6. Связи норм главы II с иными предписаниями комментируемого Закона. Они наличествуют в отношении норм главы I, особенно - гл. V о нормировании и VII - о требованиях в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности и иных, в которых затрагиваются вопросы нормотворчества, информационного обеспечения, контроля и других организационно-управленческих мер.
7. Проблемные ситуации и трудности применения. Они в основном порождены необходимостью разграничения полномочий, избежания дублирования в управленческой деятельности, конфликтами, возникающими при реализации полномочий в сфере экологического управления. Ряд трудностей связан с наличием большого объема подзаконного регулирования, а также продолжающимся реформированием системы и структуры управления в стране.
Статья 5. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды
Комментарий к статье 5
1. Общий обзор статьи. Она состоит из 38 пунктов, в которых конкретизируются полномочия органов государственной власти Российской Федерации. Перечень полномочий является открытым. Это - наиболее важные направления в области охраны окружающей среды, которые реализует государство и за осуществлением которых оно в лице органов государственной власти Российской Федерации несет ответственность перед гражданами России и в ряде случаев перед международным сообществом и отдельными странами. Необходимо учитывать, что комментируемый Закон имеет общий, базовый характер, а потому иные федеральные законы и подзаконные акты конкретизируют его положения применительно к предмету своего регулирования. Статья содержит нормы государственно-правового характера и, следовательно, корреспондирует с нормами Конституции Российской Федерации.
2. Сфера действия, цели и адресаты статьи. Основные цели статьи состоят в правовом закреплении четкого перечня полномочий органов государственной власти Российской Федерации во избежание споров между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями. Данные полномочия одновременно выступают в качестве обязанностей органов государственной власти. Финансовое обеспечение указанных в комментируемой статье полномочий-обязанностей является расходным обязательством Российской Федерации и должно быть предусмотрено в бюджете Российской Федерации. Посредством данного перечисления обеспечивается соблюдение общих начал демократии и иных конституционных положений о разграничении полномочий Федерации и ее субъектов, осуществляется защита интересов и прав Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления (муниципальных образований), а также прав граждан, юридических лиц, иных субъектов.
Поэтому сфера действия статьи чрезвычайно широка, так как охватывает решения, деятельность, поведение многих участников отношений в области правового регулирования, экологического управления и затрагивает практически все направления охраны окружающей среды.
Адресатами статьи, таким образом, выступают не только органы государственной власти Российской Федерации, но и органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления муниципальных образований. Кроме того, можно сказать, что адресатами могут выступать иные публичные образования, а также частные лица (как физические, так и юридические) (например, в случае предъявления тех или иных претензий по поводу невыполнения обязательств).
3. Основные понятия. Данная статья оперирует как общеправовыми понятиями, так и понятиями сугубо экологического права. Дадим определение некоторым из них.
3.1. Полномочие - это официально предоставленное кому-либо право какой-либо деятельности, ведения дел.
3.2. Орган исполнительной власти - государственное учреждение, обладающее относительной самостоятельностью, структурной организацией, наделенное государственно-властными полномочиями исполнительно-распорядительного характера и действующее в пределах определенной территории <197>. Полномочие государственного органа является одновременно его правом и обязанностью. Государственные органы могут совершать только те действия, на которые они управомочены. Полномочия государственных органов основываются на Конституции РФ, федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<197> См.: Макарейко Н.В. Административное право: Конспект лекций. М.: Высшее образование, 2009. С. 32.
3.3. Нормативный правовой акт - это правовой акт, принимаемый полномочным на то органом и содержащий правовые нормы, т.е. предписания общего характера и постоянного действия, рассчитанные на многократное применение, гарантированные принудительной силой государства <198>.
--------------------------------
<198> См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М.: Юристъ, 2005. С. 294.
3.4. Закон - это нормативный акт высшего органа государственной власти, принятый в установленном порядке и обладающий высшей юридической силой <199>.
--------------------------------
<199> Там же.
3.5. Мониторинг окружающей среды - комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов (см. комментарий к ст. ст. 1, 63).
3.6. Континентальный шельф - см. комментарий к ст. 2.
3.7. Исключительная экономическая зона РФ - см. комментарий к ст. 2.
3.8. Загрязняющее вещество - см. комментарий к ст. 1.
3.9. Негативное воздействие на окружающую среду - см. комментарий к ст. 1.
3.10. Федеральная политика. Термином "политика" обозначается не только наука, но и совокупность действительных стремлений государства и средств, применяемых для их осуществления. Федеральная политика означает уровень политики (региональная, федеральная).
3.11. Федеральная программа - увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического и социального развития Российской Федерации.
3.12. Правовой статус - установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей.
3.13. Правовой режим - это особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права.
3.14. Единый государственный фонд данных представляет собой упорядоченную, постоянно пополняемую совокупность документированной информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, получаемой в результате деятельности Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, физических и юридических лиц независимо от их организационно-правовой формы в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (метеорологии, климатологии, агрометеорологии, гидрологии, океанологии, гелиогеофизики), мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды.
3.15. Наилучшие доступные технологии (НДТ) - см. комментарий к ст. 1.
3.16. Информационно-технические справочники по НДТ - справочники разрабатываются в качестве документов национальной системы стандартизации и публикуются в открытом бесплатном доступе в 10-дневный срок, а актуализируются не реже чем один раз в 10 лет.
3.17. Комплексное экологическое разрешение - см. комментарий к ст. 1.
4. Конституционные предпосылки. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией РФ, предусматривающей:
1) компетенцию Российской Федерации;
2) совместную компетенцию Федерации и ее субъектов;
3) компетенцию субъектов Российской Федерации.
Таким образом, система законодательства как иерархическая совокупность законов и подзаконных нормативных актов складывается из подсистем законодательства в сферах исключительной компетенции Российской Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, исключительной компетенции субъектов <200>.
--------------------------------
<200> См.: Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М.: Юристъ, 2001. С. 291.
5. Характеристика полномочий государственных органов РФ.
Перечень полномочий государственных органов, закрепленный в статье 5, раскрывает данное в ст. 1 комментируемого Закона понятие "охрана окружающей среды", поскольку на ином уровне и в специфическом аспекте объясняет, какие виды деятельности понимаются под природоохранной деятельностью.
5.1. Обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации. Установление основ федеральной политики в области регулирования экологических отношений - полномочие, присущее только Российской Федерации. Федеральная политика в указанной сфере основывается на положениях Конституции РФ, устанавливающей:
1) в статье 9 - что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а также многообразия форм собственности на землю и другие природные ресурсы;
2) в статье 42 - право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением;
3) в статье 55 - возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства;
4) в статье 57 - обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы;
5) в статье 58 - обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
В соответствии с пунктом 3 ст. 80 Конституции РФ основные направления внутренней и внешней политики государства определяет Президент РФ. Правительство РФ в соответствии со статьей 114 Конституции РФ обеспечивает проведение в стране единой государственной политики, в связи с чем также может принимать нормативные правовые акты.
Например, распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р одобрена Экологическая доктрина Российской Федерации. Одним из основных направлений государственной политики в области экологии названо обеспечение устойчивого природопользования. Основными задачами в указанной сфере являются неистощительное использование возобновляемых и рациональное использование невозобновляемых природных ресурсов. Для этого необходимы:
- внедрение комплексного природопользования, его ориентация на цели устойчивого развития Российской Федерации, включая экологически обоснованные методы использования земельных, водных, лесных, минеральных и других ресурсов;
- сокращение в структуре национальной экономики доли предприятий, эксплуатирующих природные ресурсы; развитие наукоемких природосберегающих высокотехнологичных производств;
- сохранение разнообразия используемых биологических ресурсов, их внутренней структуры и способности к саморегуляции и самовоспроизводству;
- максимально полное использование извлеченных полезных ископаемых и добытых биологических ресурсов, минимизация отходов при их добыче и переработке;
- минимизация ущерба, наносимого природной среде при разведке и добыче полезных ископаемых; рекультивация земель, нарушенных в результате разработки месторождений полезных ископаемых;
- внедрение систем обустройства сельскохозяйственных земель и ведения сельского хозяйства, адаптированных к природным ландшафтам, развитие экологически чистых сельскохозяйственных технологий, сохранение и восстановление естественного плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения;
- поддержание традиционной экологически сбалансированной хозяйственной деятельности;
- предотвращение и пресечение всех видов нелегального использования природных ресурсов, в том числе браконьерства, и их незаконного оборота.
30 апреля 2012 года были утверждены Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Их разработка обусловлена необходимостью обеспечения экологической безопасности при модернизации экономики и в процессе инновационного развития.
К числу основных задач государственной политики в области экологического развития страны относятся:
- формирование эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти;
- совершенствование нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности;
- предотвращение и снижение текущего негативного воздействия на окружающую среду;
- восстановление нарушенных естественных экологических систем;
- развитие экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
- научное и информационно-аналитическое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности;
- формирование экологической культуры, развитие экологического образования и воспитания;
- развитие международного сотрудничества в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
- и др.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2012 г. N 2423-р был утвержден план действий по реализации основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации до 2030 года <201>.
--------------------------------
<201> СЗ РФ. 2012. N 52. Ст. 7561.
5.2. Разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением. Данное полномочие, являясь самостоятельным направлением государственного экологического управления в области охраны окружающей среды, одновременно выступает средством реализации иных направлений деятельности государственных органов. Среди федеральных законов, регулирующих отдельные аспекты нормотворческой экологически значимой деятельности, можно назвать сам комментируемый Закон, а также другие федеральные законы - см. комментарий к ст. 2.
Надзор за применением федеральных законов и иных нормативных актов в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8 мая 2014 г. N 426 "О Федеральном государственном экологическом надзоре" <202> возложен на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования.
--------------------------------
<202> СЗ РФ. 2014. N 20. Ст. 2535.
5.3. Разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации. Федеральные программы в области экологического развития являются первичным звеном в практической реализации природоохранной деятельности государственных органов. Так, в России Постановлениями Правительства РФ были приняты Федеральные целевые программы от 15 апреля 2014 г. N 326 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды на 2012 - 2020 годы" <203>, от 13 сентября 1996 г. N 1098 "Отходы" <204>, от 21 августа 2012 г. N 847 "О федеральной целевой программе "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012 - 2020 гг." <205>, от 10 августа 1998 г. N 919 "Мировой океан" <206>, от 20 февраля 2006 г. N 99 "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы и на период до 2013 года" <207>, от 27 октября 2008 г. N 791 "Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009 - 2014 годы)" <208>, от 22 декабря 2010 г. N 1092 "О федеральной целевой программе "Чистая вода" на 2011 - 1017 гг." <209>.
--------------------------------
<203> http://www.pravo.gov.ru
<204> СЗ РФ. 1996. N 39. Ст. 4565.
<205> СЗ РФ. 2012. N 36. Ст. 4899.
<206> СЗ РФ. 1998. N 33. Ст. 4024.
<207> См.: Постановление Правительства РФ от 7 июня 1996 г. N 654 "О создании Государственного центра экологических программ Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 10. Ст. 1101.
<208> СЗ РФ. 2008. N 44. Ст. 5093.
<209> СЗ РФ. 2011. N 4. Ст. 603.
Данные программы имеют многочисленные и специфические цели и задачи. Их выполнение возлагается на определенный государственный орган (органы), а финансирование предусматривается в федеральном бюджете.
По содержанию природоохранные программы могут быть разделены на две группы, показанные на рисунке.
┌─────────────────────────────────┐
│Целевые природоохранные программы│
└───────┬──────────────┬──────────┘
│ │
┌───────────────\/────┐ ┌───\/────────────────┐
│По охране конкретного│ │Комплексные программы│
│ природного ресурса │ │ │
└─────────────────────┘ └─────────────────────┘ |
