Программы по защите конкретного природного ресурса могут быть направлены на сохранение какого-либо водоема, ландшафта, представителя животного или растительного мира, минерала и т.д. Они довольно часто бывают связаны с международными соглашениями. При их реализации иногда возникает потребность в значительных строительных работах, особенно при защите водоемов.
Недостатком программ по сохранению конкретного природного ресурса является некоторая их односторонность. Отдельные мероприятия по защите какого-либо ресурса могут ставить под угрозу состояние другого ресурса, что далеко не всегда очевидно, и для выяснения подобных вопросов могут требоваться специальные исследования. По этой причине наиболее эффективными являются комплексные программы, лишенные этого недостатка. В них можно наилучшим способом учесть взаимовлияние всех антропогенных и природных факторов, установить их приоритетность, достигнуть оптимальности планируемых мероприятий. Как правило, они связаны с конкретным регионом, где все эти факторы имеют свою специфику.
Составлению и реализации целевых экологических программ обычно предшествуют обширные научные исследования. В особой степени это касается комплексных программ. Работа разделяется на три крупных этапа, показанных на рисунке.
┌──────────────────────┐ ┌────────────────────┐ ┌───────────────────┐
│Изучение экологической├─>│Реализация программы├─>│Составление целевой│
│ обстановки в регионе │ └────────────────────┘ │ программы по │
└──────────────────────┘ │улучшению природной│
│ среды региона │
└───────────────────┘
При изучении экологической обстановки используются материалы ранее проводившихся исследований, в том числе экологических изысканий, экологического мониторинга, данные санитарных служб, постов Росгидромета и т.д. Так как экологические проблемы трудно поддаются количественной оценке, широко используются экспертные оценки. Во многих случаях полезные результаты дает компьютерное моделирование, особенно в вопросах прогнозирования изменений экологической обстановки.
При составлении самой целевой программы ищутся конкретные способы решения возникающих задач. Обычно работа организуется путем поэтапной конкретизации. Сначала намечаются общие направления, например строительство природоохранных сооружений, внедрение "чистых" технологий, лесопосадки, мелиоративные работы и т.д. На следующем этапе эти направления конкретизируются применительно к группам районов, затем по отдельным районам, и в конечном итоге разрабатываются конкретные мероприятия с установлением их мест проведения, стоимости, сроков исполнения, источников финансирования и т.д. Эти мероприятия и становятся содержанием комплексной программы, которая представляется к утверждению и последующей реализации.
Реализация программ является основным этапом решения экологических проблем. Практика показывает, что это наиболее "уязвимый" этап работы, ибо организационно-экономические проблемы этого периода в условиях отечественной экономики значительно хуже поддаются решениям, чем задачи предшествующих этапов. Изучение экологической обстановки и разработка самих программ в нашей стране обычно проводятся на достаточно высоком научно-техническом уровне, однако при реализации таких программ зачастую получаются результаты, слабо отражающие замыслы экологов. Главной причиной является трудность совмещения решений долгосрочных экологических задач с решениями первоочередных производственно-экологических и социально-бытовых вопросов, отвлекающих на себя почти все денежные ресурсы. Существенное значение имеет также степень разработанности и детализация планируемых природоохранных мероприятий. Как бы глубоки ни были предшествующие исследования, при неполноте проектной документации, непродуманности всех организационных вопросов реализация целевой программы обычно не дает ожидаемого эффекта.
В целях разработки и реализации программ был создан Государственный центр экологических программ <210>, который существует в качестве государственного унитарного предприятия.
--------------------------------
<210> СЗ РФ. 1996. N 24. Ст. 2931.
5.4. Объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации, координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия. В целях упорядочения порядка объявления и установления правового статуса и режима зон экологического бедствия Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 6 февраля 1995 г. N 45 был утвержден Временный порядок объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации (действующий по настоящее время). В соответствии с данным Приказом территория объявляется зоной экологического бедствия указом Президента РФ по представлению (инициативе) органов государственной власти РФ, субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления этих территорий с учетом государственной экологической экспертизы материалов о состоянии окружающей природной среды, представленных инициатором.
При оценке ситуации на территории, которую предлагается объявить зоной экологического бедствия, должны учитываться положения Методики "Критерии оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия", утвержденные Минприроды 30 ноября 1992 г. Конкретный режим зоны должен устанавливаться в указе Президента РФ применительно к каждой зоне в индивидуальном порядке.
В целях восстановления благоприятной экологической обстановки необходимо разрабатывать комплекс мер для каждой зоны. Реализация таких мер требует совместных действий органов государственной власти РФ, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Учитывая, что законодательство о зонах экологического бедствия до сих пор не оформлено и содержит многочисленные пробелы, следует руководствоваться положениями названных выше актов (см. также комментарий к ст. ст. 1, 57).
5.5. Установление порядка осуществления государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), порядка организации и функционирования единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы. Данный порядок предусмотрен в Постановлении Правительства РФ от 6 июня 2013 г. N 477 "Об осуществлении государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды" <211>. В соответствии с ним объектами государственного мониторинга являются атмосферный воздух, почвы, поверхностные воды водных объектов, озоновый слой атмосферы, ионосфера и околоземное космическое пространство.
--------------------------------
<211> СЗ РФ. 2013. N 24. Ст. 3000.
Организацию и осуществление государственного мониторинга обеспечивает Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды с участием других уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации.
Полученные в ходе осуществления мониторинга сведения обеспечивают право граждан на получение информации о состоянии окружающей среды (ст. 42 Конституции РФ) (см. комментарий к ст. 63).
5.6. Определение порядка организации и осуществление государственного экологического надзора. Государственный экологический надзор осуществляет Росприроднадзор, руководствуясь Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 <212>. Согласно данному Постановлению должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации являются государственными инспекторами по надзору в сфере охраны окружающей среды (см. комментарий к ст. 65).
--------------------------------
<212> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347.
5.7. Установление порядка создания и эксплуатации государственного фонда данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) (далее также - государственный фонд данных), перечня видов включаемой в него информации, порядка и условий ее представления, а также порядка обмена такой информацией; создание и эксплуатация государственного фонда данных. Указанные полномочия осуществляются на основе Постановления Правительства от 21 декабря 1999 г. N 1410 "О создании и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении" <213>.
--------------------------------
<213> СЗ РФ. 1999. N 52. Ст. 6404.
Положением устанавливается порядок создания и ведения Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении. Основная его задача - накопление и сохранение информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении в целях обеспечения такой информацией отраслей экономики, Вооруженных Сил Российской Федерации и населения страны.
Единый государственный фонд данных составляют документы, содержащие информацию общего назначения и специализированную информацию в области гидрометеорологии и смежных с ней областях. Информация общего назначения относится к федеральным информационным ресурсам в области гидрометеорологии и смежных с ней областях. Информация, содержащаяся в Едином государственном фонде данных, подлежит включению в государственный фонд данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) в порядке, установленном Правительством РФ.
Информация Единого государственного фонда данных является открытой и общедоступной, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории информации ограниченного доступа. Централизованный учет документов Единого государственного фонда данных, методическое руководство по комплектованию, учету, систематизации документов и их структуре, обеспечению их сохранности и совместимости форматов представления данных на электронных носителях осуществляются Всероссийским научно-исследовательским институтом гидрометеорологической информации - Мировым центром данных в порядке, установленном Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах, а также нормативными правовыми актами Федеральной архивной службы России.
Участники деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях обязаны представлять информацию общего назначения, отнесенную к составу Единого государственного фонда данных, в Мировой центр данных. Контроль за формированием Единого государственного фонда данных и обеспечением сохранности его документов осуществляется Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды с привлечением специалистов Федерального архивного агентства, иных заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по согласованию).
5.8. Установление порядка подготовки и распространения ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды. Данное полномочие обеспечивает реализацию права граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды.
В сентябре 2012 года Правительством РФ утверждено новое Положение о подготовке и распространении ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды <214>. Доклад представляет собой документированный систематизированный свод аналитической информации о состоянии окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, о происходящих в них процессах, явлениях, результатах оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под влиянием природных и антропогенных факторов.
--------------------------------
<214> СЗ РФ. 2012. N 40. Ст. 5448.
Доклад подготавливается в целях обеспечения реализации прав граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и информационного обеспечения деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических лиц и физических лиц, направленной на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.
Доклад служит основой для формирования и проведения государственной политики в области экологического развития Российской Федерации, определения приоритетных направлений деятельности органов государственной власти в этой области, а также разработки мер, направленных на предупреждение и сокращение негативного воздействия на окружающую среду. Доклад подготавливается Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации на основе информации, содержащейся в государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), в соответствии с методическими рекомендациями, согласованными с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" и Российской академией наук.
Проект методических рекомендаций размещается на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в свободном доступе для общественного обсуждения, результаты которого рассматриваются общественным советом при Министерстве и представляются в Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации для рассмотрения и экспертной оценки. С учетом результатов указанной экспертной оценки Министерство утверждает методические рекомендации.
Доклад содержит:
- основные показатели фактического состояния окружающей среды;
- показатели, характеризующие взаимосвязь показателей состояния окружающей среды и показателей социально-экономического развития Российской Федерации (показатели экологической эффективности). В качестве основы для определения показателей экологической эффективности используются экологические показатели, рекомендованные решениями Европейской экономической комиссии ООН и Организации экономического сотрудничества и развития;
- сведения о природных и антропогенных факторах, в том числе основных отраслях экономической деятельности, влияющих на состояние окружающей среды, анализ, тенденции и прогноз их воздействия на окружающую среду;
- оценку достижения целевых показателей качества окружающей среды, предусмотренных программными документами (концепциями, доктринами, стратегиями, государственными (федеральными) целевыми программами);
- сведения об осуществляемых экономических, правовых, социальных и иных мерах в области охраны окружающей среды и анализ их эффективности;
- результаты научных исследований в области охраны окружающей среды;
- сведения о международной деятельности в области охраны окружающей среды и о выполнении Российской Федерацией обязательств по международным договорам Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды;
- предложения о предотвращении, ограничении и минимизации негативного воздействия на окружающую среду.
Доклад подготавливается по отдельным видам экономической деятельности, по каждому компоненту природной среды, в том числе по видам природных ресурсов, и структурируется по субъектам Российской Федерации, федеральным округам и Российской Федерации в целом.
Проект доклада и результаты его общественного обсуждения Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации представляются в Экспертный совет при Правительстве РФ для экспертной оценки. После рассмотрения Экспертным советом при Правительстве РФ и доработки с учетом экспертной оценки и рекомендаций общественного совета при Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации проект доклада вносится Министерством в Правительство РФ не позднее 1 августа для одобрения.
По поручению Правительства РФ Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации обеспечивает распространение доклада до 31 декабря года, следующего за отчетным, путем размещения на официальном сайте Министерства в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в интерактивном режиме с обеспечением визуализации информации, содержащейся в докладе, и направления на электронном носителе в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.
Последний опубликованный доклад - это Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2013 году".
В течение 2013 года информация о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, о деятельности органов государственной власти и принимаемых ими решениях размещалась на официальных сайтах в сети Интернет:
- Минприроды России - www.mnr.gov.ru;
- Росгидромета - www.meteorf.ru, www.meteosochi2014.ru;
- Росводресурсов - voda.mnr.gov.ru;
- Рослесхоза - www.rosleshoz.gov.ru;
- Роснедр - www.rosnedra.gov.ru;
- Росприроднадзора - www.rpn.gov.ru;
- охраны озера Байкал - www.geol.irk.ru/baikal/baikal.htm;
- особо охраняемых природных территорий - www.zapoved.ru.
5.9. Установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды.
После создания в России специального органа в области охраны окружающей среды в 1989 г. он претерпел ряд преобразований, не считая последней административной реформы (см. Таблицу 1 ниже):
Таблица 1
1989
|
-
|
Госкомитет РСФСР по охране природы (Госкомприрода РСФСР);
|
1990
|
-
|
Госкомитет РСФСР по экологии и природопользованию (Госкомэкология РСФСР)
|
1991, июль
|
-
|
Министерство экологии и природопользования Российской Федерации (Минэкология России)
|
1991, ноябрь
|
-
|
Министерство по экологии и природным ресурсам РФ
|
1992, сентябрь
|
-
|
Министерство по охране окружающей среды и природным ресурсам (из Министерства вышли все комитеты, кроме Комитета по водным ресурсам)
|
1993, март
|
-
|
Министерство по охране окружающей среды и природных ресурсов (уже без Комитета по водным ресурсам)
|
1996
|
-
|
создаются одновременно два ведомства: Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР) и Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды (Госкомэкология). В МПР России вошли Комитет по геологии и использованию недр и Комитет по водному хозяйству
|
1997, декабрь
|
-
|
Принят ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и появляется новая структура управления: образовано Министерство сельского хозяйства и продовольствия, в него вошел Комитет по рыболовству; образовано Министерство по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству
|
1998, август
|
-
|
Государственный комитет по охране окружающей среды и гидрометеорологии
|
1998, сентябрь
|
-
|
Государственный комитет по охране окружающей среды
|
2000, май
|
-
|
Упраздняется Госкомэкология
|
2000, май
|
-
|
Министерство природных ресурсов (с включением в него службы по охране окружающей среды)
|
2008
|
-
|
МПР России преобразовано в Министерство природных ресурсов и экологии РФ
|
Структура органов исполнительной власти устанавливается Президентом РФ. Их полномочия закрепляются в положении об определенном государственном органе, утверждаемом Правительством РФ, а также в иных нормативных актах. В связи с проведением административной реформы в настоящее время система федеральных органов исполнительной власти стала трехзвенной, состоящей из федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Территориальные подразделения данных структур имеются в каждом из регионов.
5.10. Обеспечение охраны окружающей среды, в том числе морской среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Охрана этих объектов, входящих в экосистему Мирового океана, их неживых и живых ресурсов, а также правомерных видов пользования ими и экологической безопасности регулируется многочисленными актами международного, регионального и национального права в области морского, экологического, торгового, уголовного и иных отраслей законодательства. Постоянное внимание к практике реализации имеющихся норм и их совершенствованию объясняется значением ресурсов моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны как средообразующих элементов, производителей кислорода и иным вкладом в процессы жизни на Земле, ролью, которую они играют в экономике многих стран, опасностью катастроф и другими факторами. Российское законодательство последних лет детально регламентирует понятия, статусы, режимы охраны, дозволения, ограничения и запреты в использовании морской среды, открытого, внутреннего и территориального моря, прилегающей зоны, континентального шельфа и исключительной экономической зоны, взятых в целом как компонент окружающей среды, их живые и неживые ресурсы и порядок предметно выраженных видов деятельности, например по добыче нефти на шельфе, прокладке подводных трубопроводов.
5.11. Установление порядка обращения с радиоактивными отходами и опасными отходами, государственный надзор в области обеспечения радиационной безопасности.
Правовые основы обеспечения радиационной безопасности населения закреплены в Федеральном законе от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" <215>. Наряду с ним действуют многочисленные Постановления Правительства РФ, например от 11 октября 1997 г. N 1298 "Об утверждении Правил организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов" <216> и многие другие <217>. В соответствии с ними осуществляется государственное нормирование в области обеспечения радиационной безопасности. Деятельность в области обращения с источниками ионизирующего излучения является лицензируемым видом деятельности <218>.
--------------------------------
<215> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141.
<216> СЗ РФ. 1997. N 42. Ст. 4782.
<217> О правовом регулировании обращения с радиоактивными отходами подробнее см.: Гирусов Ф.Э. Эколого-правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: ИГП РАН, 2005.
<218> См.: Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.
Кроме государственного надзора, существует также производственный контроль за обеспечением радиационной безопасности, осуществляемый самими организациями, и общественный контроль, осуществляемый общественными объединениями (см. комментарий к ст. 51).
Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 458-ФЗ было определено, что с 1 января 2016 года в абзаце 14 ст. 5 комментируемого Федерального закона слова "и опасными отходами" будут исключены.
5.12. Подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды - см. выше в комментариях к данной статье.
5.13. Установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды.
Данные нормативы позволяют государству регулировать воздействие на окружающую среду, уменьшить негативное влияние на нее хозяйственной и иными видами деятельности, обеспечивать ее благоприятное состояние и экологическую безопасность для населения. В комментируемом Законе установлены различные виды нормативов (см. комментарий к ст. 1 и гл. V).
5.14. Утверждение правил исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, осуществления контроля за правильностью ее исчисления, полнотой и своевременностью ее внесения и определения ставок платы за негативное воздействие на окружающую среду и коэффициентов к ним.
В настоящее время действует Порядок, установленный Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" <219>, а сами нормативы закреплены в Постановлении Правительства РФ от 12 июня 2003 г. N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" <220> (см. комментарий к ст. 16).
--------------------------------
<219> СЗ РФ. 1992. N 10. Ст. 726.
<220> СЗ РФ. 2003. N 25. Ст. 2528.
С 1 января 2016 года до 31 декабря 2019 года при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду к ставкам указанной платы применяются коэффициенты, установленные пунктом 8 ст. 11 Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ.
5.15. Организация и проведение государственной экологической экспертизы. Отношения в области экологической экспертизы регулируются Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" <221> (см. комментарий к ст. ст. 32 - 33). Этот Закон закрепляет полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, местного самоуправления, объекты их экспертизы и т.п. <222>. Так, полномочия Правительства РФ состоят в: утверждении порядка проведения государственной экологической экспертизы; осуществлении контроля за исполнением законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе федеральными органами государственной власти; осуществлении мер по обеспечению соблюдения законов, а также по обеспечению прав граждан и юридических лиц в области экологической экспертизы; в определении федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы, его функций и полномочий. Кроме того, Правительство РФ должно ежегодно отчитываться о своей деятельности в области экологической экспертизы перед Президентом РФ.
--------------------------------
<221> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.
<222> Подробнее см.: Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" (постатейный) / Под ред. М.М. Бринчука. М., 2009.
Федеральное Собрание РФ обеспечивает соответствие законодательных актов Российской Федерации законодательству Российской Федерации об экологической экспертизе, а Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в области экологической экспертизы.
Полномочия субъектов Российской Федерации в области экологической экспертизы заключаются в следующем. Они имеют право получать от соответствующих органов информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации, а также делегировать экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы объектов экологической экспертизы в случае реализации этих объектов на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и в случае возможного воздействия на окружающую среду в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другим субъектом Российской Федерации. Кроме того, субъектам Российской Федерации передается осуществление части полномочий Российской Федерации.
Как видно, основное различие полномочий государственных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации заключается в объектах экологической экспертизы, дифференцируемых в этих целях с учетом их подконтрольности органам государственной власти Российской Федерации или ее субъектов (см. комментарий к ст. 33).
5.16. Взаимодействие с субъектами Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды. Взаимодействие с субъектами реализует положение ст. 72 Конституции РФ о том, что охрана окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов: субъекты имеют право устанавливать органы власти, уполномоченные на осуществление полномочий в области охраны окружающей среды, самостоятельно разрабатывать и реализовывать программы в этой сфере отношений.
Кроме того, полномочия государственных органов Российской Федерации могут быть делегированы органам государственной власти субъектов Российской Федерации (например, нормы ст. 6 уже рассмотренного нами выше Федерального закона "Об экологической экспертизе" перечисляют полномочия, переданные Российской Федерацией ее субъектам) (см. также комментарий к ст. 9).
5.17. Установление порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и их осуществление. В целях защиты прав лиц, ведущих какую-либо деятельность, должен быть установлен порядок ограничения, приостановления и запрещения их деятельности в случае нарушения законодательства. Это означает, что устанавливаются перечень государственных органов и должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки на предмет соблюдения законодательства, должна быть закреплена сама процедура проведения такой проверки, ее возможные последствия в случае выявления нарушений и правила их применения, порядок обжалования или оспаривания результатов проведения проверки и т.д. Решающую роль в этом вопросе играет Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <223>, закрепляющий основные виды контроля (надзора) и порядок их проведения.
--------------------------------
<223> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6249.
5.18. Предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды - см. комментарий к ст. 78.
5.19. Организация и развитие системы экологического образования, формирования экологической культуры - см. комментарий к гл. XIII.
5.20. Обеспечение населения достоверной информацией о состоянии охраны окружающей среды.
Государственная политика Минприроды России в области информационного обеспечения природоохранной деятельности базируется на реализации основных положений Стратегии развития информационного общества в России и построении системы предоставления государственных услуг в электронном виде.
В 2010 г. принята в опытную эксплуатацию Система сбора и обеспечения оперативной информацией руководства Минприроды России, используемая для поддержки принятия управленческих решений. Система обеспечивает информационную поддержку по всему кругу задач, решаемых Минприроды России. В ней собираются оперативные, статистические и аналитические данные, характеризующие:
- степень загрязнения воды, воздуха и почвы, в том числе радиационного;
- чрезвычайные события, произошедшие на территории Российской Федерации, информация о которых поступила из различных источников;
- особо охраняемые природные территории;
- виды живых организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, меры по их сохранению, ареалы их обитания в пределах особо охраняемых природных территорий;
- наличие и размещение потенциально опасных объектов в сфере деятельности Минприроды России.
У Минприроды России имеется официальный сайт. Размещаемые на нем материалы структурированы по направлениям работы Минприроды России. Информация на сайте предназначена для широкого круга лиц, содержит нормативные документы, сообщения о событиях, справочные, просветительские и другие материалы <224>.
--------------------------------
<224> Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2012 году" (www.mnr.gov.ru/regulatory/list.php?part=1528).
В современном обществе значительную роль играет информация во всех сферах общественного развития, в том числе экологической <225>. Однако правовое регулирование эколого-информационных общественных отношений не является на сегодняшний день совершенным и эффективным, поэтому их изучение неизбежно упирается в целый ряд проблем. В настоящий момент в российском законодательстве право на экологическую информацию регламентируется, однако не всегда упоминается в качестве такового <226>. Как считает О.Л. Дубовик, экологическая информация как объект правового регулирования в российском праве представлена в различных его сегментах:
--------------------------------
<225> См., например: Выпханова Г.В. Правовая категория "экологическая информация": дискуссионные вопросы // Экологическое право. 2008. N 3. С. 4 - 14; Гойман В.И. Правовая информированность граждан: состояние пути улучшения // Сов. государство и право. 1988. N 9. С. 33 - 38; Горбачев А.Н. Некоторые проблемы реализации права граждан Российской Федерации на экологическую информацию // Образование и общество. 1999. N 2. С. 24 - 28; Дубовик О.Л. Право доступа к информации о состоянии окружающей среды // На пути к устойчивому развитию России. 2001. N 6(17). С. 33 - 37; Казанцев В. Право граждан на информацию об окружающей среде // Российская юстиция. 2000. N 1. С. 17 - 23; Карху О.С. Понятие и правовой режим экологической информации // Сборник докл. науч.-практ. конф. "Правовые проблемы охраны окружающей среды". М.: Наука и кооперативное образование, 2003. 232 с.; Кутузов В.И., Попов А.А. Законодательное обеспечение права граждан на экологическую информацию // Журнал российского права. 2002. N 8. С. 79 - 85; Яблоков А.В. Экологическая информация и секретность: как преодолеть противоречия? // Зеленый мир. 1996. N 23. С. 4 - 5; и др.
<226> См.: Попов А.А. Правовое регулирование экологической информации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 13.
а) в доктрине;
б) в законодательстве;
в) в практике <227>.
--------------------------------
<227> См.: Дубовик О.Л. Экологическая информация: понятие, виды, режим, защита // Зеленый мир. 2003. N 21 - 22.
В эколого-правовой науке отсутствует единство мнений по поводу определения экологической информации. В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации дано следующее понятие информационной безопасности Российской Федерации: это "состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства" <228>. Определение же экологической информации, качественное и полное в российском законодательстве отсутствует. На уровне федерального законодательства наиболее полным следует признать косвенное определение, содержащееся в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ <229>, где сказано, что экологической информацией являются сведения о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды.
--------------------------------
<228> Пункт 1 Доктрины информационной безопасности Российской Федерации от 9 сентября 2000 г. N ПР-1895 // Российская газета. 2000. 28 сентября.
<229> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, принят ФЗ от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1.
В других законодательных актах присутствуют нормы, определяющие понятие экологической информации или ее составных частей, регулирующих ее режим, порядок оборота отдельных видов экологической информации <230>. Однако эти определения, как правило, носят общий характер и малофункциональны.
--------------------------------
<230> См.: статья 1 Федерального закона от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" // СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3609; статья 6 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648; и др.
Г.В. Выпханова экологическую информацию определяет как любые сведения (сообщения, данные о состоянии окружающей среды и ее компонентов, их изменении под влиянием негативной хозяйственной и иной деятельности, источниках такой деятельности, принимаемых мерах и др.) независимо от формы представления, характеризующие состояние и специфические особенности сферы взаимодействия общества и природы, необходимые для охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности, охраны жизни и здоровья граждан, а также имеющие значение (являются значимыми) для обеспечения общественных, частных и государственных экологических интересов и потребностей, осуществления и защиты экологических прав граждан и юридических лиц <231>. О.С. Карху считает, что экологическая информация - это сведения о лицах, фактах, событиях, явлениях и процессах, отражающих состояние окружающей среды в целом, ее отдельных компонентов или элементов, здоровье человека, а также деятельности, оказывающей или способной оказывать вредное воздействие на окружающую среду, и мерах, направленных на ее охрану <232>.
--------------------------------
<231> См.: Выпханова Г.В. К вопросу о дефинировании понятия "экологическая информация" // Право и государство: теория и практика. 2008. N 1. С. 126.
<232> См.: Карху О.С. Юридическая ответственность за нарушение законодательства об экологической информации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 28, 31 - 32.
Более точной позиции по данному вопросу, на наш взгляд, придерживается О.Л. Дубовик. Под экологической информацией она понимает любые сведения, которые отражают процессы, происходящие в сфере взаимодействия природы и общества, и необходимые для целей охраны окружающей среды, т.е. должны быть использованы при принятии экологически значимых решений во всех сферах и видах деятельности <233>.
--------------------------------
<233> См.: Дубовик О.Л. Экологическая информация: понятие, виды, режим, защита // Зеленый мир. 2003. N 6. С. 21 - 22.
Анализ законодательных актов и мнений ученых по данному вопросу позволяет нам определить, что экологическая информация - это различные сведения о состоянии объектов окружающей среды на территории Российской Федерации, необходимые для обеспечения экологической безопасности населения, охраны жизни, здоровья и имущества граждан, рационального использования природных ресурсов.
Необходимость четкого определения экологической информации в законодательных актах как правового понятия вполне очевидна. Согласно законодательству информация о состоянии окружающей среды и любая другая экологическая информация, важная для человека, должна распространяться государственными органами, органами местного самоуправления, а также всеми лицами, чья деятельность связана с нарушением среды обитания, через средства массовой информации, без специальных запросов, на регулярной основе. Однако отметим, что данные о состоянии экологии, публикуемые в средствах массовой информации, как правило, не носят системного характера. Полнота же информации о состоянии окружающей среды городских населенных пунктов помогла бы людям сохранить здоровье. Последствия засекречивания информации о радиационном загрязнении в результате Чернобыльской катастрофы известны всем <234>. Вместе с тем следует сказать о законодательной коллизии: право на экологическую информацию, на ее открытость входит в определенное противоречие с требованием защиты государственной тайны.
--------------------------------
<234> В частности, сокрытие наличия радиоактивного йода над всеми населенными пунктами Брянской области. Достаточно было предупредить население об элементарных мерах предосторожности: не покидать помещений, принимать препараты йода и др. - и сегодня Брянская область не лидировала бы по количеству случаев рака щитовидной железы, особенно у детей. (См.: Комогорцева Л., Петрухин Ю. Предотвращение вреда, в том числе и невосполнимого // Зеленый мир. 2004. N 21 - 22. С. 6.)
Однако критерием отделения сведений, относящихся к экологической информации, и сведений, содержащих государственную тайну, является наличие в них любой информации о воздействии на окружающую среду и угрозе здоровью (жизни) людей, проживающих в городских населенных пунктах. Российское законодательство гарантирует, что информация о состоянии окружающей среды и любая экологическая информация должна регулярно распространяться государственными органами. Своевременность информации является одним из условий обеспечения прав граждан. Отметим, что 11 февраля 2006 г. Президент РФ подписал Указ N 90 "О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне" <235>, а в июле 2006 г. вступил в действие Федеральный закон N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <236>. Однако, вопреки ожиданиям, данным Законом, как и предыдущим, не урегулировано понятие экологической информации. Таким образом, государственная тайна должна заканчиваться там, где начинается экологический вред <237>. Только такой критерий позволит разграничить указанные группы сведений в спорных ситуациях.
--------------------------------
<235> См.: Указ Президента РФ от 11 февраля 2006 г. N 90 "О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне" // СЗ РФ. 2006. N 8. Ст. 892.
<236> См.: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" // СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3448.
<237> См.: Попов А.А. Право граждан и общественных организаций на доступ к экологической информации и ее предоставление: законодательство и судебная практика // Законодательство и экономика. 2005. N 5. С. 82.
5.21. Образование особо охраняемых природных территорий федерального значения, формирование Перечня объектов природного наследия, рекомендуемых Российской Федерацией для включения в Список всемирного наследия, управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <238> особо охраняемыми природными территориями признаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
--------------------------------
<238> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
Существуют следующие категории таких территорий:
- государственные природные заповедники, в том числе биосферные; национальные парки;
- природные парки;
- государственные природные заказники;
- памятники природы;
- дендрологические парки и ботанические сады; лечебно-оздоровительные местности и курорты.
Кроме того, Правительство РФ, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий. Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение <239>.
--------------------------------
<239> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" (постатейный) / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2009.
Органом, который принимает решение об образовании особо охраняемой природной территории, одновременно принимается положение о ней (см. комментарий к ст. ст. 58 - 59). В данном положении закрепляются цели и задачи существования такой территории, ее границы и размеры, виды, режимы и границы зон и т.п. Например, обычно положение о курорте федерального значения состоит из 6 разделов <240>: Общие положения, Порядок функционирования курорта, Организация лечебной деятельности на курорте, Развитие и застройка курорта, Разработка природных лечебных ресурсов и санитарная (горно-санитарная) охрана курорта, Экономическое регулирование деятельности курорта.
--------------------------------
<240> См., например: Постановление Правительства РФ от 31 октября 1999 г. N 1204 "Об утверждении Положения о курорте федерального значения Белокуриха" // СЗ РФ. 1999. N 45. Ст. 5430.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать решение о резервировании земель, которые впоследствии предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий.
При принятии решения об образовании особо охраняемой природной территории принимается решение о судьбе земельных участков, на которых он будет впоследствии образован. В зависимости от вида особо охраняемой природной территории земельные участки могут быть изъяты у собственников (путем выкупа) или иных пользователей, либо налагаются те или иные ограничения на деятельность лиц, использующих участок, в зависимости от вида территории и его расположения. Так, земли и земельные участки государственных природных заповедников могут находиться только в федеральной собственности. В границах национальных парков в отдельных случаях допускается наличие земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное (вредное) воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель (ч. 6 ст. 95 Земельного кодекса РФ <241>).
--------------------------------
<241> Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. |
