Приложение 3 Справка о сути реформ государственной службы в КНР, начиная с 1980 года
Вопрос относительно законодательного регулирования системы государственной службы в Китае был поставлен после третьего пленума ЦК КПК 11 созыва, который произошел в декабре 1978 года. Уже в 1980 году известным архитектором реформатором Дэном Сяопином были обрисованы и составлены новые принципы, с учетом результатов экзаменов, были определены четкие критерии назначения работника должность и смещения с нее, обозначен порядок аттестации, отвод от должности и специфика ротации кадров.
История свидетельствует, что в 80-е годы министерству кадров Китая была поручена разработка нового способа организации государственной службы. Так, уже в 1987 году был подготовлен первый вариант проекта временного положения о государственных служащих в Китае. В 1988-1989 годах он был выставлен на широкое обсуждение в центре и на местах, причем результаты обсуждения оказались одобренными со стороны постоянных органов государственного совета и ЦК КПК. В 1988 году соответствующие органы приступили к апробации проекта в некоторых центральных и местных органах. Статистика свидетельствует, что только в 1988 году более одного миллиона человек стали участниками экзаменов на штатные должности в правительственных органах разных ступеней.
Так, 1 октября 1993 года временное положение о государственных служащих вступило в силу. Во многом этому способствовало несколько лет подготовительной работы, включая четыре года экспериментальной проверки ее эффективности. В соответствии с положением была установлена ранжированная иерархия государственных служащих, были указаны ранги с определенными должностями. Так, первый ранг занимал премьер государственного совета, второй и третий – его заместители, третий и четвертый – министры и главы администрации провинциального уровня. Табель о рангах замыкался делопроизводителями (10-15-й ранги). Кроме того, следует уточнить, что деятельность государственных служащих уже в то время была разделена на руководящие и не руководящие должности. К числу последних относятся референты, инспекторы, делопроизводители и прочие.
Во многом целостность государственной службы Китая обеспечивается единой классификацией служебных должностей. Так, все государственные служащие могут быть разделены на 15 рангов. Их соотношение выглядит следующим образом:
Премьер Государственного совета: 1-й ранг;
Заместители Премьера Государственного совета, члены Государственного совета: 2-й и 3-й ранги;
Главные должностные лица министерской ступени, главные должностные лица, работающие в провинции: 3-й и 4-й ранги;
Заместители главных должностных лиц министерской ступени, заместители главных должностных лиц, работающих в провинции: 4-й и 5-й ранги;
Главные должностные лица на уровне управлений, главные должностные лица на уровне департаментов, инспекторы: 5-й, 6-й, 7-й ранги;
Заместители главных должностных лиц на уровне управлений, заместители главных должностных лиц на уровне департаментов, помощники инспекторов: 6-й, 7-й, 8-й ранги;
Главные должностные лица на уровне отделов, главные должностные лица уездной ступени, референты: 7-й, 8-й, 9-й, 10-й ранги;
Заместители главных должностных лиц на уровне отделов, заместители главных должностных лиц уездной ступени;
Помощники референтов: 8-й, 9-й, 10-й, 11-й ранги;
Главные должностные лица на уровне секторов, главные должностные лица волостной ступени, сотрудники-секретари заведующих: 9-й, 10-й, 11-й, 12-й ранги;
Заместители главных должностных лиц на уровне секторов, заместители главных должностных лиц волостной ступени, сотрудники-секретари заместителей заведующих: 9-й, 10-й, 11-й, 12-й, 13-й ранги;
Сотрудники секторов: 9-й, 10-й, 11-й, 12-й, 13-й, 14-й ранги;
Делопроизводители: 10-й, 11-й, 12-й, 13-й, 14-й, 15-й ранги.
Экзаменационная система набора государственных служащих не была распространена на руководящие должности, порядок их замещения по-прежнему регулировался на основании партийных документов. Основным партийным документом начиная с 1999 года было временное положение о работе и подбору и назначению на должности руководящих кадровых работников. Уже с 2002 году на смену этому документу пришел аналогичный документ постоянного характера. Для обеих документов характерна открытость, что является удивительным, поскольку в прошлом акты, которые регулировали процесс формирования партийно-государственной номенклатуры, не подлежали опубликованию.
В постоянном положении содержится список органов, руководители которых относятся к номенклатурным работникам. В состав первого перечня вместе с партийными и государственными органами входит руководящий орган Единого фронта – Всекитайский комитет Народного политического и консультативного совета Китая. Перечень 2002 года распространяет действие Положения также и на руководящие кадры профсоюзов, комсомольских, женских и других общественных организаций. Так, от кандидатов на руководящие должности сегодня требуется наличие определенного стажа работы на более нижестоящих должностях, наличие высшего или специального образования, а также обязательная переподготовка в кадровых учебных заведениях (партийных школах, административных академиях и институтах, прочих учреждениях). Более того, процесс назначения или избрания кандидата на руководящую должность предусматривает многоступенчатую систему рекомендаций, особое значение в которой придается политическим критериям. Следует подчеркнуть, что вопрос о назначении и смещении кадров подлежит обсуждению в коллективе, поскольку в соответствии с положением воспрещается секретарям партийной организации или другим руководителям решать данные вопросы единолично или даже в кругу других руководителей. Кроме того, запрет также характерен на выдвижение на руководящие должности родственников, он вступил в силу еще во времена существования временного положения 1993 года. Сегодня же он значительно доработан и дополнен тем, что запрещается также выдвигать на эти должности собственных секретарей и других работников из ближайшего окружения. Сама по себе процедура избрания кандидатов, которые могут быть рекомендованы на выборные должности регулируется следующим образом. Избранное лицо может рекомендоваться на ту же должность на второй срок, однако, если рекомендованный кандидат был отвергнут второй раз, он уже не может быть выдвинут на ту же должность в этой же местности.
На руководящих работников государственной службы распространяется также соответствующее положение о ротации, которой подлежат члены руководства территориальных партийных комитетов и местных народных правительств, проработавшие на одном месте более 10 лет. Ротация предусмотрена для разных территориальных единиц, органов и учреждений разных уровней, а также для общественных организаций. Ее основная цель сводится к тому, чтобы предотвратить образование местнических кланов, которые порождают коррупцию. Эту же цель преследует и система отводов служащих, связанных супружескими или родственными связями.
С 1 января 2006 года в Китае был введен в действие закон о государственных служащих, который пришел на смену временному положению. Однако, закон имеет ряд существенных особенностей, которые отличают его от предшествующего нормативного документа. Так, в первой главе «Общие положения» содержатся новые партийные установки Дэн Сяопина – о «трех представительствах», которые предполагают, что партия представляет интересы всего народа, всех производственных сил и культуры, а также о курсе на построение социалистического правового государства, которым все должны руководствоваться. Особое внимание в рамках закона акцентируется на том, что система назначения и утверждения государственных служащих находится в подчинении у принципа партийного руководства, а прерогатива расстановкой кадров по-прежнему занимается коммунистическая партия Китая.
В отличие от временного положения в законе содержится глава XVII – «Правовая ответственность». В рамках данного главы перечисляются все возможные нарушения данного закона, совершение которых может привести к наказанию государственного служащего. Сущность наказания может заключаться как в простом порицании, так и в привлечении к уголовной ответственности. Кроме того, в рамках данной главы обозначен перечень должностей, которые попадают под действие данной статьи. Среди обозначенных нарушений могут быть, в частности, следующие – принятие кадровых решений в отсутствие квоты штатного состава или достаточного числа должностей, зачисление в штат работника, которые не обладает необходимым уровнем профессиональной компетенции, а также распространение информации относительно экзаменационных тем в рамках зачисления на должность, нарушение дисциплины в процессе проведения экзаменов и прочее.
Интересным, на наш взгляд, является то, что в рамках рассматриваемого закона обозначено определение сущности государственного служащего, которое отсутствовало в рамках временного положения. Так, под государственными служащими в законе понимаются сотрудники, которые исполняют по закону государственные должностные обязанности, входят в штат государственного аппарата, получают заработную плату и другие материальные блага из государственных средств. Кроме того, в законе уточняется перечень требований, которые предъявляются к кандидатам на должности государственных служащих. Основными среди них являются – наличие китайского гражданства, достижение возраста 18 лет и старше, поддержка конституции Китайской Народной Республики, хорошее поведение, здоровье, достаточное для нормального исполнения служебных обязанностей, соответствующий культурный уровень, работоспособность и профессиональная компетентность. Отмечено, что процесс зачисления государственных служащих на должности центрального государственного аппарата и в учреждения при этом аппарате, осуществляется непосредственно Министерством кадров. Ответственность за зачисление на службу в местные органы возложена на отделы персонала провинциального уровня, они имеют право привлекать к этой работе компетентные органы городов и районов. При этом отмечено, что на службу в центральный и местный государственный аппарат не могут быть приняты лица, которые были подвергнуты уголовному наказанию, увольнению с государственной службы, а также по другим, установленным в соответствии с законом основаниям.
Законом предусмотрено, что кандидаты на должность должны сдавать устные и письменные экзамены, на основании результатов которых собственно и происходит их зачисление на должность. Все принятые на должность государственные служащие проходят через испытательный срок, продолжительность которого составляет один год. В случае необходимости государственные служащие могут работать и вне своего учреждения, по совместительству, однако, за такую работу они не будут получать соответствующего вознаграждения.
Необходимо отметить, что в отличие от временного положения в новом законе содержится категория должностей по приглашению. Приглашения могут быть инициированы учреждениями и санкционированы компетентными органами по делам персонала (на провинциальном и более высоком уровне). Допустимым является приглашение служащих на самые важные специальные и вспомогательные должности. При этом приглашение должно быть подписано соответствующим учреждением на срок от одного года до пяти лет. Запрещается приглашать служащих на должности, которые связаны с государственной тайной.
Проверка деятельности государственных служащих осуществляется посредством соответствующей аттестации. Наряду с тем, что проверке подлежат практические результаты их деятельности, проверяются и учитываются также и моральные качества, личностные способности, прилежание, честность, неподкупность работников. Как правило, порядок аттестации заключается в том, что государственных служащий готовит отчет, после чего руководящий работник или аттестационная комиссия заслушивает мнение коллектива или населения. После этого руководителем соответствующего учреждения или непосредственно аттестационной комиссией производится оценка работы аттестуемого по 4-х бальной шкале – отлично, соответствует должности, в основном соответствует должности, не соответствует должности. В случае возникновения какой-либо конфликтной ситуации государственных служащий может подать жалобу или высказать обвинения. Подача жалобы может быть осуществлена с последующим вынесением административного взыскания, принудительной остановкой или аннулированием процесса зачисления кандидата на службу, понижением в должности, аттестационным решением о несоответствии должности, увольнением от должности и другими обстоятельствами, которые перечисляются в рассматриваемом законе. Непосредственная подача жалобы осуществляется в отдел по работе с персоналом соответствующего или вышестоящего уровня. В том случае, если служащий не согласен с постановлением по его жалобе, он может осуществить повторную подачу ее в вышестоящий кадровый орган.
Специальный порядок урегулирования конфликтов был установлен и для государственных служащих, которые были назначены на должность по приглашению. Последние могут осуществить подачу заявления в Арбитражный комитет по урегулированию разногласий в кадровых вопросах, который формируется из представителей сторон. В том случае, если заинтересованное лицо не согласно с принятым решением, на протяжении 13 дней со дня получения письменного решения арбитража оно может обратиться в народный суд.
Нельзя не затронуть вопрос декларирования доходов. Так, данный процесс применительно к руководящим кадровым работникам партийных и государственных органов уездного (отдельского) уровня и выше регулируется соответствующим постановлением, которое санкционировано ЦК КПК и государственным советом, разосланным канцеляриями этих органов 30 апреля 1995 года. Необходимо уточнить, что его действие распространяется не на всех государственных служащих, однако оно применяется к руководящим кадровым работникам общественных организаций уездного уровня (включая Народный политико-консультативный совет), а также оно касается руководителей крупных и средних предприятий. Помимо непосредственно заработной платы декларированию подлежат любые виды премий и дотаций, гонорары и собственно доход от хозяйственной деятельности по договору порядка и аренды.
Государственный служащий в современном Китае имеет право оставить должность посредством увольнения или отставки. Реализация увольнения осуществляется на основании заявления самого служащего. Оно подлежит рассмотрению на протяжении 30 дней (для работников руководящих должностей данный срок составляет 90 дней). Законом также предусмотрены случаи, когда увольнение не представляется возможным. К примеру, это касается тех случаев, когда служащий занимает пост, связанный с государственной тайной, а установленный срок снятия секретности еще не подошел к концу, или тогда, когда важное государственное задание, ответственность за реализацию которого возложена на служащего, еще не было выполнено. Также об увольнении не может идти речь в процессе ревизии или проверки дисциплины в учреждении, в котором увольняемый проходит службу, а также в ряде других случаев, предусмотренных рассматриваемым законом.
Что касается отставки, то она не определяется желанием самого служащего. Работник может быть отправлен в отставки в том случае, если два года подряд по результатам аттестации он признавался не соответствующим занимаемой должности, или в ситуации неоднократного нарушения трудовой дисциплины, к примеру – за невыход на работу после отпуска на протяжении более чем 15 дней, за прогул 15 дней подряд или более 30 дней на протяжении года и в других, предусмотренных законом случаях. Кроме того, закон предусматривает и случаи, когда служащий не может быть отправлен в отставку, в частности, это касается беременных женщин и кормящих матерей, а также государственных служащих, которые получили увечья и травмы по время прохождения государственной службы.
Что касается порядка выхода на пенсию, то государственные служащие в современном Китае выходят на пенсию по достижению установленного государством пенсионного возраста или при полной потере трудоспособности. Также выход на пенсию может быть осуществлен на основании личного желания государственного служащего, который имеет 30-ти летний трудовой стаж.
Вообще, реализация закона о государственных служащих является важнейшей составляющей административной реформы в современном Китае. Прежде всего реформа была направлена против коррупции, которая в китайском обществе имеет глубокие исторические корни. После окончания революции в 1951-1952 году в Китае была развернута массовая кампания против коррупции, бюрократизма и расточительства (сань фань), которая вызвала к жизни специальные судебные органы с широкими правами – народные трибунами, создаваемые в рамках всех учреждений окружного масштаба, в рамках воинских частей и соединений от полка и выше.
В последующие годы властями Китая была неоднократно возобновлена борьба с продажностью должностных лиц. Формально можно сказать о том, что культурная революция имела антикоррупционную направленность, даже несмотря на то, что по сути она привела к развитию новых коррупционных направлений.
Следует отметить, что в соответствии со статьей 89 Конституции Китайской Народной Республики, государственный совет Китая (Правительство Китая) занимается непосредственным руководством и управлением работой органов гражданской администрации, осуществляет утверждение штатов административных органов, занимается назначением и смещением, обучением, проверкой, поощрением и наказанием административных работников. Основополагающая роль в рамках работы по комплексному управлению государственными служащими отводится Министерству кадров Государственного совета. Оно же отвечает собственно и за толкование законов в целом.
Так, разработанная в 1990-х годах XX века в Китае нормативная база, регулирующая порядок прохождения государственной службы, обусловила лучшие условия для использования государственных работников, комплектования штата государственных учреждений. Она позволяет более конкретно и полно выявлять личностные особенности людей, подходящих на должности государственных служащих.
Необходимо отметить, что сложившаяся сегодня система государственной службы в Китае отражает явную специфику китайского народа, что связано прежде всего с особенностями системы отбора чиновников в предыдущие столетия и практикой кадровой работы в первые годы после образования Китайской Народной Республики. Безусловно, по сравнению с традиционным кадровым опытом, современная система государственной службы, принятая в Китае, обладает очевидными современными чертами.
Во-первых, современная система государственной службы в Китае обладает относительно цельной правовой базой, достаточной степенью легализации и стандартизации, что само по себе является прогрессом для китайского общества, если сравнивать данный аспект с традиционным подходом к проблеме кадров, для которого характерен недостаток регламентирующих правил и закрытый стиль управления. Соответственно, необходимой мерой было расширение законодательной базы и достижение максимальной конкретизации административных правил государственной службы.
Во-вторых, существующая система государственного администрирования в современном Китае отличается тем, что для нее характерен более научный подход. Так, если в традиционной практике подбора кадров имело место правило «однонаправленной дороги», когда «на работу принимались, но не снимались с должности, по службе повышались, но не понижались», что в свою очередь лишало чиновничий аппарат здоровой конкуренции, то в современное время очевидно, что руководство страны извлекло урок из истории и приняло во внимание, заимствовало только положительный опыт западных стран относительно ротации государственных чиновников и успешного внедрения рыночных механизмов и конкуренции в систему управления государственной службой.
В-третьих, для современного государственного аппарата в Китае характерна гораздо большая степень ротации кадров, чем даже несколько десятилетий назад. Основной приоритет сегодня отдается не трудовому стажу кадрового работника, а его личным способностям и заслугам. В современной действительности уже никого не интересуют «пожизненные» руководящие должности государственных чиновников, что придает современный характер и жизнеспособность государственным административным органам и системе государственной службы в целом.
Наконец, в-четвертых, современная система государственной службы в Китае ориентирована на принцип «честного и неподкупного правительства». Это является определенного рода новшеством по сравнению с традиционным подходом с его установками исключительно на «внутренний контроль» и «моральное удовлетворение». Современный государственный аппарат за счет действующей системы юридического контроля, материального стимулирования, народного контроля и иных способов обратной связи, формируется на основании идей «неподкупного правительства», минимизации коррупции и предупреждения злоупотреблений государственных чиновников.
При этом, на наш взгляд, особо важно уточнить, что несмотря на то, что Китай заимствует и учитывает передовой опыт многих западных стран, современная китайская система государственной службы имеет ряд существенных отличий от государственных аппаратов этих стран. Прежде всего, отличия проявляются по следующим позициям:
1) Развитие государственной службы в Китае осуществляется в русле директив руководства КПК, она достаточно далека от «политического нейтралитета». В отличие от политического устройства большей части развитых капиталистических стран с их конституционными монархиями, демократическими республиками и прочими, основу политической системы которых составляет двупартийность или многопартийность, в которых действуют такие принципы, как разделение политическими партиями полномочий с правительством, соблюдение строгого политического нейтралитета государственных служащих и прочее.
2) Сложившаяся система государственной службы в Китае ориентирована прежде всего на служение народу. Если в развитых западных странах принято считать, что государственные служащие являются независимой группой, преследующей свои интересы, то в Китае основное внимание акцентируется на совпадении интересов и целей народа, партии, правительства и государственных служащих.
3) Специфика государственной службы Китая не предполагает «разделение должностных лиц с исполнителями», то есть государство отдает партии управленческую функцию в отношении кадров. В развитых западных странах государственные служащие разделены на должностные лица и исполнителей, каждый их двух типов государственных служащих образует закрытую независимую группу, в которой приняты свои принципы оплаты труда, способы продвижения по службе, при этом эти группы и вовсе могут не пересекаться между собой. В современном Китае же, наоборот, акцентируется внимание на равноправии и в отношении зарплатной политики, а в плане служебного роста. Так, китайский государственный чиновник всегда имеет возможность перевестись на другую должность, поскольку все сотрудники, которые зачислены в административный штат государства, начиная с самых низовых должностей и заканчивая главой правительства, считаются государственными служащими.
4) Для современной системы государственной службы Китая характерна такая норма назначения кадров, как «сочетание моральных и деловых качеств». Если в западных странах основное внимание уделяется прежде всего деловым качествам кандидата, подчеркивается в первую очередь его квалификация, то в Китае в первую очередь рассматривается именно «сочетание моральных и деловых качеств» государственного служащего. |
