Программа исследования «Комплексный анализе сайта правительства кнр»

Министерство образования и науки РФ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

Санкт-Петербургский Государственный Университет

Факультет социологии

Кафедра социального управления и планирования

Выпускная квалификационная работа

Тема: «Особенности реформ государственной службы в современном Китае»

Работа студента 4 курса бакалавриата

очной формы обучения

Чжао Цюаньлян

Научный руководитель:

доцент, кандидат экономических наук

Меньшикова Галина Александровна

Санкт-Петербург

2018 год

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 3

ГЛАВА 1. Теоретические аспекты функционирования государственной службы в Китае 7

1. 
   Государственная служба: понятие, основные принципы построения и функционирования 7
   
2. 
   Общее представление о современной государственной службе в Китае 16
   

ГЛАВА 2. Анализ современного состояния реформирования государственной службы в Китае 28

1. 
   Реформирование и развитие государственной службы в Китае 28
   
2. 
   Современные проблемы государственной службы в Китае и пути их устранения 46
   

ГЛАВА 3. «Открытое Правительство» в КНР (исследования

взаимодействия населения с Правительством)………………….……………51

3.1. Отношение населения КНР к проводимым

административным реформам…………………………………….…………..51

3.2. Сайты правительственных учреждений как показатель

открытости правительства…………………………………………………... 56

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………..69

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ…………………………….71

ПРИЛОЖЕНИЯ… ……………………………………………………………..79

Приложение 1. Базовые исследования по тематике государственных

служб в США……………………………………………………………………79

Приложение 2. Базовые исследования по тематике государственных служб

в Европе…………………………………………………………………………81

Приложение 3 Справка о сути реформ государственной службы

в КНР, начиная с 1980 года……………………………………………………82

Приложение 4. Программа исследования «Отношение население Китая к административным реформам» …………………………………………… 95

Приложение 5. Программа исследования «Комплексный анализе сайта правительства КНР» ………………………………………………………… 96

Приложение 6. Структура официального сайта правительства Китая. 98

Приложение 7. Структура официального сайта министерства образования КНР……………………………………………………………….106

Приложение 8. Структура официального сайта правительства РФ…..112
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность. XXI век является эпохой радикальных перемен, периодом активного развития технологий и преобразования мирового сообщества. Эти перемены объективно приводят к административным реформам, которые проходят практически во всех странах мира, часто вопреки воле чиновников и представителей власти. Наряду с техническими новациями важнейшую роль, как фактор обязательности обновления роли государственной службы в обществе, играет мировое окружение. Хотим мы этого или нет, но мировое сообщество оценивает страны по тому, как их правительства относятся к своему населению, минимизируя контакты с теми, где не заботятся о людях, где процветают коррупция и диктатора.

Значимость нашего исследования реформ государственной службы в современном Китае определяется особой сложностью происходящих перемен в нашей стране, где традиционные принципы конфуцианства столкнулись с принципами демократизма. Современное китайское руководство, воплощая принципы коммунистического строительства, формирует стратегию развития новой, отличной от других стран, модели государственности. Сохранение роли компартии, которая необходима, по мнению китайского населения, для решения крупные внутренних и внешних проблем, должно сочетаться с формированием правовой, демократической, социально ориентированной и подконтрольной народу системы государственного управления. В китайской социальной практике в качестве реального проводника идей государственности выступает государственная служба, в качестве характерных признаков которой выделяют эффективность, следование закону, организованность, социальную ориентированность, взаимодействие с гражданским обществом.

Современный процесс формирования и реформирования государственной службы в Китае в значительной мере детерминирован составом государственных служащих, уровнем профессиональной компетенции, деловитости и нравственности кадров государственного аппарата. Их созидательная активность и инновационный подход к делу во многом определяют динамику и результативность развития китайского общества в целом.

Изучение государственной службы в Китае представляет особую актуальность в связи с тем, что сегодня по-прежнему отсутствует единый взгляд на оценку системы государственного управления в китайском обществе. Открытым остается вопрос ее влияния на социально-экономическую сферу жизнедеятельности, равно как и формы ее взаимодействия с КПК.

В качестве объекта настоящего исследования является система государственной службы Китая.

Предметом рассматриваются особенности ее реформирования на современном этапе.

Цель исследования заключается в определении особенностей реформ государственной службы в современном Китае.

Поставленная перед исследованием цель предполагает решение ряда частных задач, а именно:

1. 
   Проанализировать сущность государственной службы основные понятия ее конкретизирующие;
   
2. 
   Рассмотреть общее представление о современной государственной службе в Китае;
   
3. 
   Изучить процесс реформирования и развития государственной службы в Китае;
   
4. 
   Представить анализ современных проблем государственной службы в Китае и пути их устранения;
   
5. 
   Выявить оценку реформ государственного управления населением,
   
6. 
   Исследовать сайты правительственных учреждений, как показатель открытости правительства;
   

Методологическую основу диссертации составляет комплекс общенаучных методов познания, позволяющих проанализировать становление государственной службы КНР. Так, аналитический метод и метод диалектического познания позволили определить государственную гражданскую службу как необходимый и важный элемент структуры государства, который строится на основе принципов, обусловливающих законность, значимость и социальную ценность государственно-служебных отношений. С помощью метода анализа и синтеза исследованы и обобщены материалы, касающиеся динамики развития форм государственности в разных странах. Это дало возможность выявить основные противоречия и недостатки системы современной организации государственной службы и предложить варианты их устранения.

Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды сторонников институционального подхода, описавших как доинституциональный (ученые-камералисты), так и институциональный этап в изучении государственных служб (М.Вебер, М. Крозье, Ф.Энгельс).

В рамках последнего выделены классическое (W. Wilson, A.F. Vivien, Gulick L, Urwick L и др) и современное направления, которые, в свою очередь разбиты по предметным областям: организационное (Осборн Д., Нисканен, М.Лонга и А.Бланка, Р.Катрин, Р.Грегоруа и др.), менеджериальное (McGregor, D.), социологическое (К.Крозье, Р.Мертон, Дж.Томпсон и др.), политическое (Frank J. Goodnow, Appleby P. H. и др.)

Вопросы трансформации государственной службы в Китае рассматривались на основании исследований, проведенных Н.С. Кулешова, Х. Лун, Ц. Лю, Д. Лю, Ю. Лян, М. Чжан, Ч. Син.

Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную базу исследования составили Конституция КНР, законы и указы Президента КНР, постановления и распоряжения Правительства КНР, правовые акты органов исполнительной власти и субъектов КНР.

В качестве эмпирического материала в работе использовались официальные статистические данные Правительственной комиссии по проведению административной реформы, а также данные, полученные в ходе собственных исследований, проведенных методом анкетирования (первое) и анализа информации на сайте Правительства КНР (второе)

Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одним из первых комплексных исследований проблем реформирования государственной гражданской службы в КНР. В работе подробно описаны элементы, составляющие механизм функционирования государственной гражданской службы, такие как конкурс, аттестация, квалификационный экзамен работников.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется актуальностью и новизной представленных в ней положений. Полученные выводы и сформулированные автором предложения носят не только теоретический, но и прикладной характер. Они направлены на формирование рекомендаций по улучшению информированности населения о сути проводимых реформ и возможности граждан принимать в них участие.

Структура работы. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, 6 параграфов, заключения и списка использованной литературы и 8 Приложений. Общий объем работы составляет 71 страницу.
ГЛАВА 1. Теоретические аспекты функционирования государственной службы в Китае

1.1. Государственная служба: понятие, основные принципы построения и функционирования

Организация работы органов государственной власти и их персонала является, бесспорно, значимой научной и практической проблемы. Всем очевидно, что от того, насколько честно и эффективно они работают, зависят политические и экономические успехи страны, а также благосостояние населения. Возможность создать структуры, которые функционируют в интересах населения своих государств, стала стержнем административных реформ, которые проходят практически в 140 странах мира.

Работники системы государственного управления (равно как и в прошлом служащие Правителям разного типа) называются разными терминами: чиновники, бюрократы и гос служащие. За рубежом основной современный термин – officials, в научных целях применяется также «bureaucrat».

Основателем термина бюрократия считают француза Энсента Де-Гурне, который сам придумал этот термин, соединив два слова: «bureau» - бюро, канцелярия и «kratos» - власть. Придумывая его (в 1745 году), ученый хотел выразить этим негативное отношение к этому социальному слою.

Для упрощения изложения различий между понятиями «чиновники», «бюрократия» и «гос. служба» сведем их к табличной форме см., таблица 1.

Табл.1. Различие в содержании терминов гос. служба, бюрократия и чиновничество

Критерии сравнения	Гос. служба	Бюрократия		Чиновники
Период возникно- вения термина в России	Существовало три варианта: «князевы слуги», действовавший в период феодальной раздроблен-ности (1), «царевы слуги» - с пе-риода формирования монархии (2) и «гос. служащие» – с 1917 года.	Введен в научный оборот в 1745 г. Винсентом де Гурне. Тогда же распро-странился в России, где дворяне, предпочитали говорить по-французски.		В России с 1722 (реформ Петра) и принятия Табеля о рангах
Объект оценивания	Гос.служба может рассматриваться как система гос учреждений, как вид деятельности и даже как научная дисциплина.	Работники всей системы управления: т.е. и госу-дарства и коммерческих фирм		Работники системы государственного управления
Научное звучание	Термин фиксирует внимание на качественных оценках: особом типе деятельности (служба, служение) и его направленности (кому: прави-телю, государству, населению)	Безликое обозначение класса управленческих работников, как пра-вило, низшего звена	Обозначение класса работников, но в иерархиезированном порядке
Лексическое звучание	Акцент на лояльность князю, государю или государству, а с начала ХХ1 века – населению страны	Упорядоченная струк-тура сотрудников, ран-жированная по уровням власти	Иерархиезированная по чинам структура
Социальная роль в восприятии	Положительная	Негативная	Промежуточная (нейтральная)

В приведенной таблице представлены сравнительные характеристики трех понятий, применяемых для обозначения работников государственного (на различных уровнях) управления, а также их лексическое восприятие сознанием. Это восприятие присутствует в основных европейских языках, т.е. положительно воспринимаются работники государственных служб, несколько ниже – чиновники, практически негативно на основных европейских языках воспринимается термин «бюрократия».

Итак, термин «гос. служба» используется с начала ХХ века, когда была признана необходимость реформирования системы управления в обществе, когда в мире была провозглашена переориентация ценностей государственных служащих – они должны служить не вышестоящему руководству, а населению.

За рубежом термин “State Service” либо не используется, либо распространяется на узкую сферу государственного управления, которая непосредственно связана с обслуживанием населения: учреждениями управления социальной работой, здравоохранением, образованием и др. Роль субъекта отношений конкретизируется в определении, сопровождающем применение термина «служба». Ими могут быть – “civil” (гражданский), “public”, “publique”, “offentlich” (три перевода термина «общественный»: на английский, французский и немецкий языки).

Для характеристики совокупности органов государственного управления применяются термины «администрация», «governance”. В Германии чаще применяется термин «Verwaltung» (управление).

В китайском языке применяются три термина. Первый – Ли или служилые люди (слуги). Второй - «шэньпи» («ученые мужи») – обозначал обученных и сдавших экзамен чиновников. Он применялся для характеристики государственных служащих в период всех монархий, т.е. до середины ХХ века. Третий – «работник системы государственного управления», который стал применяться в современных условиях. Интересно, что в период Мао Дзедуна этот вид деятельности вообще лексически не выделялся, все были «товарищами».

Как известно, органы, управляющие государством, насчитывают несколько тысячелетий. Первые государства зародились примерно 5 тысяч лет тому назад. Ими были Месопотамия (Междуречье или Вавилон), Китай, Египет. Принципы организации гос. службы зародились на уровне управления хозяйством и политикой князей, вождей и т.д., т.е. образований более мелкого уровня, постепенно распространяясь (правда, пройдя период, когда верховенство в обществе занимала церковная элита) на все большие национальные общности.

В Китае, где роль государства традиционно была высокой, проблеме совершенствования аппарата управления всегда придавалось огромное значение. Так, назовем некоторые вехи формирования этой система:

- реформы династии Хань (2-5 века), в ходе которых страна была разделена на районы (15 частей и 10 царств), которые, в свою очередь, были разбиты на 1587 префектур, состоящие из административных районов. Во главе каждого вида районной власти стоял Правитель, ответственный за сбор налогов, исполнение распоряжений центра, осуществление правосудия.

В период правления этой династии впервые в основу отбора чиновников были положены заслуги, а не протекция; были сформированы 20 классов (уровней) чиновников, из которых высший – был наследуемым. 12 низших - предполагали отбор по заслугам, т.е. в ходе экзаменов. Как способ поддержания ответственности чиновников использовался страх. Родственники провинившегося чиновника могли лишиться статуса свободных людей, стать рабами.

- реформы династии Тан (6-9 век) были направлены непосредственно на совершенствование аппарата управления. Они выразились в таких направлениях: упорядочивание механизма взаимодействия чиновников между собой, а также высшего уровня с правителем (1), введение системы оплаты труда (за счет части собираемых налогов) (2), в предоставлении руководителям права самостоятельно выбирать помощников (3), появлении министерств: финансов, ритуалов, обороны, юстиции (4); новом расширении перечня должностей, передаваемых по наследству (при этом сын мог претендовать на должность, но на 1 уровень ниже, чем была у его отца) (5).

- реформы династии Цин (1616-1912) ориентировались на формирование органов надзора, поскольку уровень коррупции был крайне высоким. Контроль осуществлялся как за ходом прохождения экзаменов, так и за эффективностью работы чиновника. Списывание на экзаменах уже с тех времен рассматривалось как уголовное преступление и могло караться 5-7 годами заключения.

- формирование системы государственного управления коммунистическим Китаем, основанной на общественной собственности и партийном руководстве всеми социально-политическими процессами.

- с 90-х годов ХХ века начало административных реформ, заключавшихся в поиске возможностей сочетания центральной роли КПК в управлении с его современной демократизацией, включая принципы открытости, подотчетности, привлечения населения к участию в управлении,

- полновесное воплощение реформ, что нашло отражение в принятии закона о Гражданской службе (2006г.), который восстановил традиционный отбор на гос. службу посредством экзаменов (вместо партийного назначения, введенного Мао Дзедуном).

Понятно, что основоположником совершенствования системы государственного управления был и остается Конфуций – «великий учитель», который в 5 в. до н. э. обосновал требования профессионализма и высокой нравственности как основных качеств, необходимых чиновнику. Он доказал необходимость экзаменов и аттестаций как механизма отбора претендентов и/или уже работающих.

Понимание природы функционирования гос. службы как социального института, выявление его современных особенностей предопределено изучением истории его формирования. Многие исследователи государственной службы, как правило, историки, но также и социологи - занимались описанием процесса его институционализации, выявляя временные этапы и национальные особенности.

Анализ литературы позволяет выделить основные этапы становления современного понимания роли государственной службы и процессов ее реформирования, что для краткости представлено в табл. 2.

Табл.2. Этапы становления науки о развитии государственной службы

Характеристика этапа	Основные работы
Ранний (имперский, азиатский)	Платон, Аристотель, Конфуций
Средние века или европейс-кая (утопичес-кая) школа	Томас Мор, Утопия, Т. Кампанелла, Город солнца; Н.Макиавелли, Государь и др.
Новое время	Т.Гоббс, Левиафан; Руссо Ж.Ж., Об общественном договоре.
Европейская школа (камералис-тика)	«Трактат о полиции» (в 4-х томах) Николаса де ла Маре; Лоренц фон Штейн «Die Verwaltungslohre» («Теория государственного управления» в 8 томах), Жак Пеше «О полиции и муниципалитетах» (1789), Чарльз-Жан Боннен (Принципы государственного управления» (1812), Жильберт Имберт «Административные нравы» (1825)
Становление социологичес-кой теории бюрократии	М.Вебер, Политика как призвание и профессия (1917); М. Крозье, Феномен бюрократии, (1963г); Ф.Энгельс, Происхождение семьи, частной собственности и государства (1863); Мизес Л. фон. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. (1913).
Основополож-ники Public Administration	W. Wilson Study of Public Administration, 1887 (Наука гос. управления); A.F. Vivien, Очерки об администрации (1845 и 1850г.); Gulick L, Urwick L etc. Papers on the Science of Administration, 1936
Администра-тивный менеджмент	Д. Осборн, Управление без бюрократов, 2001.; В. Нисканен Бюрократия и представительное управление, 1971, Мизес Л.фон, Бюрократия, 2006,
ХХ1в. этичес-кое направление	Дж. Колеман Комитет 300. Тайны мирового правительства, М.,2005 ; Ostrom V., The Intellectual Crises in American Public Administration, Tuscaloosa, 1989; Rourke Fr., Bureaucratic Power in National Policy making, Boston, 1986; E.Suleiman Dismantling Democratic States, Princeton, Oxford, 2003 etc
ХХ1 в. рост квалификации и компетент-ности	Schuck P. Is a competent Civil Service becoming Oxymoronic, 20091; Civil Service Policy-making Competency, 20042; Civil Service Сore Competency Framework Samples3 etc

Таблица показывает, что интерес к выявлению и пониманию механизма управления государством встречался в работах Аристотеля и Платона. Абстрактные предложения по его улучшению предлагали Томас Мор, Н. Макиавелли, Дж.Локк, Ж.-Ж.Руссо и другие. Они призывали государства (их правителей и чиновников) быть справедливыми и заботиться о своих подданных, но не могли предположить возможности участия народа в управлении.

Собственно теория о гос. службе зародилась в конце Х1Х века, когда началось активное и распространенное по всему миру изучение государственных служб. Одним из ее основоположников считают М.Вебера, который, в противовес сложившемуся в то время негативному восприятию бюрократия, разработал ее «идеальный тип». Так, в своих работах «Политика как призвание и профессия» (1917г), он описал разумные правила организации государственной службы, которые гарантировали бы ее эффективное функционирование.

Однако, надо отметить, что уже в конце Х1Х века французскими и немецкими учеными в рамках науки «камералистики» накапливалась информация о работе подразделений гос. службы: налоговой службы, полиции и др. В одно время с Вебером описывал деятельность гос. служб например, М.Крозье. Он акцентировал внимание на хаосе и неупорядоченности в организации гос. служб, призывая к необходимости ее реформирования на научной основе.

Необходимость активного изучения и анализа гос. служб была озвучена Вудро Вильсоном (США) и Н.Вивьеом (Франция). В.Вильсон, реализуя свою идею создания общества с рационально подобранной и работающей бюрократией, стал сначала руководителем специального комитета при Правительстве по повышению эффективности его работы, а затем даже Президентом страны. Не менее велики успехи А Вивьена, которому в 1848 г. были выделены средства для создания французского национального центра изучения гос. службы и обучения ее работников новым современным методам работы. Им была создана Школа администрации («Ecole d'Administration») .

Исследователи рассматривают изучение государственных служб как одно из популярных научных направлений, насчитывающих тысячи публикаций, что понятно, учитывая значимость проблематики. Многие авторы, например, З.Драго, Д. Розенблюм, Шафритц и другие попытались проанализировать литературу по теме. Они делят исследователей либо по профессиональной принадлежности, либо по общему направлению. Так, например, Д. Розенблюм выделил 3 направления: правовое (законодательное обеспечение), менеджериальное и политическое. Драго З. выделил также три, но несколько иных базовых исследовательских областей: структурно-институциональную, социологическую (социально-психологическую) и организационную¹.

По его мнению, предметом первого направления служит организация правительственных служб, соотношение центральных и периферийных органов управления, политических и исполнительских структур, равно как и технология (техника) формирования ими управленческих решений, включая подготовку документов, их публичность. К нему можно отнести работы: М.Лонг, А.Бланк «Экономика государственной службы» (1969), Р. Катрин «Государственная служба» (Брюссель, 1966) и Р. Грегоруа «Государственная служба» (1954).

Социологическое направление представлено работами М. Крозье и его последователей. Дж.Томпсон одним из первых предложил изучать социальные технологии в динамике: на фоне изменяющейся внешней среды, с учетом внутренней специфики, включая тип лидера. Он стал инициатором применения бихевиористского подхода к администрированию, предопределив, тем самым, направленность исследований ХХ1в.

К этому направлению примыкает социология управления, в котором Драго З. выделяет 2 работы Р. Катрин и Г. Тюиллье «Введение в философию управления» (1969г) и «Наука государственного управления: совесть и власть» (1974). Представляется, что крайне актуальными являются исследования населения как потребителей государственных услуг, которые были начаты в те времена.

Организационное (третье) направление не могло не возникнуть, поскольку имена А. Файоля, Э.Мэйо, Л.Гулика стали всемирно известными. Так, Л.Гулик в его классической (но не переведенной в России) работе «Заметки по теории организации» (1937) предложил широко известные сейчас принципы разделения труда, письменное закрепление прав и обязанностях подразделений, единства в подчинении и др. Им были выделены основные функции (“POSDCORB” или планирование, организация, кадры, руководство, координация и бюджет). Он обосновал необходимость гибкого понимания соотнесения ответственности и подчинения, основанные на уходе от примитивной трактовки абсолютизации подчинения сверху вниз, равно как и инициирования всегда снизу вверх, призвав к объединительным вариантам, построенным на взаимодействии и взаимоуважении верхних и нижних звеньев организации.

Учитывая обилие работ, сошлемся на имеющиеся российские публикации. Так, в Приложении 1 и 2 приведены таблицы основных американских и европейских исследователей гос. служб, разработанные преподавателями кафедры социального управления и планирования СПбГУ, Волчковой Л.Т. и Меньшиковой Г.А.¹

Еще раз уточним цель приведенных таблиц — показать обилие литературы по проблематике в обеих школах, привлечение к ней самых выдающихся исследователей, акцент на прикладные исследования, а также активность социологов как носителей самого передового и востребованного знания. В таблицах никак не противопоставляются ни школы (американская и европейская), ни авторы.

Главным результатом и проявлением этого этапа научных исследований стали массовые реформы государственного управления. В период с середины 1980-х до конца 1990-х годов был реализован огромный объем крупномасштабных и комплексных программ реформирования государственного управления. При отсутствии, как отмечают исследователи, единой линии их проведения, в них имеется много общего. При этом нет стран, которые остались бы полностью довольными проведенными преобразованиями: коррупция сохраняется, эффективность затрат повышается, но не всегда.

В 90-ые годы среди ученых преобладал пессимистический подход. Постепенно, учеными была признана особая сложность объекта реформирования - государственной службы, они актуализируют свое внимание на ключевой проблеме - на личностях государственных служащих. Понимание природы человеческого поступка крайне сложная задача. Особенно трудно дать оценку действиям чиновников, учитывая сложность отношений в сфере государственного управления. Административная этика, таким образом, стала стержнем, формирующим современное направление совершенствования аппарата власти и управления.

Итак, нами были выявлены основные понятия, применяемые в мире: государственная служба, бюрократия и чиновничество, а также сделаны их сопоставления с зарубежными определениями: state service, bureaucracy, officials.

Сопоставление мировых и китайских терминов, обозначающих чиновничество, обозначило различные направления в реформировании института государственного управления: в Китае им было совершенствование отбора претендентов на государственные должности, а в мировых – системы организации труда.

Используя институциональный подход, были выявлены доинституциональный и институциональный этап в изучении государственных служб. В рамках последнего выделены классическое и современное направления, которые, в свою очередь, разбиты по предметным областям: организационная, менеджериальная, социологическая и политическая.