1. Общий обзор статьи. Комментируемая статья состоит из одного пункта и носит отсылочный характер к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которым определяется порядок передачи отдельных полномочий от федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
2. Сфера действия, цели и адресаты статьи. Основные цели статьи состоят в правовом закреплении передачи полномочий вопросов охраны окружающей среды от федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Сфера действия статьи достаточно широка, так как охватывает деятельность в том числе в области правового регулирования охраны окружающей среды в субъектах Российской Федерации.
Адресатами статьи, таким образом, выступают органы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридические и физические лица, в сферу деятельности которых входят вопросы охраны окружающей среды.
3. Основные понятия. Данная статья оперирует в основном общеправовыми понятиями: "федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации", "органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации", "федеральный закон", "постановление Правительства Российской Федерации", смысл и содержание которых раскрываются в различных статьях комментируемого Закона.
4. Конституционные предпосылки. Предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со статьей 72 Конституции РФ являются:
- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными, ресурсами (п. "в");
- разграничение государственной собственности (п. "г");
- природопользование;
- охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (п. "д");
- осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий (п. "з");
- административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. "к");
- защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. "м");
- выполнение международных договоров Российской Федерации (п. "о").
5. Разграничение полномочий. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения с федеральными органами власти, в том числе и по вопросам охраны окружающей среды, регулируются ст. 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (см. также комментарий к ст. ст. 5 и 6 Закона).
Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды
Комментарий к статье 6
1. Общий обзор статьи. Данная статья наряду со статьей 5 комментируемого Закона развивает положения ст. 72 Конституции РФ, в которой перечисляются предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Она состоит из 16 пунктов, в которых перечисляются полномочия субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды. При этом в отличие от перечня полномочий Российской Федерации, который является открытым, перечень полномочий субъектов носит закрытый характер.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основные цели статьи состоят в правовом закреплении конкретных полномочий субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды и отделении их сфер влияния от федеральных. При этом расширение полномочий субъектов Российской Федерации возможно только путем внесения изменений в комментируемый Закон.
Сфера действия предписаний статьи обширна, поскольку они очерчивают предмет ведения субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, регулируют деятельность органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Как и в отношении Российской Федерации, перечисленные в комментируемой статье полномочия выступают одновременно и обязанностями, за некоторыми исключениями. Это объясняется неблагоприятной экономической ситуацией в регионах и отсутствием материального обеспечения. Также данная статья призвана оградить субъекты Российской Федерации от "посягательств" на их полномочия со стороны федеральных органов власти и органов местного самоуправления.
3. Основные понятия статьи раскрываются как в статье 1, так и в статье 5 комментируемого Закона.
4. Характеристика полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют сразу две группы полномочий: собственные и переданные Федерацией. Это первая классификация по субъекту - обладателю полномочий. Вторую классификацию можно провести, используя критерий содержания полномочий. В этом случае можно выделить группы, устанавливающие порядок и особенности финансирования передаваемых полномочий, регламентирующие контрольно-надзорные функции федеральных органов государственной власти, а также управленческие полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в сфере охраны и использования животного мира на территории соответствующего субъекта Федерации.
4.1. Участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации и участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации с учетом ситуации в регионе, наличия материальных средств и необходимости конкретизации федерального законодательства об охране окружающей среды применительно к условиям региональной социально-экологической ситуации принимают собственные нормативные правовые акты, потому в числе основных (правообразующих) факторов в регионах исследователи анализируют экологический, экономический, географический, демографический, социокультурный, ценностно-психологический <246>. Так, Постановлением правительства Самарской области от 27 ноября 2013 г. N 668 была утверждена государственная программа "Охрана окружающей среды Самарской области на 2014 - 2020 гг.", согласно которой основными задачами по охране окружающей среды в Самарской области являются:
--------------------------------
<246> См.: Буянкина С.В. Социальная обусловленность законодательной деятельности субъектов Российской Федерации. Саранск, 2003. С. 70.
- формирование информационной среды в сфере обращения с отходами производства и потребления и использования вторичных ресурсов на территории Самарской области;
- улучшение санитарного и экологического состояния территории муниципальных образований Самарской области;
- сохранение и восстановление биоразнообразия растительности и животного мира на территории Самарской области, обеспечение развития особо охраняемых природных территорий регионального значения;
- экологическое воспитание и просвещение населения Самарской области;
- развитие и рациональное использование минерально-сырьевой базы общераспространенных полезных ископаемых в Самарской области;
- обеспечение деятельности по охране окружающей среды на территории Самарской области <247>.
--------------------------------
<247> Волжская коммуна. 2013. N 403(28819). 6 декабря.
4.2. Принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением.
Экологическое законодательство находится в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Статьями 73 и 76 Конституции РФ предусмотрена реализация субъектами Федерации своих полномочий в области охраны окружающей среды. Правотворчество субъектов Федерации направляется на принятие законов и иных нормативных правовых актов в соответствии с федеральными законами и отведенной в них компетенцией субъектов Федерации. Так, на основании Федерального закона "Об охране окружающей среды" большинство субъектов урегулировали охрану окружающей среды в своем регионе. К числу таких законодательных актов следует отнести:
- Закон Республики Татарстан от 15 января 2009 г. N 5-ЗРТ "Экологический кодекс Республики Татарстан";
- Закон от 11 марта 2003 г. N 316-ЗС "Об охране окружающей среды в Ростовской области";
- Закон от 28 июля 2006 г. N 82-ЗСО "Об охране окружающей среды в Саратовской области";
- Закон от 20 марта 2006 г. N 12-ОЗ "Об охране окружающей среды на территории Свердловской области";
- Закон от 10 ноября 2005 г. N 89-ОЗ "Об охране окружающей среды в Амурской области";
- Закон от 31 декабря 2003 г. N 657-КЗ "Об охране окружающей среды на территории Краснодарского края".
Обширное поле деятельности в экологическом законодательстве субъектов представляет собой конкретизация размежевания компетенции региональных и муниципальных органов, охрана различных природных объектов, организация экологической экспертизы, нормы об экологическом мониторинге. Это, в частности Закон г. Москвы от 20 октября 2004 г. N 65 "Об экологическом мониторинге в городе Москве" <248>, Закон Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 г. N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" <249>, Закон Приморского края от 11 мая 2005 г. N 245-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края", Закон Калининградской области от 21 декабря 2006 г. N 100 "Об охране зеленых насаждений" и ряд других.
--------------------------------
<248> Ведомости Московской городской Думы. 2004. N 11. Ст. 262.
<249> Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2010. N 25. 12 июля.
4.3. Право принятия и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды. Региональные программы в области охраны окружающей среды, как и нормативные акты, принимаются не повсеместно и касаются различных вопросов. Так, в Магаданской области действует государственная программа Магаданской области "Природные ресурсы и экология Магаданской области на 2014 - 2020 годы" <250>. Цель программы - повышение эффективности использования природных ресурсов региона и охрана окружающей среды. Общий объем финансирования государственной программы свыше 1,7 млрд. рублей. Документ включает три подпрограммы: "Природные ресурсы Магаданской области" на 2014 - 2020 годы"; "Экологическая безопасность и охрана окружающей среды Магаданской области" на 2014 - 2020 годы"; "Развитие водохозяйственного комплекса Магаданской области" на 2014 - 2020 годы".
--------------------------------
<250> http://minprirod.49gov.ru/activities/programs
На территории Архангельской области утверждена государственная программа "Охрана окружающей среды, воспроизводство и использование природных ресурсов Архангельской области (2014 - 2020 гг.)" <251>. Основными задачами Программы являются:
--------------------------------
<251> Волна. 2013. N 43. 29 октября.
- рациональное использование минерально-сырьевых ресурсов, проведение политики разведки новых месторождений;
- сохранение биоразнообразия области, поддержание экологического баланса, повышение уровня экологической культуры населения;
- снижение негативного воздействия на окружающую среду;
- улучшение экологического состояния водных объектов.
В Республике Адыгея принята ведомственная целевая программа "Сохранение биологического разнообразия, обеспечение охраны и развития особо охраняемых природных территорий регионального значения" на 2013 - 2015 годы" <252>.
--------------------------------
<252> См.: Приказ Управления по охране окружающей среды, природным ресурсам и чрезвычайным ситуациям Республики Адыгея от 22 августа 2012 г. N 31-пр "Об утверждении ведомственной целевой программы "Сохранение биологического разнообразия, обеспечение охраны и развития особо охраняемых природных территорий регионального значения" на 2013 - 2015 годы".
4.4. Участие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации, являющихся частью единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды). Данное полномочие позволяет субъектам Федерации самостоятельно отслеживать ситуацию в регионе и более оперативно реагировать на изменение качества состояния окружающей среды, обеспечивать экологическую безопасность. Результаты мониторинга используются при информировании населения о состоянии окружающей среды.
На территории Краснодарского края действует Закон от 7 декабря 2010 г. N 2124-КЗ "Об экологическом мониторинге на территории Краснодарского края" <253>, согласно которому осуществляется экомониторинг на региональном уровне. Согласно указанному Закону при проведении экологического мониторинга решаются следующие задачи:
--------------------------------
<253> Кубанские новости. 2010. N 218.
- организация и проведение наблюдения за количественными и качественными показателями (их совокупностью), характеризующими состояние окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду;
- оценка состояния окружающей среды, своевременное выявление и прогноз развития негативных процессов, влияющих на состояние окружающей среды, выработка рекомендаций по предотвращению вредных воздействий на нее;
- информационное обеспечение органов государственной власти Краснодарского края, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц по вопросам состояния окружающей среды;
- формирование государственных информационных ресурсов о состоянии окружающей среды;
- обеспечение участия Краснодарского края в региональных и международных системах экологического мониторинга.
Во многих субъектах Российской Федерации подготавливаются доклады о состоянии окружающей среды <254>.
--------------------------------
<254> См., например: Постановление Кабинета Министров Республики Адыгея от 11 июня 2003 г. N 153 "О государственном докладе "О состоянии окружающей природной среды Республики Адыгея в 2002 году" // Собрание законодательства Республики Адыгея. 2003. N 6; распоряжение губернатора Магаданской области от 29 марта 2004 г. N 173-р "О подготовке Государственного доклада "О состоянии окружающей природной среды Магаданской области в 2003 году"; доклад губернатора Новгородской области от 31 марта 2004 г. "О состоянии окружающей среды и природных ресурсов Новгородской области в 2003 году" // Новгородские ведомости. 2004. N 47.
4.5. Осуществление регионального государственного экологического надзора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору.
|
