предлагалось оставить расследование уголовных дел о преступлениях, совершенных судьями, прокурорами, следователями, а также совершенных в отношении указанных лиц в связи с их профессиональной деятельностью. Однако в результате того, что Генеральная прокуратура РФ заняла негативную позицию по этому вопросу, создание единой федеральной службы расследования в очередной раз было отложено. Тем не менее работа в этом направлении продолжается. Из опыта создания единого следственного аппарата Идея единого следственного аппарата реализована в 1995 г. в Республике Казахстан путем образования Государственного следственного комитета (ГСК). Однако в его деятельности в большей степени проявили себя негативные факторы, обусловленные тем, что: - в ГСК были сосредоточены оперативные службы и следственный аппарат, которые возложили на себя раскрытие и расследование практически всех совершаемых в республике преступлений. Фактически ГСК представлял собой одновременно федеральную службу по борьбе с организованной преступностью и следственные органы, призванные обеспечить расследование как выявленных этой службой преступлений, так и всей иной массы совершенных в республике противоправных деяний; - не были определены роль и место дознания в системе раскрытия и расследования преступлений. В результате Министерство внутренних дел фактически оказалось отстраненным от функции раскрытия преступлений, и тем самым была разорвана единая, взаимосвязанная общегосударственная система раскрытия и расследования преступлений; - для создания независимого самостоятельного следственного аппарата не было подготовлено общественное мнение о месте и роли ГСК в системе других правоохранительных органов республики. Более того, при создании ГСК не проведены анализ складывающейся политической ситуации в связи с выделением следствия в обособленную федеральную структуру и прогноз дальнейшего ее развития. В результате ГСК остался наедине со своими проблемами и Указом Президента Республики Казахстан от 5 ноября 1997 г. был упразднен. При ответах на вопросы о необходимости создания единого следственного аппарата необходимо исходить также из исторического опыта развития системы предварительного следствия в России в XIX - XX веках и конкретных результатов их деятельности на протяжении последних десятилетий. А раздающиеся сегодня отдельные негативные оценки, главным образом со стороны Генеральной прокуратуры РФ, называющей "идею единого следственного комитета откровенной маниловщиной" <1>, являются лишь мнением одного из правоохранительных органов. При рассмотрении вопроса о создании единого следственного аппарата вряд ли должны восприниматься и такого рода утверждения, что следствие в органах внутренних дел представляет из себя "слабое звено". Их необоснованность подтверждена приведенными выше результатами работы следственного аппарата ОВД с момента его образования в 1963 г., в том числе в сравнении с показателями качества и законности в работе следователей других правоохранительных органов. Такого же рода ссылки звучали и более 140 лет назад, когда в ходе судебно-правовой реформы в России (1860 - 1864 гг.) следствие было отделено от полиции. -------------------------------- <1> Из выступления бывшего Генерального прокурора РФ В.В. Устинова 12 марта 2003 г. на Координационном совещании руководителей федеральных правоохранительных органов // Российская газета. 2003. 13 марта. О позитивных моментах и негативных обстоятельствах создания в России самостоятельного следственного комитета Приведенный выше анализ деятельности органов предварительного следствия, результаты ранее проведенных экспериментов, в том числе и опыт создания ГСК в Республике Казахстан, позволяют выделить следующие позитивные и негативные моменты, которые могут возникнуть в ходе создания в России единого следственного аппарата. К позитивным моментам следует отнести: - наличие независимой федеральной структуры, способной обеспечить наряду с другими правоохранительными органами и судами выработку и проведение единой уголовной политики на территории всей Российской Федерации; - обеспечение реальной, а не формальной "на бумаге", как это имеет место сегодня, процессуальной самостоятельности и независимости следователей и тем самым значительное снижение уровня и возможности вмешательства в процессуальную деятельность следователя не уполномоченных на то законом лиц, в том числе правоохранительных органов; - освобождение органов прокуратуры от функции расследования уголовных дел позволит сосредоточить усилия прокуроров на соблюдении законности в деятельности правоохранительных органов, в том числе органов предварительного следствия, и тем самым будет способствовать обеспечению повышения качества расследования уголовных дел об организованной преступной деятельности и коррупции, других преступлений, представляющих реальную опасность и социальную значимость; - устранение из следственной практики фактов "нездоровой конкуренции" в виде изъятия прокурорами, в том числе с нарушением требований УПК РФ, уголовных дел у следователей одного правоохранительного органа и передачи их для окончания следователям другого органа, что на практике породило волокиту и другие негативные последствия; - возможность создания системы федерального снабжения и самостоятельного финансирования органов предварительного следствия и за счет этого укрепление их кадрового состава и материально-технического обеспечения на уровне, позволяющем противодействовать организованной преступности и коррупции; - рациональное использование имеющихся сил и ресурсов органов предварительного следствия и дознания в первую очередь в системе МВД России, в том числе путем законодательного перераспределения подследственности указанных органов и возложения тем самым на органы дознания расследования преступлений небольшой и средней тяжести, не представляющих значительной общественной опасности и сложности в сборе доказательств. Тем самым в рамках органа дознания под единым руководством предусматривается совмещение функции оперативно-розыскной деятельности и возможность закрепления ее результатов процессуальными методами, что, безусловно, ориентировано на единый конечный результат - раскрытие преступлений, не представляющих большой сложности в их расследовании. Эти предложения в полной мере соответствуют требованиям ст. 8 и ст. 9 Закона РФ "О милиции". В целях рационального использования государственных ресурсов без ущерба для защиты потерпевших возможно также снизить уровень реагирования государства на криминальные проявления по принципу публичности на основе сбалансированного соотношения публичного и частного интересов, расширения круга преступлений, особенно против жизни и здоровья, а также экономических, по которым уголовное преследование осуществлялось бы главным образом по инициативе пострадавшего от противоправных действий субъекта. Предлагается также расширить перечень как конкретных преступлений, так и общих оснований заключения "сделок с правосудием", которые должны, с одной стороны, стимулировать лиц, совершивших серьезные уголовно наказуемые деяния, к сотрудничеству с правоохранительными органами, а с другой стороны, предусматривать сокращенный порядок производства досудебного расследования и судебного разбирательства. Негативными обстоятельствами принятия решения о создании единого следственного комитета могут явиться снижение на первоначальном этапе концентрации усилий следственных и оперативных сотрудников в решении задач по борьбе с преступностью. Однако указанные недостатки, как показывает исторический опыт, всегда присущи деятельности правоохранительных органов, и избавиться от них в полной мере не смогла ни одна система права, ни в одном государстве. Перечисленные выше проблемы и пути их решения - это общие штрихи в выработке концептуальных положений о месте и роли следственного аппарата в системе государственных органов. Работа над ними сегодня продолжается. |
Похожие:
 | Государственное регулирование рынка трудовых ресурсов. Современная кадровая политика | | Федотова М. Ф., Шойко И. С., Информационно-аналитическое управление Аппарата Московской городской Думы |
| М. А. Абрамова, заведующий кафедрой «Денежно-кредитные отношения и монетарная политика», кандидат экономических наук, профессор |  | «Современная ситуация в местном самоуправлении в России и Республике Бурятия» на тему |
| Конкурс) проводится Федеральным агентством по делам национальностей России (фадн россии) и Издательским домом «Аргументы и Факты»... | | Федеральным законом от 21. 11. 96 №129-фз "О бухгалтерском учете" и Положением по бухгалтерскому учету "Учетная политика организации"(пбу... |
| ... | | Проблемы лесного сектора России и его имидж на экологически чувствительных рынках |
| Выбор варианта осуществляется по двум последним цифрам номера зачетной книжки студента. По вертикали таблицы размещены цифры от 0... | | Ключевые слова: маркетинг, управление маркетингом, предприятие, отдел маркетинга, рынок, товар, конкуренция, товарная политика, сбытовая... |