Восточно-казахстанский государственный
Скачать 2.89 Mb.
|
Основные аспекты становления законодательства о формировании органов местного самоуправления дореволюционной России Важнейшим итогом прогрессивных преобразований 1860 – 1870-х гг., помимо отмены крепостного права, явилось введение всесословных органов местного самоуправления, формирование и деятельность которых строились на принципиально новых законодательных началах. Впервые в истории Российской империи высшая власть на нормативно-правовом уровне закрепила существование в России выборных органов местного самоуправления, им передавалась часть государственных функций для управления местными делами. Более того, земские учреждения и городские думы стали первыми выборными органами в Российском централизованном государстве, к участию в их избрании были привлечены практически все сословия страны. Следует отметить, что выборные органы местной власти существовали в России в том или ином виде еще во времена Киевской Руси, до образования централизованного Московского государства. Выборы в России проводились еще с X века, в том числе и выборы на местном уровне. Большой вклад в развитие российского избирательного права внесла деятельность выборных учреждений Киева, Великого Новгорода, Пскова и других древнерусских городов. По свидетельству Н.Н. Ефремовой, «вершиной данного этапа его эволюции явилась организация выборов должностных лиц в Новгородской и Псковской боярских республиках» [5, с. 111.]. Как известно, выборы всех должностных лиц в Новгороде и Пскове являлись всеобщими, в них участвовали все правоспособные граждане городов. В дальнейшем, в период Московского царства, городское самоуправление также длительное время основывалось на всесословных выборах. Как утверждает Д.Д. Семенов, «… в московское время признаком принадлежности к правоспособному населению, а, следовательно, и к избирателям, служил платеж государственного налога, положение в тягло, приписка к посаду, к слободе. Данное начало равноправности существовало бок о бок с сословной особенностью, введенной Соборным Уложением царя Алексея Михайловича. Общее право всего городского общества на участие в городском самоуправлении было признано и в опытах XVII столетия устройства городского управления… как, например, в Пскове, с всенародным вечем, по проекту боярина Ордын-Нащокина» [17, с. 3-4]. В целом, XVII век характеризуется наличием двух форм организации самоуправления: губной и земской, каждая из которых отличается особым порядком выборов. Губные органы самоуправления выбирались всем свободным населением городского округа, в то время как право избирать земские учреждения предоставлялось только черносошным крестьянам и людям, приписанным к какому-либо посаду. Выборы производились на общих сходах в городах, волостях и погостах. В период укрепления абсолютной монархии и превращения России из Московского царства в Российскую империю при Петре I, органы местного самоуправления уже создавались не на основе равных и всеобщих выборов, а на базе социальной принадлежности местных жителей. По мере укрепления сословных различий выборное законодательство также постепенно приобретало сословно–классовый оттенок. Параллельно с этим органы самоуправления все более и более бюрократизировались и превращались в придаток государственного аппарата. Дореволюционный ученый К.А. Пажитнов так описывает выборы и деятельность местных органов в городах начала XVIII века: «нужно заметить, что эти выборные коллегиальные присутствия ведали управление и суд не в городе вообще, а лишь в посаде, то есть среди торгового и ремесленного населения города. Члены этих присутствий, бургомистры и ратманы, выбирались на посадских сходах. Это посадское самоуправление получило, таким образом, узко сословную окраску, а по содержанию своей деятельности и по свойству своих отношений к органам правительственной власти эти посадские учреждения сохранили глубоко архаический характер. Выбираемые населением, эти бургомистры и ратманы поступали в полное распоряжение центральной правительственной власти, и все значение мирских выборов сводилось лишь к тому, что население должно было поставлять для правительства из своей среды исполнительных агентов с ручательством за их исполнительность» [12, с. 6]. Действительно, местные учреждения эпохи царствования Петра I по своей природе имели мало общего с органами местного самоуправления, так как фактически не обладали никакой самостоятельностью в решении вопросов местного значения. По мысли историка В. Ивановского, в начале XVIII века «общественная самостоятельность была несовместима с полицейским характером государственной деятельности» [7, с. 12]. После смерти Петра Великого, органы самоуправления, введенные им, были упразднены и возродились только при Елизавете Петровне. Однако, восстановленные императрицей учреждения самоуправления сохранили все свои дефекты, в том числе и сословный характер выборов. В таком виде они просуществовали до Екатерины II. Грамота на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1785 года [14] разделила все население города на курии: «настоящих городских обывателей» (лиц, владеющих недвижимостью в черте города); «именитых граждан» (лиц, имеющих диплом художника или ученого); купцов (1, 2 или 3 гильдии в зависимости от торгового дохода); иностранных купцов; посадских (старожилов и посадских работников, не связанных с цехами) и цеховых (работников и ремесленников, входящих в состав цеха). Указанные курии производили выборы в шестигласную думу, ведавшую местными делами. Вместе с тем, произвол бюрократии и всеобъемлющий административный контроль над деятельностью органов самоуправления фактически уничтожили все начинания «просвещенного» монарха. По верному, на наш взгляд, выражению К.А. Пажитнова, «самоуправление существовало только на бумаге» [12, с. 24]. Между тем, законодательные проекты о выборах в органы местного самоуправления, разработанные с участием Екатерины Великой, были использованы в последующих нормативно–правовых актах о выборах местного самоуправления. При Павле местные учреждения были упразднены. В царствование его преемника, Александра I, рядом видных общественных деятелей России создается несколько проектов организации органов местного самоуправления. Самый известный и близкий к правительству проект реформирования системы местного самоуправления предложил один из советников императора М.М. Сперанский. К 1809 г. он сформулировал основные положения проекта нормативно-правового акта устройства государства, который, наряду с центральным представительным органом власти (Государственной Думой), включал в себя местные органы управления: губернские, окружные и волостные думы [13, с. 70-79]. Избирательное право, по мысли М.М. Сперанского, может предоставляться, в основном, дворянам, как наиболее образованному и обеспеченному классу. Он полагал, что для обладания гражданскими, в том числе и избирательными, правами, а также занятия государственных должностей подданный должен соответствовать двум условиям: иметь соответствующий уровень образования, необходимый для управления государственными делами, и обладать определенной недвижимостью, которая служила бы для лица, желающего заниматься государственными делами гарантом его «честности, добродетельности и трудолюбия» [13, с. 56]. В основном, организация выборов в органы самоуправления в первой половине XIX века оставалась практически такой же, как и при Екатерине Великой. Стоит отметить, что выборные органы местного самоуправления, формально приравненные к государственным органам власти, на практике не имели даже близкого к государственным учреждениям статуса. Характерным подтверждением этому может служить отношение губернских чиновников и полиции к избранникам горожан. К.А. Пажитнов, описывая положение городских дум в системе других государственных органов власти, отмечал: «по закону дума считалась присутственным местом, но в действительности, если и была таковым, то гораздо низшего ранга, нежели все прочие губернские и уездные присутственные места. Большие и малые губернские чиновники третировали ее обычно свысока, нисколько не считаясь ни с думской коллегией, ни с каждым из представителей этой коллегии в отдельности. Требования думы полицией игнорировались, а к самой думе со стороны полиции требования предъявлялись подчас прямо–таки оскорбительные. В 1830 году полицмейстер обратился в думу с требованием очистить ретирады в присутственных местах, на гауптвахтах, в губернском правлении и в полиции. Дума отказалась, ссылаясь на то, что и прежде никогда не чистила. Впрочем, вопрос отказа от таких требований показался думе все-таки сомнительным, и она решила для верности обратиться за разъяснением к губернатору. В 1829 году полиция прислала в думу грязное белье арестантов с просьбой вымыть его и тому подобное в этом же роде» [12, с. 22-23]. В 1846 г. в России было введено в действие Положение о городском самоуправлении для столицы — Санкт-Петербурга, в своей сущности не отличавшееся от своих предшественников. Новые социально–экономические и политические реалии середины XIX века заставили правительство ускорить подготовку к проведению коренных реформ в сфере организации и деятельности местных учреждений. В России к середине XIX в. прогрессивные и образованные слои населения с каждым днем все очевиднее осознавали необходимость перемен. Севастопольская война середины 1850-х гг. показала, что российская военная и экономическая мощь находится далеко не на высшем уровне. Как писал Г. Захарович, «… во время Севастопольской войны Россия, считавшаяся одной из самых сильных держав Европы, была позорно побеждена. Всем было ясно, что правящая клика дворян–бюрократов своим хозяйничаньем в стране доведет ее до еще большего бессилия. Капитализм, встречая на своем пути преграды феодального строя, развивался медленно. Закрепощенное крестьянство вымирало, смертность его увеличивалась, число рождений уменьшилось и доведенное голодом до отчаяния, оно то там, то здесь «бунтовало», само не зная, где найти выход из непосильной нищеты. С обеднением крестьянства, служащего дойной коровой для правительства, опустело государственное казначейство…» [6, с. 56]. Действительно, положение в экономической и социальной сферах жизнедеятельности России в тот период было во многом катастрофическим. Критическое состояние российской экономики, в свой черед, крайне отрицательно отражалось на стабильности и устойчивости внутри структуры самой российской власти. По верной мысли специалиста в области местного самоуправления Л.В. Гильченко, «массовое недовольство крестьян своим положением, осознание местным дворянством бедственного состояния дел в губерниях привело к всплеску политической и общественной активности и ответным репрессиям административного аппарата, открытой борьбе и противостоянию на всех уровнях власти, включая правительство и императорский двор» [3, с. 143]. Мнение Л.В. Гильченко разделяет дореволюционный исследователь В. Смирнов, с точки зрения которого «весна освободительного движения, охватившая в первой половине XIX столетия Россию, вызвала в сознании общества того времени мысль о необходимости преобразования существующего строя общественной жизни на совершенно новых, конституционных началах. Чтобы отвлечь общество от столь несбыточных мечтаний и ввести освободительное движение в узкое русло местных хозяйственных нужд и интересов каждой губернии и уездов, правительство поспешило ввести земское самоуправление» [18, с. 210-211]. Другой ученый, Н.И. Иорданский, полагает, что решающую роль во введении земского самоуправления сыграло дворянство, чье стремление к расширению своих прав и полномочий вынудило правительство провести крестьянскую и земскую реформы в целях успокоения дворянского сословия [9, с. 7]. Примиряя указанные позиции, историк А.А. Корнилов считает, что все российское общество к середине позапрошлого столетия сходилось в мысли о необходимости преобразования основ местного самоуправления, а «сама идея самоуправления сделалась в это время самой популярной идеей. Введение самоуправления многим казалось тогда панацеей от всех зол» [11, с. 413]. Подчеркнем, что процессы разработки и утверждения Положения о губернских и уездных земских учреждениях шли довольно медленно, в значительной мере благодаря резкому сопротивлению со стороны бюрократии и наиболее консервативной части аристократии, приближенной к императору. Большую роль в формировании условий для введения выборного всесословного земства, по нашей мысли, сыграла отмена крепостного права в России Манифестом 1861 года. Как считает историк А.А. Кизеветтер, реформы земского и городского самоуправления стали «логическим продолжением реформы 1861 года, раскрепостившей народный труд и уравнявшей все классы общества в пользовании правами» [10, с. 103]. Отмена крепостной зависимости в Российской империи готовилась задолго до Манифеста 1861 года. Так, еще в ноябре 1845 г. министр царского правительства Л.А. Перовский подготовил для Николая I записку «Об уничтожении крепостного состояния в России», в которой обосновывал необходимость принятия скорейших мер по улучшению положения крестьянства. Упразднение крепостного права фактически дало возможность создать орган самоуправления, в работе которого могли бы принимать участие все российские сословия. Формирование выборных всесословных земств без отмены крепостного права было фактически невозможным. Как точно, на наш взгляд, высказывается А.А. Кизеветтер, «какая могла быть речь о сближении и объединении сословий в совместной общественной работе в то время, когда все социальные отношения, построенные на рабстве народа, были проникнуты началом сословной исключительности, порождавшей с одной стороны барскую спесь и безграничное самодурство, а, с другой стороны, наружную приниженность в сочетании с глубоко затаенной озлобленностью» [10, с. 102]. Следует подчеркнуть, что ликвидация крепостной зависимости в существенной степени увеличила скорость разработки Положения о губернских и уездных земских учреждениях, которая велась с 1859 года. По признанию Л.Е. Лаптевой, государство таким образом рассчитывало «расколоть ряды оппозиции, привлечь на свою сторону либерально настроенную часть общества» [8, с. 281]. Большое влияние на становление новых институтов местного самоуправления и связанную с этим разработку законодательства о формировании данных институтов в Российской империи оказали и внешние факторы. Стоит отметить, что XIX век явился временем быстрого развития института местного самоуправления, основанного на выборных началах. В целом ряде европейских стран самые широкие слои населения получали в том или ином объеме избирательные права. Например, местные органы самоуправления в городах Франции были учреждены еще в 1789 г., в эпоху Французской революции. Французские коммунальные муниципалитеты стали избираться населением с 1831 года. При этом избирательные права получили довольно широкие слои населения, в число их входили все плательщики налогов и собственники недвижимости, за исключением женщин и лиц моложе 21 года [1, с. 4-6]. Европейское законодательство о местном самоуправлении оказало существенное влияние и на содержание нормативно–правовых актов о формировании земских учреждений и городских дум. Так, В. Ивановский отмечает, что приоритет имущественного ценза над сословным, закрепленный в Положении 1864 года, есть «результат влияния общих законов развития европейских государств» [7, с. 32]. Трехразрядная куриальная система выборов гласных, послужившая основой для Городового положения 1870 года, была заимствована российскими законодателями у Пруссии, где подобная избирательная схема действовала с 11 марта 1850 года [2, с. 7]. Положение о новых земских учреждениях 1864 г. разрабатывалось с 1859 г., когда по указанию императора Министерство внутренних дел создало комиссию для подготовки проекта нового нормативно–правового акта о местном земском самоуправлении. В данную комиссию вошли ряд общественных и государственных деятелей, в том числе представители Канцелярии императора, Совета министров Российской империи, а также региональных губернских и городских управлений. Данная комиссия с «cамого начала своей деятельности поставила своей целью создать в русской области действительно независимое, самостоятельное всесословное земство» [10, с. 109]. Следует подчеркнуть, что разработка и введение в действие Положения 1864 г., в отличие от процесса составления и принятия Городового положения 1870 г., заняли относительно небольшой промежуток времени. К началу 1864 г. проект Положения о губернских и уездных земских учреждениях был подготовлен и передан в канцелярию императора. 1 января 1864 года Положение о губернских и уездных земских учреждениях [15] получило санкцию монарха и вступило в юридическую силу. К 1867 г. действие данного документа распространили на большую часть северо-западных и центральных губерний России. Существенно сложнее и длительнее стал процесс разработки, утверждения и введения в действие нового законодательного акта об организации деятельности городских органов самоуправления. В ходе выработки Городового положения 1870 г. выявились многочисленные противоречия, которые накопились к середине XIX века между различными сословными и социальными группами населения России. Разработка новой нормативно-правовой базы местного городского самоуправления началась еще в 1821 г. Министр внутренних дел России обратился в Государственный Совет с предложением о преобразовании городского управления. Государственный Совет Российской империи, изучив законодательный опыт стран Западной Европы относительно вопросов формирования и деятельности городского самоуправления, сформулировал предложения по вопросу возможных будущих проектов устройства городских дум. Данные предложения передали во второе отделение канцелярии императора управляющему данным отделением Балутьянскому [4, с. 3-4]. Второе отделение императорской канцелярии составило проект Городового положения, в котором предусматривалось учреждение органа местного управления, в его состав включались представители всех городских сословий. Выработанный проект был передан в Государственный Совет. Сочтя постановку вопроса о введении подобного рода местного учреждения несвоевременным, Государственный совет решил составить проекты Городовых положений только для Санкт-Петербурга и Москвы. По мнению Д.Д. Семенова, Государственный Совет нашел идеи управления о введении всесословного органа самоуправления «унизительными для дворянства» [17, с. 35]. При этом унизительным для дворянства считалось его участие в самих городских собраниях наряду с купцами, мещанами и членами цеховых объединений. Как указывает Д.Д. Семенов, «напротив, закреплялся принцип сословности, положенный в основании Жалованной грамоты городам. Дворянство, духовенство, чиновники, владеющие деньгами и землей, обязаны были нести городские повинности, но участия в городских собраниях не принимали. Законодательство стало признавать городское общество состоящим из трех сословий: купеческого, мещанского и цехового. Только члены этих трех сословий действительно пользовались активным и пассивным правом избрания, если обладали имущественным цензом: доходом с капитала не менее 15 рублей или 50 рублей ассигнациями в год» [17, с. 35]. Дворянское сословие, не принимавшее участия в съездах мещан, купцов и цеховых, осуществляло самоуправление внутри своего класса посредством деятельности в дворянских собраниях. Таким образом, компетенция отдельных самоуправляющихся организаций не охватывала все городское сообщество, фактически сводившись лишь к решению некоторых вопросов взаимоотношений между представителями отдельных сословий. Следующую попытку разработки нового Городового положения предприняли спустя семь лет, когда образовали специальную комиссию для проведения городской реформы. В состав данной комиссии вошли представители Министерства внутренних дел и чиновники, назначенные генерал-губернаторами Санкт-Петербурга и Москвы. Принятый данной комиссией через год работы проект Городового положения аналогично своему предшественнику не прошел обсуждения в Государственном Совете [прим. 1]. После очередной попытки преобразования городского управления, не увенчавшейся успехом, проекты городской реформы на длительное время были преданы забвению. Вновь данный проект был вызван к жизни в 1836 г. Министерством внутренних дел, которое принялось исправлять существующие проекты городского самоуправления. Результатом многолетней деятельности данной комиссии стало введение в 1846 году Положения об общественном управлении города Санкт-Петербурга. Положение 1846 года по своей природе несущественно отличалось от Жалованной грамоты городам 1785 г. Данное Положение делило все городское население на пять сословий: потомственные дворяне, владеющие в черте города землей или недвижимостью; личные дворяне; почетные граждане, владеющие недвижимостью в городской черте; купцы первой гильдии; мещане, не входящие в цеховые объединения, и члены цехов. К мещанам и цеховым, которым разрешалось принимать участие в осуществлении управления, относились лица не моложе 21 года, имеющие приписку к посаду в течение двух последних лет и доход не менее 100 рублей в год [12, с. 24]. По свидетельству К.А. Пажитнова, в результате введения в действия Положения 1846 года, «объем власти органов городского самоуправления не увеличился, а административная опека осталась без изменения. Как и прежде, городское общество давало лишь личный состав тех учреждений, которым правительство вручало свой надзор управления городскими делами» [12, с. 24]. Положение об общественном управлении столицы действовало без изменений вплоть до 1859 года. В 1859 г. МВД вновь был поднят вопрос о необходимости коренного реформирования городского управления в городе Санкт-Петербурге, а также возможном введении местных учреждений в других крупных российских городах. Сформированная комиссия принялась изучать предыдущие проекты городского самоуправления с целью выработки нового законодательного акта о городском самоуправлении, принципиально отличающегося от своих предшественников. Работа комиссии, первоначально не отличавшаяся особой быстротой, значительно ускорилась после отмены крепостного права в 1861 г. и поручения, данного 20 марта 1862 г. правительству монархом, в котором содержалось требование о безотлагательном принятии мер к улучшению работы общественного управления во всех городах Российской империи [17, с. 37]. В 1862 г. в Санкт-Петербурге ввели в действие исправленное Положение об общественном управлении, закреплявшее двухступенчатый порядок проведения выборов. Действие данного Положения в 1863 г. распространилось на Москву и Одессу, а спустя три года последнее вступило в силу в Тифлисе. Вышеназванный нормативно-правовой акт по своей сущности мало отличался от Положения об общественном управлении города Санкт-Петербурга 1846 г. Последнее стало основой для Положения 1862 года, сохранившее принцип выборов по приписке к определенным сословиям, а также всю систему административной опеки над деятельностью городских общественных учреждений. В результате долгих поисков вариантов будущего устройства и деятельности новых органов городского самоуправления накопилась большая теоретическая база для проекта будущего Городового положения. Как полагает И.И. Дитятин, данные материалы «сослужили свою службу в деле составления Городового положения 1870 года» [4, с. 5-6]. Некоторые российские города не стали ожидать затянувшуюся городскую реформу, самостоятельно формируя у себя органы местного самоуправления. По свидетельству Д.Д. Семенова, «в отдельных городах сама жизнь создавала незаконное самоуправление. Например, в городе Молог, где официально город имел дохода 4 тысячи рублей, а неофициально более 20 тысяч рублей, собираемых складочным способом и расходуемых по самостоятельному приговору городского общества, которое составляло то законную думу, то незаконное вече. Также существовало какое-то управление городскими делами в городе Крестцах Новгородской губернии…» [17, с. 36-37]. Таким образом, становилась все более осознанной необходимость скорейших преобразований земского и городского самоуправления в России. По мысли Д.Д. Семенова, «великий акт освобождения крестьян, столь многим обязанный общественному движению, пробудил среди русского общества стремление к преобразованию всех сторон общественной жизни и так как уже к 60-м годам стали играть более заметную роль те разряды интеллигентных людей, на которые так рассчитывала и надеялась Екатерина II и которые в ее время в большинстве городов отсутствовали, движение 60-х годов к коренному реформированию, в прогрессивном смысле, среди представителей городов было весьма заметно» [17, с. 37]. В 1862 г., после указания императора о необходимости улучшения городского самоуправления, Министр внутренних дел Валуев предложил городам Российской империи создать комиссии для разработки собственных предложений по организации будущих городских местных органов. Предложение министра вызвало активную поддержку в обществе. В российских регионах «всего было создано около 600 комиссий, из них в губернских городах — 42, в уездных — 417, в заштатных, посадах и местечках — 128. К участию в деятельности комиссий был привлечен широкий круг городских обывателей» [17, с. 38-39]. Мнения комиссий по вопросам формирования и состава городских дум продемонстрировали довольно большие политические и экономические расхождения во взглядах представителей различных российских регионов. К примеру, большая часть комиссий высказала пожелание о предоставлении активного избирательного права только владельцам недвижимого имущества и купцам, однако отдельные избирательные комиссии высказали мысль о том, что «избирательным правом можно вооружить смело всякого обывателя, обладающего здравым рассудком и способностью выражать свои мысли» [4, с. 19]. Стоит отметить, что даже некоторые из комиссий, выступавшие за установление высокого имущественного ценза для участия в выборах гласных городской думы, допускали возможность привлечения к выборам лиц, чьи доходы не дотягивают до установленного ценза, которые, однако, объединив свое имущество, могут получить установленный имущественный ценз [4, с. 20-21]. Гораздо бóльшую разнополярность мнений городские общества проявили при рассмотрении вопроса о предоставлении городским жителям пассивного избирательного права. Так, четыре комиссии высказались за предоставление права избираться в гласные думы лицам со средним и высшим образованием, даже не обладающим определенным имуществом. Около 70 комиссий вообще не установили никакого ценза для кандидата в члены думы, в том числе и имущественного, посчитав, что «имущественный ценз не может служить доказательством благонамеренности и благонадежности данного лица» [4, с. 22]. Необходимо отметить, что уже к середине XIX века в наиболее просвещенных группах российского общества большое влияние имели идеи равенства, в том числе и политического, всех жителей страны. Одним из документальных доказательств популярности данных идей служат, в числе прочего, мнения некоторых городских комиссий, представленные в качестве ответа на просьбу министра внутренних дел. Например, комиссия города Пермь, предоставляя в своем предложении избирательные права каждому горожанину, «желала бы составить из всех жителей общину равноправных во всем членов» [17, с. 41]. Посад Опочка предоставляет право на участие в местном самоуправлении «одному лицу из каждого, поселившегося в посаде, семейства» [17, с. 41]. К началу 1863 г. ответы городских комиссий были получены, а спустя год Министерство внутренних дел представило во II отделение императорской канцелярии проект Городового положения [прим. 2]. Рассмотрение данного проекта во II отделении канцелярии монарха и Государственном Совете затянулось еще почти на шесть лет. Особенно яростные дебаты в Государственном Совете разгорелись вокруг вопроса о составе лиц, которым должно было предоставляться право на участие в осуществлении местного самоуправления. В частности, большие споры вызвал пункт о допущении к участию в выборах лиц неправославного вероисповедания, в особенности евреев. За допущение евреев к выборам высказывались преимущественно представители городов, к примеру, глава Одессы. Последний полагал, что иудей, «имеющий известную степень образования и фактически отделившийся от массы еврейства относительно обрядовых его особенностей.., в сущности, перестал быть евреем» [4, с. 244-245]. Противоположную позицию занял член Госсовета Черкасский, по мнению которого евреи «составляют отдельную религиозно-национальную корпорацию, образовываясь, становятся чистыми немцами или поляками, противными русскому народу, а посему было бы слишком неосторожно подвергать русский элемент опасности подпасть под полное общественное владычество еврейства» [4, с. 246]. В итоге приняли компромиссный вариант: согласно статье 35 утвержденного проекта положения, число гласных думы, избираемых из подданных нехристианского вероисповедания, не должно было превышать одной трети от общего числа гласных. В то же время представители нехристианских конфессий, обладающие необходимым для участия в выборах имущественным цензом, могли принимать участие в голосовании наравне с христианами. В целом, окончательный проект Городового положения, одобренный в Совете министров, получился довольно консервативным. К участию в выборах допускались только владельцы недвижимого имущества и крупных торгово-промышленных заведений. Между тем, как отмечает Д.Д. Семенов, «первоначально в предоставленном проекте 1864 года МВД устанавливало такое положение: «право на участие в общественных делах, а, следовательно, на звание действительных граждан города должно быть признано за всеми теми постоянными жителями города, интересы которых более или менее соприкасаются с общими городскими интересами» [17, с. 42]. Однако, данное положение проекта так и не было реализовано. Довольно серьезным недостатком окончательной редакции Городового положения, на наш взгляд, стало закрепление им трехклассной системы выборов, перенятой из Пруссии, согласно которой все избиратели делились для производства выборов на три группы в зависимости от суммы платимых сборов, при этом каждая из групп избирала по трети гласных. Альтернативная система выборов, представленная Вторым отделением канцелярии императора и предполагавшая деление избирателей на три участка в зависимости от цены имеющегося у них недвижимого имущества и стоимости купеческих свидетельств, была отвергнута. Правовед В.М. Гессен полагает, что куриальная система выборов была выбрана «не столько потому, что эта система признана целесообразной и справедливой, сколько потому, что нецелесообразной и несправедливой признана система, предложенная ей на замену Вторым отделением» [2, с. 7]. Несколько иное мнение высказывает И. Дитятин, с помощью куриальной избирательной системы «создатели закона думали, с одной стороны, устранить беспорядки, происходящие в многочисленных собраниях, с другой — не допускать преобладания большинства над меньшинством, неизбежного при совокупной подаче голосов всеми избирателями» [4, с. 212]. В 1870 г. окончательно отработанный и одобренный Государственным Советом проект Городового положения был отправлен на утверждение императору. После утверждения императором 16 июня 1870 г. Городовое положение [16] вступило в силу и в течение полугода было распространено во всех наиболее крупных городах России. Таким образом, исследование основных причин разработки законодательства о городском и земском самоуправлении показывает, что реформы городского и земского самоуправления стали вполне закономерным продолжением государственных преобразований, связанных с отменой крепостного права и уравниванием всех российских сословий в правах. Фактически, без ликвидации крепостной зависимости невозможно было введение земского самоуправления. Существенное влияние упразднение крепостного права произвело также на модернизацию городского управления, придав новый мощный импульс процессам создания Городового положения 1870 года. Помимо указанных обстоятельств, большое влияние на изменение существа местного самоуправления в России оказали социально–экономические и политические условия, создавшиеся в стране к середине XIX века. Массовое недовольство населения Российской империи кризисом в стране не оставили монархии другого выбора для стабилизации обстановки в обществе, чем введение всесословных институтов самоуправления. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. и Городовое положение 1870 г. складывались под воздействием теории общественного самоуправления, распространенной в Западной Европе. Законодательство о местном самоуправлении европейских государств, как мы показали, играло немаловажную роль в становлении аналогичного законодательства Российской империи. Отдельные положения новых законодательных актов Российского государства о формировании местных учреждений были схожи с европейским местным законодательством. Процессы становления нормативно-правовой базы об организации местных органов власти, в особенности городских, были довольно сложными и носили длительный характер. Многочисленные бюрократические препоны и ожесточенное сопротивление консервативной части высшей аристократии растянули данный период на многие годы. Однако, стоит признать, что за десятилетия проектирования будущей российской модели местного самоуправления был накоплен и огромный опыт, в частности, выработано множество различных вариантов организации выборов в местные органы управления. Указанный опыт впоследствии сослужил неплохую службу при составлении местного законодательства России, к примеру, активно использовался Временным комитетом при реформировании законодательства о выборах в городские думы и земские учреждения. Современный институт муниципального самоуправления РФ также может быть усовершенствован на основе историко-юридических традиций местного управления, которые многие годы складывались в нашей стране. Примечания
Список литературы
О.Б. Кузьминых, Межрегиональный институт экономики и права, Санкт-Петербург, Россия |
Похожие:
 | Восточно-Казахстанский государственный университет имени Сарсена Аманжолова проводит Международную научно-практическую конференцию... |  | Восточно-Приновоземельский-2" и " Восточно-Приновоземельский-3" в Карском море в 2016 г |
| Прошу Вас рассмотреть возможность заключения договора на оказание услуг (выполнение работ) фбу «цлати по Восточно Сибирскому региону»... | | Прошу Вас рассмотреть возможность заключения договора на оказание услуг (выполнение работ) фбу «цлати по Восточно Сибирскому региону»... |
| ... | | Прошу Вас рассмотреть возможность заключения договора между нашими организациями на оказание услуг (выполнение работ) фбу «цлати... |
| «Восточно-Приновоземельский-1», «Восточно-Приновоземельский-2», «Северо-Карский», «Анисинско-Новосибирский», «Усть-Оленекский», «Усть-Ленский»,... | | Фгбоу впо «Восточно-Сибирский государственный университет технологий и управления» с целью развития у учащихся образовательных учреждений... |
| Общество с ограниченной ответственностью «Восточно-Сибирские магистральные нефтепроводы» (ооо «Востокнефтепровод»), в лице генерального... | |