4. Организация полиции
Законодательно определено, что полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
В настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел является Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России). На него возложены функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции68.
МВД России входит в систему федеральных органов исполнительной власти, установленную Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»69. В соответствии с Конституцией РФ исполнительная власть, наряду с законодательной и судебной, является одной из ветвей государственной власти и представляет собой совокупность полномочий по управлению государственными делами70.
Реализации функций государства в сфере внутренних дел всегда уделялось особое внимание, поскольку на протяжении всей истории и для любого государства функция обеспечения правопорядка и безопасности, подержания обстановки общественного спокойствия и мирного созидания была в числе основополагающих71.
Вместе с тем понимание сущности и содержания государственного управления в рассматриваемой сфере по объективным социальным причинам и из-за различных политических взглядов подвергалось постоянным изменениям. В настоящее время несмотря на достаточно частое использование четкое определение категорий «внутренние дела», «органы внутренних дел» отсутствует. Нет его юридического закрепления и в современном российском законодательстве.
В научном обороте эти термины встречаются как в крайне широком, так и в крайне узком значении. В первом случае внутренние дела – это совокупность всех вопросов, решаемых внутри страны и непосредственно не связанных с реализацией внешней политики, международных отношений государства. Во втором – это исключительно вопросы обеспечения общественного порядка и безопасности, предупреждения, пресечения и расследования преступлений и иных правонарушений, т. е. задачи, решаемые в рамках реализации функций государства, которые принято относить к сугубо правоохранительным полицейским функциям72.
В современных условиях усложнения механизма и дифференциации функций государственного управления мировая и отечественная практика идет по пути сужения содержания понятий «внутренние дела», «управление внутренними делами» и соответствующей компетенции специальных органов государства, призванных осуществлять управление в области внутренних дел.
Управление в области внутренних дел, как отрасль государственного управления, представляет собой разновидность социального управления. Поэтому, исходя из понимания социального управления как воздействия на общество с целью его упорядочения, совершенствования и развития, можно сформулировать, что управление в области внутренних дел, по существу, представляет собой целенаправленную организующую деятельность по нормативно-правовому регулированию и непосредственной реализации органами государства внутренней политики, осуществления возлагаемых на них правоохранительных функций и задач.
В самом общем виде к объектам управления в области внутренних дел относят общественные отношения, возникающие в процессе создания и поддержания состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от тех или иных угроз, связанных с нарушением норм, регулирующих правопорядок и общественную безопасность73.
Область внутренних дел государства включает в себя различные группы общественных отношений, содержанием которых является:
– защита прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства от противоправных посягательств;
– охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
– предупреждение и пресечение преступлений, административных правонарушений и иных противоправных деяний;
– выявление и раскрытие преступлений, розыск лиц, подозреваемых в совершении преступлений, и пропавших без вести граждан;
– производство дознания и осуществление предварительного следствия по уголовным делам, отнесенным к компетенции органов, выполняющих функции государства в сфере внутренних дел, и др.
Содержание управления в области внутренних дел наряду с общими признаками, присущими любому виду социального управления (совокупность элементов, образующих управленческий процесс; наличие основных и обеспечивающих функций), характеризуется специфическими особенностями, связанными с осуществлением административной, оперативно-разыскной и уголовно-процессуальной деятельности.
Изменения в понимании сущности и содержания функции управления внутренними делами государства, возникающие в тот или иной исторический период, неминуемо влечет за собой изменения в механизме ее реализации, компетенции органов, на которые она возлагается.
В Российской Федерации основными субъектами управления в области внутренних дел являются органы исполнительной власти. В пределах установленной компетенции в реализации данной функции участвуют органы законодательной и судебной власти, а также местного самоуправления, организации, учреждения, общественные объединения и отдельные граждане.
В соответствии с Конституцией России (ст. 72) защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Высшее руководство в сфере внутренних дел осуществляет Президент РФ, который определяет основные направления внутренней политики государства. Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации – конституционный совещательный орган, осуществляющий подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военного и военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности74. По предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от руководителей правоохранительных органов.
Непосредственное выполнение правоохранительных функций возложено на органы исполнительной власти:
– Правительство РФ, органы исполнительной власти общей компетенции субъектов РФ, Прокуратура РФ – осуществляют общее руководство и координацию всей системы поддержания правопорядка и безопасности в стране;
– федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции и их территориальные органы – наряду со своими основными функциями, решают в пределах отдельные своей компетенции отдельные задачи по обеспечению общественного порядка и безопасности (Министерство юстиции; Министерство здравоохранения и социального развития, Федеральная служба исполнения наказания и др.);
– органы безопасности государства – обеспечивают решение вопросов внешней и внутренней безопасности государства (Министерство обороны, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны и др.);
– специально созданные органы управления в сфере внутренних дел – непосредственно обеспечивают общественный порядок и общественную безопасность, осуществляют предупреждение, выявление, пресечение, раскрытие и расследование преступлений и иных правонарушений (Министерство внутренних дел, Федеральная миграционная служба, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков).
Ведущая роль в этой сфере принадлежит МВД России, что объясняется не столько численностью сотрудников органов внутренних дел, сколько множественностью задач, которые на них возложены.
МВД России, как отрасль государственного аппарата в системе правоохранительных органов, наделено приоритетной ответственностью за состояние правопорядка в стране. Основными задачами МВД России являются:
– разработка и реализация государственной политики в сфере внутренних дел, а также разработка государственной политики в сфере миграции;
– нормативно-правовое регулирование в сфере внутренних дел;
– обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности;
– управление органами внутренних дел и внутренними войсками МВД России;
– обеспечение социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск, федеральных государственных гражданских служащих системы МВД России, а также социально-правовое обеспечение работников системы МВД России, граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел и с военной службы, членов их семей, иных лиц, соответствующее обеспечение которых на основании законодательства Российской Федерации возложено на МВД России75.
Организационно МВД России представляет собой единую централизованную многоуровневую систему, в которую входят органы внутренних дел, включающие в себя полицию; внутренние войска; организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России.
Часть 4 ст. 4 Федерального закона «О полиции» устанавливает, что состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений определяются Президентом Российской Федерации.
В соответствии с Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции» в состав полиции включены подразделения, организации и службы, на которые возлагаются:
а) прием, регистрация и проверка заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях и о происшествиях;
б) выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, розыск лиц, совершивших преступления, а также иных лиц в соответствии с федеральными законами;
в) выявление и устранение причин преступлений и административных правонарушений и условий, способствующих их совершению, участие в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
г) обеспечение безопасности граждан и общественного порядка, в частности числе в местах проведения публичных и массовых мероприятий, а также при чрезвычайных ситуациях и осложнениях оперативной обстановки;
д) обеспечение безопасности дорожного движения;
е) производство дознания, отдельных процессуальных действий по уголовным делам, а также производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством Российской Федерации к подведомственности полиции;
ж) осуществление оперативно-разыскной деятельности, оперативно- поисковых и специальных технических мероприятий;
з) противодействие коррупции, терроризму и экстремистской деятельности;
и) обеспечение собственной безопасности;
к) осуществление лицензионно-разрешительной работы; л) осуществление экспертно-криминалистической деятельности;
м) государственная охрана объектов, а также охрана имущества граждан и организаций;
н) государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также иных защищаемых лиц;
о) сбор, анализ и хранение оперативно-разыскной информации;
п) содержание, охрана и конвоирование задержанных, подвергнутых административному аресту и (или) заключенных под стражу лиц, находящихся в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел Российской Федерации;
р) контроль за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также за поведением осужденных, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы;
с) подготовка, переподготовка и повышение квалификации сотрудников полиции;
т) обеспечение взаимодействия с правоохранительными органами иностранных государств–членов Международной организации уголовной полиции (Интерпола) и с Генеральным секретариатом Интерпола76.
Конкретный перечень подразделений и служб полиции утверждается: в центральном аппарате МВД России – Президентом РФ; в территориальных органах МВД России – Министром внутренних дел Российской Федерации.
Приказом МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333 «О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России» утверждены перечень подразделений полиции, нормативы формирования территориальных органов и их структурных подразделений, структуры территориальных органов на окружном и межрегиональном уровне, типовые структуры территориальных органов на районном уровне, а также перечень должностей старшего, среднего и младшего начальствующего состава и соответствующих им предельных специальных званий в территориальных органах.
Названным приказом определено, что в территориальных органах МВД России различного уровня могут создаваться управления, центры, части, отделы, отделения, группы, направления, строевые и иные подразделения полиции, отделы (отделения, пункты) полиции.
Предусмотрено, что установленные приказом нормативы формирования подразделений могут быть изменены, исходя из оперативной обстановки, географического положения и плотности населения на территории обслуживания. Вместе с тем в настоящее время проблема оптимального построения системы территориальных органов внутренних дел стоит достаточно остро. В ряде субъектов Российской Федерации, прежде всего Сибирского и Дальневосточного федеральных округов, при низкой плотности населения территория обслуживания органов внутренних дел и подразделений, отделов (отделений, пунктов) полиции крайне велика, что существенно снижает возможность эффективного решения оперативно-служебных задач. Справедливости ради следует отметить, что осознание данной проблемы уже привело к изданию распоряжения МВД России от 15 июня 2011 г. № 1/4814 «О разработке нормативов численности», которые, как предполагается, будут иметь соответствующие научные и финансово- экономические обоснования.
Подразделения и службы полиции создаются, реорганизуются и ликвидируются:
– в центральном аппарате МВД России, территориальных органах Министерства на окружном и межрегиональном уровнях – Министром внутренних дел Российской Федерации;
– в территориальных органах МВД России на региональном и районном уровнях (за исключением линейных отделов МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте) – руководителями соответствующих территориальных органов Министерства на региональном уровне на основе типовых структур и в пределах нормативов штатной численности этих органов, утверждаемых Министром внутренних дел России;
– в линейных отделах МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте – начальниками соответствующих управлений на транспорте Министерства по федеральным округам на основе типовых структур и в пределах нормативов штатной численности этих отделов, утверждаемых Министром внутренних дел РФ.
Нормативы и лимиты штатной численности подразделений полиции в пределах установленной штатной численности органов внутренних дел определяются Министром внутренних дел России.
Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 252 «О предельной штатной численности органов внутренних дел Российской Федерации» (в редакции Указа Президента РФ от 19 сентября 2011 г. № 1204) общая предельная штатная численность органов внутренних дел (без персонала по охране и обслуживанию зданий), финансируемая за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, с 1 января 2012 г. составляет 1 млн 106 тыс. 472 единицы, в том числе сотрудники органов внутренних дел Российской Федерации – 907 тыс. 630 чел. (из них сотрудники полиции – 782тыс. 106 чел.), федеральные государственные гражданские служащие – 5 тыс., работники – 193 тыс. 842 чел.77
Таким образом, численность сотрудников органов внутренних дел в стране в расчете на 100 тыс. населения сократилась с 975,7 до 609,1 человека и стала соизмеримой со средними показателями численности сил правопорядка за рубежом. Например, в Канаде на каждые 100 тыс. жителей приходится 192 блюстителя порядка. В Соединенных Штатах, Австралии, Франции, Англии и Уэльсе – от 222 до 562 полицейских78. Подобная тенденция имеет место и в большинстве стран, образовавшихся из республик бывшего СССР (за исключением Белоруссии, где на равное число жителей приходится 1 тыс. 441,6 сотрудника милиции)79.
Вместе с тем после проведенного в рамках реформы МВД России сокращения численности сотрудников органов внутренних дел, особую актуальность приобрела проблема оптимального распределения численности полиции. Необходимо устранение очевидной диспропорции в численности личного состава полиции в территориальных органах МВД России, которая оказалась «привязанной» исключительно к численности населения обслуживаемой территории. Например, находящиеся в одном Центральном федеральном округе УМВД по Тверской области и УМВД по Пензенской области, имея практически равную численность сотрудников (7 тыс. 940 и 7 тыс. 668 чел.), при сопоставимой численности обслуживаемого населения (1 млн 369,4 тыс. чел. и 1 млн 379,8 тыс. чел.) оказались в заведомо неравных условиях: во-первых, территория Тверской области почти в два раза превышает территорию Пензенской (84,2 тыс. кв. км и 43,2 тыс. кв. км); во-вторых, в 2010 г. в Тверской области было зарегистрировано 29 тыс. 898 преступлений, а в Пензенской – 16 тыс. 976 (почти вдвое меньше!)80. Значит пензенская полиция изначально имеет лучшие условия за счет существенных преимуществ в меньшей территории обслуживания и нагрузке на личный состав.
Очевидно, возможно осуществить перераспределение численности полиции между субъектами Российской Федерации с учетом не только численности населения, но и размера территории обслуживания, доли соотношения городского и сельского населения, а также количества регистрируемых правонарушений.
При определении численности сотрудников надо исходить:
– подразделения УР и следствия – из усредненных показателей количества зарегистрированных преступлений, числа разыскиваемых преступников, без вести пропавших лиц и неопознанных трупов, личность которых подлежит установлению;
– подразделения ЭБиПК – из реально сформировавшейся в регионе экономики (количества хозяйствующих субъектов, объемов производства, социально значимых сфер экономики и др.);
– подразделения ГИБДД – из количества зарегистрированного и транзитного автомототранспорта и протяженности дорог;
– участковые уполномоченные – из численности населения, компактности обслуживаемой территории;
– ППС – из соотношения городских и сельских поселений, размеров городской территории и т.д.
Рассматривая вопросы организации полиции, следует иметь в виду, что в соответствии с Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 250 порядок создания организаций полиции отличается от установленного порядка создания подразделений и служб полиции.
В настоящее время еще нет юридически закрепленного определения категории «организации полиции». Для понимания сущности названной организационно-правовой формы функционирования полиции следует обратиться прежде всего к нормам гражданского законодательства.
Так, ч. 3 ст. 50 ГК РФ устанавливает, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.
В ст. 6 Бюджетного кодекса РФ закрепляется понятие «казенное учреждение», в качестве которого рассматривается государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого происходит за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Согласно ст. 161 БК РФ казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.
Казенные учреждения – это учреждения нового типа, которые должны перечислять все доходы, полученные от приносящей доходы деятельности, в бюджет. При этом казенное учреждение может отвечать по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, полученными в рамках сметного финансирования. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.
Именно такая организационно-правовая форма избрана для организаций полиции – федеральных казенных учреждений, созданных в системе МВД России. К ним можно отнести образовательные и научно- исследовательские учреждения: Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации», Федеральное государственное казенное учреждение «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации», Федеральное казенное учреждение «Научно-исследовательский центр «Охрана» Министерства внутренних дел Российской Федерации», Федеральное казенное учреждение «Научно-исследовательский центр проблем безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации». На основании ч. 3 ст. 38 ФЗ «О полиции» курсанты, слушатели, адъюнкты и докторанты, руководящий и профессорско-преподавательский состав образовательных учреждений высшего профессионального образования, а также адъюнкты и докторанты научно-исследовательских учреждений федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел считаются проходящими службу в полиции.
В соответствии с ч. 3 ст. 4 ФЗ «О полиции» руководство деятельностью полиции осуществляют в пределах своей компетенции руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и руководители подразделений полиции. Они несут ответственность за выполнение возложенных на полицию обязанностей.
Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 250 в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на окружном и региональном уровнях учреждается должность заместителя начальника соответствующего территориального органа Министерства–начальника полиции. Аналогичные должности на основании приказа МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333 введены в структуры территориальных органов Министерства внутренних дел России на районном уровне. Этим же приказом предусмотрены должности начальника отдела (отделения, пункта) полиции в составе территориального органа МВД России на районном уровне и начальника линейного отдела (отделения, пункта) полиции в составе линейного управления отдела МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте.
Министр внутренних дел России несет персональную ответственность за выполнение задач и осуществление полномочий, возложенных на МВД России, и за реализацию государственной политики в сфере внутренних дел. Эта ответственность в полном объеме распространяется и на деятельность полиции.
В соответствии с Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 249 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» руководитель осуществляет руководство территориальным органом на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на территориальный орган, включая входящую в его состав полицию, задач.
Вместе с тем такая «двойная» ответственность (начальника органа внутренних дел и начальника полиции) породила проблему разграничения компетенции между ними. Нормативная неурегулированность в этом вопросе может обернуться размыванием персональной ответственности либо конфликтом интересов начальника органа внутренних дел и его заместителя–начальника полиции, в непосредственном подчинении которого находится более 80 % личного состава территориального органа внутренних дел.
Рассматривая вопросы организации полиции, нельзя не затронуть еще одну проблему – создание правоохранительных органов на муниципальном уровне. Организация системы органов внутренних дел в целом соответствует принятой в стране организации системы органов федеральной исполнительной власти. В то же время, по опыту зарубежных стран, полицейская система, как правило, представляет собой определенную проекцию реализуемой в стране системы публичной власти в целом. Причем обязательно учитывается наличие реально функционирующих институтов территориального (местного) самоуправления.
В Российской Федерации в систему публичной власти включены как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 132 Конституции РФ охрана общественного порядка отнесена к ведению органов местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность создания правоохранительных органов местного самоуправления - муниципальной милиции81. Однако таковая в силу ряда политических, правовых и экономических причин в настоящее время еще не создана и поэтому до решения данного вопроса охрана общественного порядка в муниципальных образованиях осуществляется территориальными органами внутренних дел и входящей в их состав полицией.
|
