6. Законность
Основным методом государственного руководства обществом является метод правового регулирования общественных отношений. Он заключается, прежде всего в издании законов и других нормативных правовых актов (указов, приказов и др.). Однако без соблюдения требований этих актов не будет достигнута цель их создания. Поэтому существенным направлением государственной деятельности становится обеспечение законности, т. е. соблюдения всех нормативных актов, особенно самых важных из них – законов. Важнейшее значение законность имеет для деятельности правоохранительных органов, в том числе полиции.
Полиции предписано осуществлять свою деятельность «в точном соответствии с законом» (ч. 1 рассматриваемой статьи Федерального закона «О полиции»), что, однако, не означает, что не следует соблюдать основанные на законе подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента, постановления Правительства, приказы Министра и др.).
Практически во всех работах, посвященных законности, выделяется ее сущность – строгое, неуклонное соблюдение, исполнение норм права (нормативных правовых актов) всеми участниками общественных отношений, т. е. всеми субъектами без исключения115.
Вместе с тем следует отметить, что в реальных исторических условиях каждого государства эта сущность приобретает определенное, свойственное лишь данному обществу и государству, содержание, которое является конкретно-временным проявлением сущности. Содержание законности проявляется в трех основных формах: принципа, общественного (правового) режима и метода государственного руководства обществом.
Распространено понимание законности как принципа или требования строгого соблюдения, исполнения правовых норм либо как системы таких требований, которое отражает важнейшие черты законности, подчеркивает ее особую значимость в современных условиях и согласуется с положениями ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, которая гласит, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Законность, таким образом, получила закрепление в качестве конституционного принципа деятельности государства, его органов, общественных организаций, должностных лиц и граждан.
В Федеральном законе РФ «О полиции» законность отнесена также к принципам деятельности полиции.
Законность рассматривается и как устойчивый общественный (или правовой) режим, обеспечивающий всеобщее, строгое и неуклонное исполнение, применение и соблюдение правовых норм и защиту граждан, режим, в котором неукоснительно пресекаются всякие произвольные действия. Это определение отражает весьма существенную черту законности, поскольку большинство участников общественных отношений сознательно и добровольно соблюдают законы и другие правовые акты. Таким образом, законность, становясь всеобщей, реализуется как устойчивый режим.
Некоторые авторы рассматривают законность как метод государственного руководства обществом. С этой позиции она может представляться и в специальном значении – в качестве метода государственного руководства обществом, состоящего в организации общественных отношений путем издания и обеспечения исполнения юридических предписаний.
На основе изложенного законность можно определить как принцип, метод и режим строгого, неуклонного соблюдения, исполнения норм права всеми участниками общественных отношений (государством, его органами, общественными и иными объединениями, должностными лицами, гражданами).
Следует отметить особую связь принципа законности с другими принципами деятельности полиции. С одной стороны, реализация этих других принципов (соблюдения и уважения прав человека и гражданина, беспристрастность, открытость и публичность и др.) неизбежно приводит к укреплению законности в работе личного состава; с другой – все они закреплены в законе, и их реализация невозможна без соблюдения, исполнения соответствующих норм права, т. е. законности.
Большое значение для теории и практики укрепления законности имеют основные идеи, начала, на которых она основывается. Можно выделить четыре элемента законности как принципа: верховенство закона, единство, целесообразность и реальность законности.
Верховенство закона – это подчиненность закону всех иных нормативных актов, всех актов реализации права (соблюдения, исполнения и использования), и прежде всего правоприменения, в форме которого проходит практически вся деятельность сотрудников полиции, как во внешней, так и во внутренней сферах управления.
Единство (всеобщность) законности – это единая направленность правотворчества и правореализации в территориальном и субъектном плане, т. е. на всей территории действия соответствующего нормативного акта, применительно к деятельности всех субъектов общественных отношений.
Целесообразность законности означает необходимость выбора строго в рамках закона оптимальных, отвечающих целям и задачам общества вариантов осуществления правотворческой и правореализующей деятельности (поведения), недопустимость противопоставления законности и целесообразности.
И, наконец, реальность законности – это достижение фактического исполнения правовых предписаний во всех видах деятельности и неотвратимости ответственности за любое их нарушение.
Работа по укреплению законности должна направляться на полную реализацию указанных принципов в работе полиции.
С позиций личности законность выступает в первую очередь как средство защиты ее прав, свобод и законных интересов, обеспечивая охрану человека как от произвола самого государства и его органов, так и от противоправных действий других лиц. От состояния законности зависят степень свободы личности, реальность ее прав и свобод, а поскольку в современных условиях интересы личности становятся приоритетными для государства (ст. 2, 17, 18 Конституции РФ) эта сторона законности также является важнейшей целью государственной деятельности в целом и полиции в частности.
Важнейшее значение имеет законность в обеспечении прав и свобод человека и гражданина. С одной стороны, сами права и свободы закреплены в законах, несоблюдение которых приводит к нарушениям прав, свобод и законных интересов граждан. С другой стороны, в законодательстве закрепляются такие важнейшие гарантии этих прав и свобод, как принцип равенства всех перед законом и судом, презумпция невиновности, право обвиняемого на защиту и др. Соблюдение этих норм в уголовном и административном процессе обеспечивает реальность прав и свобод граждан.
В частности, ч. 2 рассматриваемой статьи Федерального закона «О полиции» указывает на допустимость ограничения прав, свобод и законных интересов граждан и иных субъектов права (общественных объединений, организаций и должностных лиц) «только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом».
Как уже отмечалось, существует два аспекта законности – обеспечение прав граждан, недопущение в отношении их произвола и строгое соблюдение требований законности самими гражданами и их объединениями. Важны оба этих аспекта, однако следует подчеркнуть особую значимость законности в деятельности правоохранительных органов. Именно эти органы должны обеспечивать стабильность режима законности, пресекая правонарушения, восстанавливая нарушенное право, привлекая виновных к ответственности.
Деятельность полиции подзаконна: все ее структурные звенья организуются и действуют на основе и в рамках Конституции и законов. Строгое соблюдение правовых предписаний – необходимое условие успешного функционирования полиции.
Полиция является самым многочисленными из всех правоохранительных органов и наиболее приближенным к населению. Она выполняет важные задачи, связанные с обеспечением правопорядка в стране, в том числе с защитой личности, общества и государства от противоправных посягательств, предупреждением и пресечением преступлений и административных правонарушений, выявлением и раскрытием преступлений и др. (ст. 2 Федерального закона).
Все основные стороны деятельности полиции: их цели и задачи, функции и структура, функциональные обязанности личного состава, порядок, средства и методы осуществления функций определены законодательством: Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом РФ «О полиции», другими законодательными актами, в частности нормами УПК, КоАП и других кодексов. Таким образом, нормы права и их соблюдение – законность – являются основой функционирования полиции, которая действует в целях, установленных правом, на основе права и в правовых формах.
Можно выделить две сферы законности применительно к работе полиции.
Во-первых, профессиональная деятельность полиции по профилактике правонарушений, охране общественного порядка и безопасности, раскрытию преступлений, производству дознания и иным направлениям нацелена на обеспечение строгого, неуклонного соблюдения, исполнения гражданами, должностными лицами, организациями правовых норм, охраняющих общество от преступных посягательств, обеспечивающих порядок и безопасность в общественных местах и т. п. Это внешняя сфера законности, которая в значительной мере определяет состояние правопорядка в стране, т. е. является основной целью деятельности.
Во-вторых, можно выделить внутреннюю сферу законности – соответствие закону деятельности самой полиции, ее подразделений и сотрудников. Эта сфера является средством достижения главной цели деятельности полиции и в то же время образует одну из основных целей деятельности любого руководителя органа или подразделения полиции.
Следует подчеркнуть и значение законности во внутриуправленческой деятельности полиции и органов внутренних дел в целом. Руководство подчиненными органами, подразделениями и сотрудниками в значительной мере осуществляется в соответствии с законами и основанными на них положениями приказов, инструкций. Соблюдение содержащихся в них предписаний является необходимым условием успешного руководства, а следовательно, и достижения требуемых результатов в раскрытии преступлений, охране общественного порядка и безопасности, в других направлениях служебной деятельности.
В этой связи ч. 4 ст. 6 Закона «О полиции» прямо указывает на недопустимость ссылок на какие-либо обстоятельства (в том числе на «интересы службы, экономическую целесообразность, незаконные требования, приказы и распоряжения вышестоящих должностных лиц») в оправдание своих действий или бездействия при выполнении служебных обязанностей.
Работа полиции органически связана с необходимостью применения мер государственного принуждения, которые могут существенно ограничивать права и свободы граждан их объединений и иных организаций. Поэтому ч. 5 рассматриваемой статьи прямо предусматривает допустимость применения мер государственного принуждения для выполнения служебных обязанностей и реализации прав «только в случаях, предусмотренных федеральным законом».
Таким образом, государственные органы субъектов Федерации, министерства, ведомства и иные правотворческие органы не вправе устанавливать иные основания и порядок указанных ограничений и применения мер принуждения. Тем более такие действия не могут быть основаны на приказах и указаниях руководителей органов и подразделений полиции (или вышестоящих органов внутренних дел) или оправдываться интересами службы, целесообразностью и иными обстоятельствами.
Обеспечение законности не происходит стихийно, а требует целенаправленного воздействия на поведение (деятельность) субъектов общественных отношений, т. е. является управленческим процессом.
Главным условием эффективности работы по укреплению законности выступает участие в ней всех сотрудников, понимание ими важности этой работы, своей личной ответственности за ее состояние.
Необходимо осознание каждым работником следующих положений:
– от состояния законности в решающей степени зависят качество и эффективность служебной деятельности;
– действенные меры по укреплению законности положительно влияют на организацию работы и наоборот;
– вопросы укрепления законности могут решаться эффективно не только «сверху», но и в низовых звеньях полиции, поскольку только там можно реально учесть все конкретные условия, все позитивные и негативные воздействия. Это требует участия в разработке мер по укреплению законности всех сотрудников, каждый их которых может внести свой вклад в решение этого важного как для органов внутренних дел, в том числе полиции, так для государства и общества в целом, вопроса.
Закон «О полиции» создает существенные дополнительные возможности для успешного решения вышеуказанных задач. В частности, он закрепляет принципы работы, права и обязанности полиции, подробно регламентирует наиболее существенные вопросы, связанные с применением отдельных мер государственного принуждения, физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия; определяет правовое положение сотрудников, порядок прохождения службы, гарантии социальной защиты сотрудников, вопросы финансового и материально-технического обеспечения деятельности полиции.
Все это создает реальные возможности для осуществления действенных мер по укрепления законности в работе личного состава и решительному искоренению имевшихся ранее недостатков и нарушений.
Функционирование органов внутренних дел происходит в постоянном взаимодействии с различными внешними, зачастую оказывающими негативное влияние на систему органов внутренних дел в целом и на конкретных ее представителей – сотрудников.
С учетом особенностей современного этапа развития общества в Российской Федерации общими причинами и условиями, способствующими нарушениям законности в деятельности органов внутренних дел, являются несовершенство законодательства (неполнота, неясность, противоречивость законодательных актов), недостатки в профессиональной подготовке сотрудников, распространенность правового нигилизма, снижение общего уровня культуры и образования.
Примером негативных последствий несовершенства законодательства может служить тот факт, что в 2010 г. из-за отсутствия в уголовно-процессуальном законодательстве нормы, позволяющей продлевать свыше 10 суток сроки рассмотрения сообщений о преступлениях, связанных с причинением телесных повреждений, сотрудниками органов внутренних дел Калининградской области были «вынуждены» вынесены более 70 преждевременных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела по заявлениям граждан о причинении телесных повреждений различной тяжести (в связи с невозможностью составления судебно-медицинского заключения на момент окончания процессуальных сроков проверки), по которым впоследствии были возбуждены уголовные дела, т. е. данные факты были учтены в статистике как преступления, первоначально укрытые от учета.
Реальность законности как принципа деятельности полиции означает достижение фактического исполнения предписаний правовых норм и неотвратимости ответственности за любое их нарушение.
|
