Комментарий к федеральному закону от 10 января 2002 Г
Скачать 18.5 Mb.
|
15. Седьмой принцип - независимость государственного экологического надзора. Предметом федерального государственного экологического надзора является осуществление должностными лицами Росприроднадзора деятельности, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельности уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. 16. Восьмой принцип - презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности. В силу статьи 3 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" любая хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, осуществляется на основе принципов презумпции экологической опасности соответствующей деятельности и обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду. Соответственно, комментируемый принцип является основным принципом экологической экспертизы, основывающимся на презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности <128> (см. комментарий к ст. 33). -------------------------------- <128> См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556. 17. Девятый принцип - обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Оценка воздействия на окружающую среду - вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления. Согласно пункту 1 ст. 32 комментируемого Закона оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Существует Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации <129>, разработанное во исполнение Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", которым регламентируется процесс проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и подготовки соответствующих материалов, являющихся основанием для разработки обосновывающей документации по объектам государственной экологической экспертизы. -------------------------------- <129> Приказ Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. N 372 "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 31. При проведении оценки воздействия на окружающую среду необходимо исходить из потенциальной экологической опасности любой деятельности (принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности). Проведение оценки воздействия на окружающую среду обязательно на всех этапах подготовки документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, до ее представления на государственную экологическую экспертизу (принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы) (см. комментарий к ст. 32). Нормами Положения об ОВОС обеспечивается участие общественности в подготовке и обсуждении материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, являющейся объектом экологической экспертизы, как неотъемлемой части процесса проведения оценки воздействия на окружающую среду (принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы). 18. Десятый принцип - обязательность проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды. Комментируемый принцип по объекту "проекты и иная документация" преимущественно совпадает с нормами Федерального закона "Об экологической экспертизе" и носит превентивный характер, что соответствует понятию экологической экспертизы как установлению соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду <130>. -------------------------------- <130> См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556. Проверка проектов и иной документации может осуществляться в рамках государственной и общественной экологической экспертиз. Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно нормам статьи 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе" объектами государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровней являются: - проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации; - проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов; - проекты соглашений о разделе продукции; - материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду; - проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду; - материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации; - и иные. Еще один термин, требующий уяснения в рамках рассматриваемого принципа, - это технический регламент, документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или межправительственным соглашением, заключенным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям или к связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации) <131>. -------------------------------- <131> См.: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" // СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. I). Ст. 5140. Согласно статье 6 Федерального закона "О техническом регулировании" технические регламенты принимаются в целях: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений. Соответственно, государство закладывает в содержание рассматриваемого принципа двухуровневую защиту, определяющую, во-первых, разработку проектов и иной документации в соответствии с техническими регламентами, а во-вторых - проверку разработанных проектов и иной документации посредством механизмов государственной и общественной экологической экспертиз. 19. Одиннадцатый принцип - учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Вопросы территориального планирования регулируются градостроительным законодательством. В соответствии с пунктом 2 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ под территориальным планированием понимается "планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий". Согласно пункту 2 ст. 9 документы территориального планирования подразделяются на документы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (п. 3 ст. 9). Документами территориального планирования являются схемы территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов (п. 1 ст. 18) <132>. -------------------------------- <132> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16. Например, пункт 3 ст. 16 Закона Удмуртской Республики от 13 ноября 2007 г. N 61-РЗ "О регулировании градостроительной деятельности в Удмуртской Республике" определял, что при подготовке республиканских нормативов градостроительного проектирования их содержание и состав могут быть уточнены проектной и другой организацией, разрабатывающей нормативы, по согласованию с уполномоченным органом с учетом особенностей сложившейся застройки, социально-экономических, санитарно-гигиенических условий, состояния окружающей природной среды, а также других особенностей, регулируемых данным нормативом <133>. -------------------------------- <133> Данный Закон утратил силу. Учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности осуществляется в рамках разграничения прав на землю самостоятельно Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. 20. Двенадцатый принцип - приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов. Статья 1 комментируемого Закона дает определения понятий естественной экологической системы, природного ландшафта, природного комплекса (см. комментарий к ней). В чем заключается приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов и приоритет перед чем? Ответ на данный вопрос можно дать путем обращения к одному из принципов земельного законодательства, закрепленному в подпункте 2 ст. 1 ЗК РФ, который определяет принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляется собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде, а также в подпункте 6 ст. 1, который определяет принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами <134>. -------------------------------- <134> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. 21. Тринадцатый принцип - допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды. Статья 1 комментируемого Закона определяет природную среду как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов. Допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду устанавливается заключением государственной экологической экспертизы <135>. -------------------------------- <135> См.: статья 185 Модельного кодекса о недрах и недропользовании для государств - участников СНГ (принят Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 7 декабря 2002 г. N 20-8) // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. 2003. N 30. После 31 декабря 2006 г. редакция статьи 18 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" изменилась, термин "допустимость воздействия" с 2007 г. не применяется, а под заключением государственной экологической экспертизы подразумевается документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации <136>. -------------------------------- <136> См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556. 22. Четырнадцатый принцип - обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов. Для целей раскрытия данного принципа следует использовать понятия нормативов в области охраны окружающей среды, наилучшей существующей технологии (см. комментарий к ст. 1). Комментируемый принцип нашел отражение в статье 12 Федерального закона "Об уничтожении химического оружия", норма которой определяет полное исключение или в максимальной степени снижение негативного воздействия на здоровье человека и окружающую среду при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия <137>. -------------------------------- <137> См.: Федеральный закон от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" // СЗ РФ. 1997. N 18. Ст. 2105. Законодательством Российской Федерации формируется мотивация по внедрению гражданами и юридическими лицами наилучших существующих технологий взамен на предоставление налоговых и иных льгот со стороны государства. Важной составной частью государственной политики в области охраны окружающей среды является инновационная политика, определяющая цели инновационной стратегии и механизмы поддержки приоритетных инновационных программ и проектов. Под инновационной деятельностью понимается выполнение работ и (или) оказание услуг, направленных на: создание и организацию производства принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг); создание и применение новых или модернизацию существующих способов (технологий) ее производства, распространения и использования; применение структурных, финансово-экономических, кадровых, информационных и иных инноваций (нововведений) при выпуске и сбыте продукции (товаров, работ, услуг), обеспечивающих экономию затрат или создающих условия для такой экономии <138>. За последнее десятилетие научных разработок катастрофически не хватало, внедрения их результатов в производство практически не осуществлялось. -------------------------------- <138> См.: Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года (утв. Правительством РФ 5 августа 2005 г. за N 2473п-П7). Текст документа официально опубликован не был. Быстрое сокращение производственного потенциала и уменьшение затрат на его обновление привели к коренным изменениям в состоянии производственного аппарата. В большей части он физически изношен и морально устарел. В отраслях промышленности происходит снижение объемов производства наукоемких видов продукции, определяющих технический и технологический уровень <139>. Инновационная активность снижается под воздействием низкого платежеспособного спроса на научно-техническую продукцию как со стороны государства, так и негосударственного сектора экономики. В условиях уменьшения спроса организации в первую очередь сокращают объемы производства наукоемкой продукции, зачастую заменяя ее технически более простой и дешевой, что, в свою очередь, ведет к игнорированию экологических приоритетов, являющихся для общества важными, первенствующими и относящимися к природной среде, среде обитания всего живого <140>. -------------------------------- <139> См.: Постановление Правительства РФ от 24 июля 1998 г. N 832 "О Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998 - 2000 годы" // СЗ РФ. 1998. N 32 (ч. I). Ст. 3886. <140> См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., дополненное. М.: Азбуковник, 1999. С. 596, 907. Решить проблемы качественного экономического роста и эффективности использования природных ресурсов в России может развитие инновационной деятельности, позволяющей внедрять новые более эффективные технологии, использовать современные механизмы во всех без исключения отраслях экономики. Это позволит не только более грамотно и полно использовать имеющиеся природные ресурсы, но и в перспективе главный акцент сделать на восстановлении возобновляемых ресурсов, в первую очередь хвойных лесов, а также снижении объемов добычи таких невозобновляемых ресурсов, как нефть, газ и уголь, постепенном переходе от сырьевой экономики к высокотехнологичной инновационной экономике, основанной на знаниях <141>. -------------------------------- <141> См.: Вишняков А.А. Венчурное инвестирование как фактор инновационного развития российского Севера (www.syktsu.ru/vestnik/2006/2006-3/8.htm-56k). Особое значение имеют экологические приоритеты инновационной деятельности во всех без исключения отраслях. Только посредством использования современных технологий и ноу-хау можно кардинально повлиять на улучшение состояния окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Поэтому важность обеспечения экологических приоритетов и их баланса в соотношении с иными приоритетами государства в приборостроении, электронике, информатике и вычислительной технике, электротехнике, связи, легкой и пищевой промышленности, сельском хозяйстве, медицинской технике, фармакологии, в разработке стратегии устойчивого социально-экономического развития территорий <142> является неоспоримой. Взаимосвязь и развитие приоритетов, в частности инновационного, должны обеспечиваться экологизацией неэкологических приоритетов в российском праве. Что для этого нужно сделать? -------------------------------- <142> См.: Панкратов И.Ф. Раздел VII Комментария к Закону Российской Федерации об охране окружающей природной среды / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: ИНФРА-М; НОРМА, 1997. Государственная инновационная политика в базовых отраслях и производствах должна быть направлена на ускоренное промышленное освоение отечественных и зарубежных научно-технических и технологических достижений мирового уровня, воспроизводство природных ресурсов (минерального сырья, ресурсов питьевых и промышленных вод, ресурсов флоры и фауны и др.). Например, в топливно-сырьевом комплексе инновационная политика будет ориентирована на разработку и внедрение современных методов поиска, разведки и мониторинга запасов, стратегических и дефицитных видов минерального сырья, повышение уровня их извлекаемости и переработки, а также развитие высоконадежных и экологически безопасных систем транспортировки. В этой связи к основным направлениям государственной инновационной политики в целях обеспечения экологической безопасности можно отнести: 1) развитие инфраструктуры инновационного процесса, включая систему информационного обеспечения, систему экспертизы, финансово-экономическую систему, производственно-технологическую поддержку, систему сертификации и продвижения разработок, систему подготовки и переподготовки кадров. Применительно к реализации указанного направления инновационной деятельности необходимо применять "Принципы Устойчивости" (The Equator Principles), рассматривающие вопросы отправных принципов определения, оценки и управления социальными и экологическими рисками при финансировании проектов <143>. Несомненный интерес должна представлять схема стимулирования научной и инновационной деятельности, включающая в себя такую группу национальных приоритетов в научно-инновационной сфере, как критические приоритеты (фундаментальные исследования, оборонные разработки, работы в области охраны окружающей среды и формирования системы государственных эталонов) <144>; -------------------------------- <143> www.equator-principles.com <144> См.: Лапаева В.В. Законодательно-правовые условия реализации инновационной политики // Законодательство и экономика. 2004. N 2. 2) разработку и совершенствование нормативно-правового обеспечения инновационной деятельности, механизмов ее стимулирования. Главным методом реализации инновационной политики является формирование законодательных условий для позитивных изменений в инновационной сфере. В законодательном плане должны предусматриваться меры по разработке правовых актов, в первую очередь Федерального закона об инновационной деятельности и государственной инновационной политике в Российской Федерации, указа Президента РФ о государственной политике по развитию рынка интеллектуальной собственности и вовлечению в хозяйственный оборот результатов интеллектуальной деятельности, постановления Правительства РФ о неотложных мерах по развитию рынка интеллектуальной собственности и вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности. В данных нормативных правовых актах должны получить свое правовое закрепление экологические приоритеты инновационной деятельности с учетом экологических приоритетов, уже определенных в законодательстве различных отраслей российского права и в международном праве. |
Похожие:
 | Фз "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", Федеральному закону от 25. 07. 2002 n 114-фз "О противодействии... |  | Статья Предмет регулирования и область действия настоящего Федерального закона |
| Саратовской Государственной академии права, доцент Поволжского (г. Саратов) юридического института (филиала) рпа министерства юстиции... | | Федеральному закону от 25 июля 2002 г. №115-фз о правовом положении иностранных граждан |
| Алексеев В. И. канд юрид наук, ст науч сотрудник ст ст. 12, 23 26, 34, 35, 42 (в соавторстве с А. В. Бриллиантовым) | | Борисов Александр Николаевич, юрист, специалист по налоговому праву, экономист, финансист |
| Смолина Лариса Викторовна, юрист юридической консультации ООО "Юридическая помощь" | | Президента рф, вносившими в него изменения, только с изданием Указа Президента РФ от 10 января 2003 г. N 19 "О признании утратившими... |
| Комментарий к Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (10-е изд., испр и доп.) | |