20.6. Нормативы допустимых выбросов, нормативы допустимых сбросов - см. комментарий к ст. 23 в действующей редакции, статью 22 в редакции, вступающей в силу 1 января 2019 г., а также комментарий к ст. 23.1, вступающей в силу с 1 января 2019 г.
С принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ изменился подход к нормированию источников радиоактивного излучения. Если предыдущая редакция предполагала нормирование радиоактивных веществ так же, как и химических веществ (по массе и объему), то сейчас нормированию подлежат показатели изменения радиоактивности.
20.7. Технологический норматив. По своей юридической сущности данный вид природоохранных нормативов тесно связан с нормативами допустимых выбросов и сбросов, поскольку учитывается при их разработке. Отличие же состоит в том, что технологический норматив имеет более частный характер и устанавливается для различных источников, производящих выбросы и сбросы, а также оказывающих физическое воздействие на окружающую среду (норматив веществ, микроорганизмов - на основе двух показателей допустимой массы выбросов, сбросов и единицы выпускаемой продукции в результате использования конкретного технологического процесса, оборудования и т.п., радиоактивных веществ - на основе показателей их активности).
20.8. Нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов. Этот вид природоохранных нормативов также "не удостоен" отдельной статьи в комментируемом Законе, хотя является одним из важнейших. В его определении указано несколько характеристик.
Первая - это предельность допустимого содержания (вредных/загрязняющих) веществ и микроорганизмов в окружающей среде, т.е. их верхняя граница, пересечение которой вызывает негативные последствия.
Вторая - это собственно возможные последствия несоблюдения нормативов. В их числе загрязнение окружающей среды (см. п. 18 комментария к данной статье, комментарий к ст. 75) и деградация естественных экологических систем. Термин "деградация" подразумевает постепенное (длящееся во времени) ухудшение (снижение) и даже полную утрату положительных качеств и свойств какого-либо объекта/субъекта. Применительно к экологии в литературе указывается, что деградация среды (окружающей, природной) - это ухудшение природной среды жизни человека, совместное ухудшение природных условий и социальной среды жизни. Выделяют деградацию ландшафта, вечной мерзлоты, почвы <47>, отмечая такие проявления, как упрощение, снижение хозяйственного потенциала, разрушение структуры и проч. <48>.
--------------------------------
<47> Так, деградация земель (порча и уничтожение плодородного слоя почвы) - частичное или полное разрушение почвенного покрова, характеризующееся ухудшением его физического и биологического состояния, а также снижением (потерей) плодородия почв, вследствие чего использование земельного участка становится либо невозможным, либо требует введения специальных ограничений, включая консервацию земель для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв (См.: Дубовик О.Л. // В кн.: Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2006. С. 94; Там же см.: статистические данные о количестве деградированных почв в России. С. 97).
<48> См.: Реймерс Н.Ф. Указ. соч. С. 109.
20.9. Нормативы допустимых физических воздействий - см. комментарий к ст. 25.
21. Лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов (далее также - лимиты на выбросы и сбросы). Комментируемый Закон определяет лимиты как ограничения, указывая при этом ограничиваемые действия (выбросы и сбросы), их предмет (загрязняющие вещества и микроорганизмы), объект, в отношении которого производятся действия (окружающая среда), время (период проведения природоохранных мероприятий и внедрения наилучших существующих технологий), цели введения лимитов (достижение нормативов в области охраны окружающей среды). Так, например, законодательство об отходах производства и потребления предусматривает лимиты на размещение отходов, т.е. предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории <49>. Также лесным законодательством устанавливается расчетная лесосека, т.е. определяемый расчетным путем плановый норматив главного пользования лесом <50>.
--------------------------------
<49> См.: Приказ Минприроды России от 5 августа 2014 г. N 349 "Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" (зарегистрировано в Минюсте России 24 октября 2014 г. за N 34446).
<50> См.: Приказ Рослесхоза от 27 мая 2011 г. N 191 "Об утверждении Порядка исчисления расчетной лесосеки" (зарегистрировано в Минюсте РФ 6 июля 2011 г. за N 21276).
С 1 января 2019 г. понятие лимитов на выбросы и лимитов на сбросы (абз. 27 ст. 1) будет изложено в двух абзацах в новой редакции, устанавливающих отдельно содержание понятий "временно разрешенные выбросы" (абз. 27 в редакции, не вступившей в силу) и "временно разрешенные сбросы" (абз. 28 в редакции, не вступившей в силу) (см. комментарий к ст. 23.1, вступающей в силу 1 января 2019 г.).
22. Оценка воздействия на окружающую среду - см. комментарий к ст. 32.
23. Государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) - см. комментарий к ст. 63.
24. Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль). В новой редакции абзаца 31 (Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ) уточнен объект экологического контроля. Ранее объектами такого контроля являлись субъекты хозяйственной и иной деятельности, а в новой редакции - юридические лица и индивидуальные предприниматели. Таким образом, экологический контроль направлен на предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в сфере охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения требований в области охраны окружающей среды юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (см. комментарий к ст. ст. 67 - 68).
25. Требования в области охраны окружающей среды. Они чрезвычайно разнообразны (см. комментарий к ст. ст. 34 - 53). При усвоении и применении данного понятия следует обратить внимание на его соотношение с понятиями "норма", "правило", "предписание". В принципе можно считать все эти понятия синонимами. При этом слово "требования" носит более выраженный императивный оттенок и, как правило, подразумевает формулирование запретов, ограничений, предписывает четко обозначенные виды и формы действий (см. также комментарий к ст. 56). В абзац 32 внесены редакционные изменения (Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ), связанные с исключением из абз. 19 слов "природоохранные нормативы". В результате из абзаца 32 также исключено понятие "природоохранные нормативы" и заменено понятием "нормативы в области окружающей среды". Кроме того, абзац 32 комментируемой статьи, равно как и тексты статей 34 - 53, вынуждает лицо, которое их применяет/соблюдает, обращаться к многочисленным актам, конкретизирующим содержащиеся в них предписания, цели, нормы.
26. Экологический аудит. Ранее текст комментируемого Закона приравнивал аудит к оценке соблюдения различных норм, правил, требований, включая международные стандарты, и к подготовке рекомендаций по улучшению хозяйственной деятельности неопределенного круга субъектов (видимо, той их деятельности, которая связана с использованием окружающей среды и оказанием на нее воздействия - негативного или позитивного). В абзац 33, содержащий определение экологического аудита, внесены редакционные изменения (Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ), связанные с уточнением объекта экологического контроля. Соответственно, объектом экологического контроля теперь являются не субъекты хозяйственной и иной деятельности, а юридические лица и индивидуальные предприниматели.
В эколого-правовой литературе дается более развернутое определение экологического аудита. Так, М.М. Бринчук пишет: "Под экологическим аудитом понимается проверка и оценка состояния деятельности юридических лиц и граждан-предпринимателей по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, включая состояние очистного и технологического оборудования, их соответствие требованиям законодательства Российской Федерации, проводимые для выявления прошлых и существующих экологически значимых проблем, подготовки рекомендаций по совершенствованию такой деятельности и с иными целями, предусмотренными экологическим законодательством" <51>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.
|
<51> Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М.: Городец, 2009. С. 225.
27. Наилучшая существующая технология. Это понятие в последние годы достаточно широко используется в экологическом праве, хотя и опирается на пока не совсем ясные критерии и показатели. Тем не менее в тексте абзаца 34 комментируемой статьи дан ряд ориентиров. Среди них:
1) временной, т.е. в первом значении - относящий технологии к новым разработкам, осуществленным и внедренным/внедряемым недавно, а во втором значении - указывающий на ограниченность (формальную установленность) срока практического применения;
2) целевой, указывающий на достижение определенного эффекта, а именно снижения негативного воздействия на окружающую среду;
3) комплексный, поскольку при использовании наилучших существующих технологий должны учитываться не только экологические, но также социальные и экономические факторы.
В российской литературе пока что исследованию проблемы наилучших существующих технологий и определению этого понятия уделяется недостаточное внимание. Т.В. Редникова пишет, рассматривая понятие наилучшей существующей технологии в законодательстве зарубежных стран: "Во Франции наилучшая существующая технология - это технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов" <52>.
--------------------------------
<52> Редникова Т.В. Понятие "наилучшая существующая технология" в праве зарубежных стран // Экологическое право. 2009. N 4. С. 27.
С принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ уточнено название понятия, обозначающего технологии, применение которых позволяет наилучшим способом достигать на современном этапе целевые показатели (критерии) результативности охраны окружающей среды (абз. 34 ст. 1). Таким образом, на смену понятию "наилучшие существующие технологии" пришло понятие "наилучшие доступные технологии", дано новое легальное определение указанного понятия, а также определены особенности применения таких технологий (см. комментарий к ст. 28.1).
28. Вред окружающей среде. Данное понятие сформулировано в комментируемом Законе сложно, поскольку содержит указание на двойную причинно-следственную связь. Сам вред для начала обозначается как негативное изменение окружающей среды. Затем указывается первая причина этого - загрязнение, потом последствия загрязнения, т.е. деградация естественных экологических систем (см. п. 20.8 комментария к данной статье), а также истощение природных ресурсов - без указания на масштабы такого истощения, их пространственные границы и т.п. показатели. Надо полагать, что термин "истощение" означает в данном случае уменьшение/снижение количества запасов/объемов того или иного природного ресурса, который может быть использован в целях хозяйственной деятельности или для удовлетворения иных (как материальных, так и духовных) потребностей человека и общества, социальных групп, государства, его структур <53>.
--------------------------------
<53> О понятии истощения вод см.: Дубовик О.Л. // Практический комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2007. С. 383.
О понятии вреда окружающей среде см. также комментарий к ст. ст. 77 - 79.
29. Экологический риск. Понятие экологического риска опирается на понятие вероятности его наступления. Законодатель обозначил перечень событий, явлений, процессов и фактов, которые могут быть расценены как экологический риск. Это те события, которые являются причиной возникновения неблагоприятных последствий для природной (но не для окружающей! - О.Д.) среды. В свою очередь, такие события могут быть вызваны только двумя обстоятельствами.
Первое - это негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности.
Второе - это чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера.
Закрытый перечень обстоятельств оставляет за пределами правового регулирования экологических рисков - в контексте данного Закона - многие иные факторы, например экологические бедствия, которые ни в коем случае не могут - с юридической точки зрения - приравниваться к чрезвычайным ситуациям (см. комментарий к ст. 57). С содержательной точки зрения экологические риски представляют собой сложное явление, анализ которого направлен:
а) на выявление существующего или потенциального риска;
б) на оценку ситуации риска, вида и интенсивности угрозы состоянию окружающей среды или конкретным объектам;
в) на установление степени неопределенности развития ситуации, т.е. ее предсказуемости или непредсказуемости;
г) на оценку абстрактной и реальной возможности устранения угрозы;
д) на определение степени и стоимости устранения угрозы.
Предполагается, что анализ рисков должен завершаться принятием решений и их реализацией. Так в России происходит, к сожалению, не во всех случаях. Реально осуществляемый анализ рисков предполагает в методическом плане определение:
а) понятия риска в его фактическом и правовом выражении;
б) источников риска;
в) ситуации риска;
г) правовых основ анализа рисков (повода, процедуры);
д) механизма управления рисками.
Понимание риска. В российское экологическое право и экологическую практику понятие риска пришло из математических наук, статистики, таких областей науки, как теория вероятности, теория игр, теория принятия решений, и пр. Существенную роль в восприятии и усвоении, использовании этого понятия сыграли рекомендации различных международных органов, например Международной комиссии радиологической защиты.
В соответствии с национальным стандартом Российской Федерации ГОСТ Р 51897-2011 <54> под риском понимается "следствие влияния неопределенности на достижение поставленных целей". Цели могут быть различными по содержанию (в области экономики, здоровья, экологии и т.п.) и назначению (стратегические, общеорганизационные, относящиеся к разработке проекта, конкретной продукции и процессу). Под следствием влияния неопределенности необходимо понимать отклонение от ожидаемого результата или события (позитивное и/или негативное). Риск часто характеризуют путем описания возможного события и его последствий (или их сочетания) и часто представляют в виде последствий возможного события (включая изменения обстоятельств) и соответствующей вероятности.
--------------------------------
<54> ГОСТ Р 51897-2011 / Руководство ИСО 73:2009. Национальный стандарт Российской Федерации. Менеджмент риска. Термины и определения (введен в действие с 1 января 2012 г. Приказом Росстандарта от 16 ноября 2011 г. N 548-ст "Об утверждении национального стандарта").
В настоящее время понятие риска широко используется в различных отраслях права. Правда, оно определяется в них по-разному. В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <55> "риск - это вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда". В гражданском и уголовном праве используется такое понятие, как "обоснованный риск" и т.п.
--------------------------------
<55> СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. I). Ст. 5140.
В экологическом праве, следует признать, понятие экологического риска чаще заменяется иными оборотами. Законодатель вообще нигде не определяет, что такое риск либо каковы условия признания риска, имеющие то или иное правовое значение. Такие формулировки содержатся в ст. 41 УК РФ <56> "Обоснованный риск", где говорится, что риск признается обоснованным и исключает преступность деяния, если указанная цель не может быть достигнута не связанным с риском действием (бездействием) и лицо, допустившее риск, предприняло достаточные меры для предотвращения вреда охраняемым уголовным законом интересам. Риск не признается обоснованным, если он заведомо был сопряжен с угрозой для жизни многих людей, угрозой экологической катастрофы или общественного бедствия.
--------------------------------
<56> Уголовный кодекс Российской Федерации, принят Федеральным законом от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.
Понятие риска в гражданском праве значительно разнообразнее. Так, по ч. 2 ст. 929 ГК РФ по договору имущественного страхования могут быть застрахованы следующие имущественные интересы:
а) риск утраты (гибели, недостачи) или повреждения определенного имущества;
б) риск ответственности по обязательствам, возникающий вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц, а в случаях, предусмотренных законом, также ответственности по договорам - риск гражданской ответственности;
в) риск убытков от предпринимательской деятельности из-за нарушения своих обязательств контрагентами предпринимателя или изменений условий этой деятельности по не зависящим от предпринимателя обстоятельствам, в том числе риск неполучения ожидаемых доходов, - предпринимательский риск.
Существенно положение ч. 1 ст. 1065 ГК РФ <57> "Предупреждение причинения вреда". Опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность.
--------------------------------
<57> Гражданский кодекс Российской Федерации, принят Федеральным законом от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <58> определяет риск как вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда (ст. 1).
--------------------------------
<58> СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. I). Ст. 5140.
В. Кек трактует риск как возможное в будущем, но точно неизвестное наступление событий, оказывающих отрицательное влияние, а также возможные, но неизвестные отрицательные для человека и окружающей среды последствия, которые являются результатом использования природных ресурсов и техники. Ученый выделяет среди экологических рисков: риски воздействия, когда природопользование и применение техники, хотя и связаны с явными воздействиями на окружающую среду и человека, но нет точной уверенности, что дальнейшие отрицательные последствия выйдут за рамки этого воздействия; они, в свою очередь, делятся на риски внесения, например, загрязнений вредными веществами, отходами, излучениями, и риски потребления, когда при заборе воды из водного объекта возможно, но не изучено, воздействие на окружающую среду. Риски возникновения могут появляться при эксплуатации технических установок и при использовании определенных продуктов и продукции (т.е. при авариях) <59>.
--------------------------------
<59> Кек В. Менеджмент рисков в охране окружающей среды ФРГ // Право и политика. 2000. N 5. С. 118 - 125.
В доктрине экологического права могут быть выделены следующие признаки нормального риска: неопределенность ситуации в статике и динамике; опасность потерь; минимизация потерь; отсутствие вреда здоровью человека и необратимых изменений в окружающей среде; реальная возможность восстановления потерь; соразмерность вреда и эффекта.
|
