Проблемы перераспределения собственности
в ходе реформы местного самоуправления
Современную реформу федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации связывают с принятием федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ). Принятие законов потребовало пересмотра предметов ведения и полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти.
Одним из наиболее принципиальных недостатков ранее действовавшего законодательства являлась подмена разграничения функций разграничением объектов собственности. Такие важнейшие функциональные направления государственных расходов, как образование, здравоохранение и культура, Бюджетный кодекс не относил к полномочиям какого-либо одного уровня бюджетной системы, в то же время он признавал исключительными полномочиями бюджетов каждого уровня содержание учреждений и организаций, находящихся в ведении соответственно Федерации, ее субъектов или муниципалитетов. Но какие учреждения и организации с точки зрения осуществляемых ими функций могут находиться в ведении каждого из уровней публичной власти, Бюджетный кодекс не прояснял. Следуя этой логике, органы местного самоуправления, например, участвовали в финансировании образования и здравоохранения лишь в том случае, если в их ведении находились соответствующие бюджетные учреждения. Если же в ведении органов местного самоуправления находилось высшее учебное заведение, то содержать его следовало из местного бюджета.
Этот недостаток не вполне преодолен и в новом законодательстве. В соответствии с п. 1 ст. 50 Закона № 131-ФЗ в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для:
решения вопросов местного значения;
осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации;
обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
По смыслу ст. 26.11 Закона № 95-ФЗ и ст. 50 Закона № 131-ФЗ имущество находится в собственности того или иного уровня власти исходя из установленного разграничения расходных полномочий. Однако этот принцип соблюдается не всегда, и связано это с тем, что перечисленные в Законе № 131-ФЗ вопросы местного значения зачастую пересекаются с полномочиями субъектов Федерации, установленными в Законе № 95-ФЗ. Например, в соответствии с пп. 18 п. 2 ст. 26.3 Закона № 95-ФЗ в ведении органов государственной власти субъекта Федерации находится «организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается правительством РФ)». Законом № 131-ФЗ предусматривается, что в собственности городских округов и поселений также может находиться имущество, предназначенное для обеспечения жителей поселения (городского округа) услугами организаций культуры (пп. 2 и 4 ст. 50). Таким образом, финансирование предоставления услуг в сфере культуры допускается одновременно из региональных и местных бюджетов. Каждый уровень власти обеспечивает предоставление услуг учреждениями культуры, находящимися в его собственности, при этом законодательно не определен критерий отнесения учреждения одного профиля к собственности разных уровней власти. В этих условиях предоставление регионам права передавать в муниципальную собственность имущество, «предназначенное для решения вопросов местного значения», может на деле завершиться возложением на муниципалитеты обязанности финансировать практически любые учреждения культуры.
С другой стороны, опыт разных регионов показывает, что региональные власти не всегда стремятся передать социальные функции на местный уровень. Некоторые ориентируются на передачу их в муниципальные образования как государственных полномочий, другие же полностью централизуют их на региональном уровне, создавая в муниципалитетах подразделения областных структур. Это порождает достаточно серьезные конфликты. Во-первых, в ряд социальных объектов муниципальные образования вкладывали значительные средства местных бюджетов (а иногда и населения), и безвозмездная передача воспринимается как несправедливая. Во-вторых, сложности возникают при разделении помещений и ряда других объектов собственности, необходимых для администрирования социальной сферы.
Для того чтобы избежать конфликтов при переделе собственности, мы предлагаем более подробно разработать и использовать механизм бюджетного заказа. Этот механизм должен позволять одному органу власти (будь то орган местного самоуправления, или субъект РФ) купить услугу, предназначенную для его жителей, у другого органа власти, или непосредственно у бюджетного учреждения. В результате, независимо от того, в чьей собственности находится учреждение, оно будет предоставлять населению услуги, оговоренные в полученном государственном или муниципальном заказе.
И.Н. Ткаченко, Е.Н. Стариков
Уральский государственный
экономический университет
(Екатеринбург)
|
