34.4. Технические нормативы. Сфера их действия ограничена нормированием воздействия двигателей передвижных источников загрязнения окружающей среды. В силу пункта 2 ст. 21 в редакции, вступающей в силу 1 января 2019 г., соблюдение технических нормативов не связано с обеспечением соблюдения нормативов качества окружающей среды (см. комментарий к ней).
В соответствии с пунктом 6 ст. 23 в редакции, вступающей в силу 1 января 2019 г., технические нормативы в отношении двигателей передвижных источников загрязнения окружающей среды будут установлены техническими регламентами, принимаемыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании (см. комментарий к ст. 23).
34.4. Стационарный источник загрязнения окружающей среды (стационарный источник). Формулировка определения данного понятия указывает на условную неподвижность стационарного источника. Установленные законодателем условия, которым должен удовлетворять стационарный источник, разнородны. Так, с одной стороны, обязательным признаком "стационарности" является наличие сведений о местоположении источника в государственной системе координат. С другой стороны, наличие возможности перемещения источника загрязнения при помощи транспортного средства не исключает признания его стационарным.
Начиная с 1 января 2019 г. вступят в силу новые редакции пункта 1 статьи 21 и статьи 22 Федерального закона от 4 мая 1999 года N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха". Статьей 21 будет предусмотрен учет стационарных источников выбросов вредных веществ в атмосферу в рамках государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. В соответствии со статьей 22 юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны будут провести инвентаризацию стационарных источников выбросов, а также систематически накапливать и хранить информацию по таким источникам, полученную в ходе производственного контроля (см. комментарий к редакциям указанных статей, вступающих в силу с 1 января 2019 г.).
34.5. Передвижной источник загрязнения окружающей среды - транспортное средство. Условием его отнесения к категории передвижных источников загрязнения окружающей среды является наличие двигателя, который, собственно, и является источником загрязнения. Следует тем не менее учитывать, что двигатели внутреннего сгорания не обязательно используются для приведения в движение транспортных средств.
Так, например, двигатели внутреннего сгорания широко используются в качестве привода рабочих частей инструментов (например, бензопилы), генераторов электрического тока и т.п. Причем агрегаты, устройство которых предполагает использование двигателя внутреннего сгорания, во-первых, могут быть как передвижными (в том числе переносными), так и стационарными, и, во-вторых, используются как для личных нужд, так и в предпринимательской деятельности. Представляется в этой связи, что сфера действия положений о нормировании воздействия передвижных источников загрязнения окружающей среды в данном случае неоправданно сужена.
Статья 2. Законодательство в области охраны окружающей среды
Комментарий к статье 2
1. Общий обзор статьи. Она определяет систему источников экологического права, т.е. систему законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения по поводу окружающей среды с учетом конституционных положений и федеральных законов об охране окружающей среды как основы.
Статья состоит из семи пунктов. В первом указаны источники права, образующие в своей совокупности законодательство об охране окружающей среды. Во втором и третьем пунктах определяется сфера действия комментируемого Закона. В четвертом пункте указываются источники права, регламентирующие отношения в области охраны окружающей среды, и цели правового регулирования. Пятый пункт содержит предписания по охране и использованию отдельных природных ресурсов, а шестая содержит отсылочную норму к законодательству о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В седьмом пункте, аналогично шестому, содержится отсылочная норма к законодательству о техническом регулировании.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основные цели состоят в упорядочении системы законодательства об охране окружающей среды и четком разграничении объектов правового регулирования, т.е. отношений, складывающихся в сфере охраны окружающей среды.
Сфера действия норм статьи затрагивает и поведение, непосредственно связанное с созданием законодательных и иных нормативных правовых актов об охране окружающей среды, их применением, и отношения, существующие в связи с реализацией норм конституционного, природоресурсного и иного законодательства.
Адресатами статьи являются преимущественно субъекты публичной власти, уполномоченные осуществлять нормотворческие функции. Но в число адресатов входят также физические и юридические лица в той мере, в какой она должны участвовать в создании, соблюдении и исполнении законодательства об охране окружающей среды.
3. Основные понятия. В их числе общеправовые термины (отношения, законодательство, правовое регулирование, международные договоры, нормативные правовые акты и др.) и специально-экологические (окружающая среда, природные ресурсы, сохранение морской среды, континентальный шельф, исключительная экономическая зона и др.) - см. комментарий к ст. 1.
4. Объекты правового регулирования. Здесь важно обратить внимание на название статьи 2: "Законодательство в области охраны окружающей среды". С методологической точки зрения крайне важно и научно обоснованно осуществлять правовое регулирование охраны окружающей среды как главного объекта по комментируемому Закону, имея в виду, что она является средой обитания человека, растительного и животного мира. Именно состояние среды, в которой приходится обитать названным объектам, определяет их физическое состояние и сказывается на границах (пределах) и направлениях правового регулирования.
5. Правовая база: конституционные основы. Статья 2 определяет, во-первых, роль и значение Конституции РФ, комментируемого Закона и других федеральных законов в области охраны окружающей среды для законодательства РФ об охране окружающей среды и, во-вторых, - структуру законодательства РФ об охране окружающей среды.
5.1. Специальные конституционные положения. Конституция РФ создает основу для законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды. Комментируемый Закон говорит о Конституции РФ как основе данного законодательства. Такую основу создают как экологические положения Конституции, так и положения общего характера, определяющие закономерности развития законодательства об охране окружающей среды.
Важнейшие специальные положения Конституции РФ, которые должны учитываться при правовом регулировании общественных отношений по поводу окружающей среды и осуществлении правовых норм в данной сфере, содержатся в статье 9: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1).
Важное значение имеет положение статьи 36, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2).
При правовом регулировании общественных отношений по поводу охраны окружающей среды и осуществлении правовых норм в данной сфере учитывается статья 58: "Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам".
Правовое регулирование общественных отношений по поводу охраны окружающей среды и осуществление правовых норм в данной сфере основано на учете положений статьи 71: "В ведении Российской Федерации находятся:
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.
Важнейшее значение для сферы действия комментируемого Закона имеет статья 72: В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей".
Применительно к пункту "к" статьи 72 обратим внимание на отсутствие в ней указания на законодательство об охране атмосферного воздуха и законодательство о животном мире. Представляется, что это является не позицией законодателя при принятии данной статьи, а его упущением. Атмосферный воздух и животный мир относятся к столь же важным объектам природы, требующим специального правового регулирования использования и охраны, как и земля, воды, недра, леса. И эти сферы правового регулирования, несомненно, относятся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что и происходит в действительности.
5.2. Общие конституционные положения и их значение для правового регулирования охраны окружающей среды. Важную роль в формировании законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды играют положения Конституции общего характера, служащие при этом его основой. При формировании этого законодательства в качестве основы должны служить многие положения. К таковым относятся, в частности, положения статьи 1 о том, что Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления; ст. 10, устанавливающей, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Важнейшее значение для научно обоснованного развития законодательства в комментируемой сфере имеет статья 15. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Так как законодательство об охране окружающей среды относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, развитие законодательства в этой сфере должно происходить в соответствии со статьей 76. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В этом контексте важно исходить из нормы статьи 72: в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
В Конституции РФ имеются и другие положения, которые должны учитываться при формировании законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды.
6. Сфера действия Закона. Ее можно рассматривать применительно к объектам охраны в их пространственном понимании.
6.1. Сфера действия - территория Российской Федерации. Положения комментируемого Закона распространяют свое действие на всю территорию Российской Федерации. В соответствии со статьей 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.
Данное положение комментируемой нормы имеет большое правовое значение. Оно заключается в том, что требования по охране окружающей среды, предусмотренные Законом, должны быть соблюдены всеми субъектами экологического права повсеместно, в пределах территории государства.
6.2. Сфера действия Закона - континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" действует на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в соответствии с нормами международного права и федеральными законами и направлен на обеспечение сохранения морской среды.
С учетом интересов мирового сообщества в оптимальном и согласованном регулировании режима территориального моря, прилежащей зоны, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, соответствующие принципиальные положения были закреплены в Конвенции ООН по морскому праву (UNCLOS) 1982 г. <64>.
--------------------------------
<64> СЗ РФ. 1997. N 48. Ст. 5493.
Понятие и правовой режим континентального шельфа определяется Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" <65>. Континентальный шельф Российской Федерации включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка.
--------------------------------
<65> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694.
Закон содержит специфические требования, касающиеся, в частности: изучения, разведки и разработки минеральных ресурсов; предоставления пользователям участков континентального шельфа; производства буровых работ на континентальном шельфе; рыболовства на континентальном шельфе; создания искусственных сооружений и прокладки подводных кабелей и трубопроводов; морских научных исследований; защиты морской среды, сохранения минеральных ресурсов и водных биоресурсов, захоронения отходов и других материалов и др.
Понятие и правовой режим исключительной экономической зоны Российской Федерации определяются Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" <66>. Исключительная экономическая зона Российской Федерации - морской район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным настоящим Федеральным законом, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права.
--------------------------------
<66> СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6273.
Делимитация исключительной экономической зоны между Российской Федерацией и государствами, побережья которых противолежат побережью Российской Федерации или являются смежными с побережьем Российской Федерации, осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации или общепризнанными принципами и нормами международного права.
Специфические положения о статусе, природопользовании и защите исключительной экономической зоны предусмотрены названным выше Федеральным законом. Они, в частности, касаются:
- осуществления рыболовства;
- рационального использования и сохранения трансзональных и трансграничных видов рыб;
- рационального использования и сохранения анадромных, катадромных, далеко мигрирующих видов рыб и морских млекопитающих; изучения и использования неживых ресурсов;
- исследования водных биоресурсов и морских научных исследований; защиты и сохранения морской среды.
Закон устанавливает требования к государственной экологической экспертизе хозяйственной и иной деятельности в исключительной экономической зоне, государственному экологическому контролю, государственному мониторингу состояния исключительной экономической зоны, сбросу вредных веществ, морским авариям, защите и сохранению покрытых льдом районов.
7. Правовая база: международные договоры. В пункте 4 комментируемой статьи конкретизируется массив нормативных правовых актов - международных и национальных, являющихся источниками права в сфере регулирования отношений, возникающих в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду. Прежде чем назвать такие акты, обратим внимание на неточность формулировки нормы в комментируемом пункте: "регулирования отношений, возникающих в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду". В соответствии с Конституцией РФ (ст. 42) и комментируемым Законом (ст. 11), правом на благоприятную окружающую среду обладает "каждый" (Конституция РФ), "каждый гражданин" (Федеральный закон "Об охране окружающей среды"), а не "народы".
Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, регулируются международными договорами Российской Федерации. Это положение комментируемого пункта соответствует части 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Здесь также обратим внимание на некорректность формулировки как Закона, так и Конституции - "международными договорами Российской Федерации". На самом деле речь может идти о "международных договорах, подписанных и ратифицированных в установленном порядке Российской Федерацией".
К комментируемой норме закрепляется примат действия норм международного права, участником которых является Россия на момент вступления Закона в силу, над нормами национального права в области охраны окружающей среды. Россия является активным участником межгосударственных отношений в сфере охраны окружающей среды, регулируемых как многосторонними, так и двусторонними договорами, конвенциями, соглашениями, протоколами. Как правопреемница СССР Россия несет международные обязательства по многосторонним и двусторонним международным договорам, конвенциям и соглашениям в области природопользования и охраны окружающей среды, заключенным и СССР. В случае, когда ими предусматриваются меры, связанные с охраной окружающей среды, они должны выполняться.
|
