Комментарий к федеральному закону от 10 января 2002 Г
Скачать 18.5 Mb.
|
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Главной целью в данном случае является определение базовых основ, предписаний и руководящих начал охраны окружающей статьи, легитимация развития и реализации экологических принципов в нормативных правовых актах российского и международного права. Кроме того, целью является формирование и применение административной, судебной (общеюрисдикционной и арбитражной) практики на основе принципов охраны окружающей среды. И, конечно, следуя содержанию статьи, принципы охраны окружающей среды мотивируют поведение граждан в решении задач охраны окружающей среды, дают толчок в организации и развитии системы экологического образования, воспитании и формировании экологической культуры. Сфера действия статьи и ее адресаты обозначены в ее тексте, где сфера действия - это "хозяйственная и иная деятельность", то есть любая деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, а адресаты - это "органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, юридические и физические лица". При обширности списка адресатов, на действия или бездействия которых направлены принципы охраны окружающей среды, в каждой из названных групп можно провести уточнения по кругу лиц, к которым относят: граждан, апатридов, бипатридов, законодателей, суды (как российские, так и международные), иные ветви государственной и муниципальной власти, различных хозяйствующих субъектов. 3. Основные понятия. Основным понятием является "правовой принцип, принцип права", на базе которого создаются и реализуются нормы определенной отрасли права. Но помимо этого понятия, в комментируемой статье используется множество общеправовых, эколого-правовых и естественнонаучных терминов. Часть из них определена в статье 1 (см. комментарий к ней), часть - раскрывается в других статьях Закона (их нет смысла объяснять в комментарии к данной статье). Поэтому здесь дано определение лишь наиболее важного для понимания сути и роли комментируемой статьи понятия принципов охраны окружающей среды. Принципы охраны окружающей среды - как основополагающие начала правового регулирования, можно структурировать по социальному признаку (соблюдение прав, обеспечение благоприятных условий, участие в охране окружающей среды, организация и развитие экологического образования и т.п.), экономическому признаку (платность природопользования), внешнеполитическому признаку (международное сотрудничество, ответственность государства), и иным. На основании принципов охраны окружающей среды сформулированы многие принципы российского законодательства, в частности лесного и водного, земельного и градостроительного и иного. Например, принцип комментируемой статьи о платности природопользования транспонируется в принцип платности использования лесов, закрепленный в норме статьи 1 Лесного кодекса РФ <106>, а также в принцип платности использования водных объектов, закрепленный статьей 3 Водного кодекса РФ <107>. -------------------------------- <106> Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278. <107> Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381. Принцип "участия граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в решении задач охраны окружающей среды" успешно детализируется в принципе лесного законодательства "участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах", а также в принципе водного законодательства "участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране водных объектов". Также ярким примером служит скоординированность принципа законодательства о градостроительной деятельности "обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности", установленный статьей 2 Градостроительного кодекса РФ <108> с принципом охраны окружающей среды "научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды". Тем самым, можно сделать вывод, что законодатель стремится экологизировать общую систему принципов в базовых отраслевых нормативных правовых актах, основываясь на принципах охраны окружающей среды и учитывая их форму правового предписания, сформировав правовую конструкцию принципа охраны окружающей среды в виде правовой нормы. -------------------------------- <108> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16. Принципы права выступают в качестве своеобразной несущей конструкции, на основе которой покоятся и реализуются не только нормы, институты или отрасли, но и вся ее система. Принципы служат основным ориентиром всей правотворческой деятельности, правоприменительной и правоохранительной деятельности государственных органов. От степени их соблюдения в прямой зависимости находится уровень слаженности, стабильности и эффективности правовой системы. Имея общеобязательный характер, принципы права способствуют укреплению внутреннего единства и взаимодействия различных его отраслей и институтов, правовых норм и правовых отношений, субъективного и объективного права <109>. -------------------------------- <109> См.: Общая теория государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2001. Т. 2: Теория права. С. 23. 4. Связь норм статьи с иными предписаниями Федерального закона "Об охране окружающей среды" и юридическое значение принципов охраны окружающей среды. Принципы охраны окружающей среды с позиции юридической техники являются не только взаимосвязанными между собой (вытекающими друг из друга), но и оказывающими влияние на структуру и содержание правовых норм комментируемого Закона, иных законодательных и подзаконных актов. Юридическое значение принципов проявляется и в административной, а также судебной практике: при вынесении любого решения следует руководствоваться в равной мере как конкретными предписаниями, требованиями, правилами, нормами, так и принципами, олицетворяющими собой "дух", "идею", "сущность" данной отрасли права, правового института. 5. История развития правового регулирования. Еще в Союзе Советских Социалистических Республик были продекларированы социалистические принципы природопользования и охраны окружающей среды. Они были закреплены в решениях XIV - XVII съездов КПСС, Конституции СССР, Постановлениях Верховного Совета СССР от 20 сентября 1972 г. "О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов", от 3 июля 1985 г. "О соблюдении требований законодательства об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов", Постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. и от 1 декабря 1978 г., принятых по вопросам улучшения охраны природы и рационального использования ее ресурсов. В обобщенном виде они были выражены в программе КПСС: "В улучшении жизни народа все большее значение приобретает гармоничное взаимодействие общества и природы, человека и окружающей среды. Социалистическое общество, сознательно строящее свое будущее, осуществляет планомерное, бережное природопользование и занимает авангардные позиции в борьбе человечества за сохранение и преумножение природных ресурсов планеты. Партия считает необходимым усилить контроль за природопользованием, шире развернуть экологическое воспитание населения". В статье 18 Конституции СССР подчеркивалось, что охрана природы, рациональное использование природных ресурсов, защита окружающей человека среды в СССР осуществляются в интересах настоящего и будущих поколений людей <110>. -------------------------------- <110> См.: Природноресурсовое право и правовая охрана окружающей среды: Учебник / Под ред. В.В. Петрова. М.: Юрид. лит., 1988. С. 18 - 19. В отличие от закрепленных в статье 3 комментируемого Закона принципов (напомним, общим количеством - двадцать три), в статье 3 действовавшего в период с 1991 по 2002 годы Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" было сформулировано лишь шесть основных принципов охраны окружающей природной среды. Среди них: - приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения; - научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду; - рациональное использование природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека; - соблюдение требований природоохранительного законодательства, неотвратимость наступления ответственности за их нарушения; гласность в работе и тесная связь с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач; международное сотрудничество в охране окружающей среды. Указанные принципы послужили основой для формирования и развития современной национальной системы принципов охраны окружающей среды. Также историческую основу действующих принципов охраны окружающей среды закрепила Конституция РФ в нормах статей: 1) 36, провозглашающей: "Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц"; 2) 42, где определено, что "Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением"; 3) 58, по которой "Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам" и иных <111>. -------------------------------- <111> Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445. Влияние на формулирование принципов охраны окружающей среды оказали принципы, закрепленные не только в национальном законодательстве, но и в международных нормативных правовых актах. Так, статья 81 Федерального закона "Об охране окружающей среды" определяет, что Российская Федерация осуществляет международное сотрудничество в области охраны окружающей среды в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в области охраны окружающей среды (см. комментарий к ней). В качестве примера можно привести принцип 2 главы II "Декларация принципов", который гласит, что природные ресурсы Земли, включая воздух, землю, флору и фауну, и особенно репрезентативные образцы естественных экосистем, должны быть сохранены на благо нынешнего и будущих поколений путем тщательного планирования и управления по мере необходимости <112>. -------------------------------- <112> См.: Стокгольмская Декларация ООН от 16 июня 1972 г. // Действующее международное право. Т. 3. Также в основу формирования системы принципов охраны окружающей среды в Российской Федерации были положены нормы Декларации по окружающей среде и развитию, в частности принцип 4, где определено, что для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него <113>. -------------------------------- <113> См.: Декларация по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.) // Действующее международное право. Т. 3. 6. Система принципов. В науке и в законодательстве, помимо общих принципов охраны окружающей среды, выделяются принципы государственной экологической политики, государственного управления охраной окружающей среды и принципы, определяющие существование и функционирование отдельных правовых институтов. Так, в Экологической доктрине Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р, сформулированы принципы государственной политики в области экологии. Стратегической целью в области экологии являются сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны. Для этого требуется сохранить и восстановить природные системы, их биологическое разнообразие и способность к саморегуляции как необходимое условие существования человеческого общества; обеспечить рациональное природопользование и равноправный доступ к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей; обеспечить благоприятное состояние окружающей среды как необходимое условие улучшения качества жизни и здоровья населения. Государственная политика в области экологии базируется на следующих основных принципах: - устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы; - приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов; - справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним; - предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий; - отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды; - природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды; - открытость экологической информации; - участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. 7. Проблемные ситуации и трудности применения правовых предписаний, устанавливающих принципы охраны окружающей среды. Их можно разделить на три группы. Первая включает те ситуации, которые возникают в правотворчестве при разработке проектов законодательных и нормативных правовых актов, их изменении и дополнении: все вновь разрабатываемые нормы смежного законодательства (например, водного, лесного и иного) должны соответствовать закрепленным в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" принципам. Вторая группа включает проблемы толкования закона. В случае отсутствия норм прямого действия, конкретизирующего нормативного правового акта разъяснение содержания данного предписания должно опираться на суть, значение, функцию принципов охраны окружающей среды. Наконец, в третью группу входят трудности, связанные с применением комментируемого Закона. Любые юридически значимые решения и действия должны отвечать принципам охраны окружающей среды. Наглядно это видно на примере соблюдения принципов соблюдения права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду <114>. -------------------------------- <114> См.: Практический комментарий к Водному кодексу РФ / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2007. С. 37. 8. Соотношение понятия принципа охраны окружающей среды с более общими понятиями. Исходя из постулата от общего к частному необходимо дать одну из многочисленных формулировок понятия "принципа", далее - "принципа права", а затем правовое понятие "принципа охраны окружающей среды". |
Похожие:
 | Фз "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", Федеральному закону от 25. 07. 2002 n 114-фз "О противодействии... |  | Статья Предмет регулирования и область действия настоящего Федерального закона |
| Саратовской Государственной академии права, доцент Поволжского (г. Саратов) юридического института (филиала) рпа министерства юстиции... | | Федеральному закону от 25 июля 2002 г. №115-фз о правовом положении иностранных граждан |
| Алексеев В. И. канд юрид наук, ст науч сотрудник ст ст. 12, 23 26, 34, 35, 42 (в соавторстве с А. В. Бриллиантовым) | | Борисов Александр Николаевич, юрист, специалист по налоговому праву, экономист, финансист |
| Смолина Лариса Викторовна, юрист юридической консультации ООО "Юридическая помощь" | | Президента рф, вносившими в него изменения, только с изданием Указа Президента РФ от 10 января 2003 г. N 19 "О признании утратившими... |
| Комментарий к Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (10-е изд., испр и доп.) | |