Параметры участков континентального шельфа указываются в лицензии на региональное геологическое изучение континентального шельфа, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов, в том числе площадь морского дна с координатами ее границ и глубины недр (ст. 8 ФЗ «О континентальном шельфе РФ). Закон не определяет при этом, что такое лицензия. Можно даже подумать, что речь идет о лицензиях, предусмотренных ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». На самом деле это не так. Согласно ст. 2 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» действие указанного Федерального закона не распространяется на использование природных ресурсов, в том числе недр. Особенности лицензирования пользования недрами континентального шельфа Российской Федерации регламентированы разделом 12 Постановления ВС РФ от 15 июля 1992 г. № 3314-1 «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами». Представление в пользование недр континентального шельфа Российской Федерации осуществляется с учетом его правового режима. В пределах континентального шельфа Российской Федерации за внешней границей территориального моря (двенадцатимильной зоны) лицензирование осуществляется Федеральным агентством по недропользованию по решению Правительства Российской Федерации с учетом действующих норм международного морского права. При предоставлении лицензии на право пользования недрами континентального шельфа Российской Федерации определяется площадь морского дна (границы геологического или горного отводов) с указанием координат ее границ, в пределах которых разрешается деятельность, указанная в лицензии. Предоставление лицензии на право пользования недрами континентального шельфа Российской Федерации осуществляется одновременно с предоставлением права на пользование акваторией, в пределах которой осуществляет свою деятельность владелец лицензии. В лицензии на право пользования недрами континентального шельфа Российской Федерации оговаривается специальный режим ведения работ, который согласовывается с органами, обеспечивающими охрану Государственной границы Российской Федерации, органами, регулирующими судоходство, рыбный и иной промысел, экологическую безопасность, и другими органами. В лицензию на право пользования недрами континентального шельфа Российской Федерации могут включаться дополнительные требования, не противоречащие законодательству Российской Федерации, относительно предоставления объектов инфраструктуры (искусственных островов, установок и сооружений) в районе действия лицензии или прилегающих к нему участков в тех случаях, когда это необходимо для обеспечения безопасности работ и охраны здоровья работников, участвующих в работах, проводимых в соответствии с лицензией.
Согласно Федеральному закону «О континентальном шельфе РФ», «лицензии на региональное геологическое изучение континентального шельфа, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов выдаются федеральным органом управления государственным фондом недр по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обороны, федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства, федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов, федеральным органом исполнительной власти в области оборонных отраслей промышленности», с уведомлением ряда других федеральных органов исполнительной власти (ст. 8).
Функции федерального органа управления государственным фондом недр осуществляет Федеральное агентство по недропользованию Министерства природных ресурсов РФ, учрежденное Указом Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Права и обязанности пользователя возникают с момента получения лицензии.
В лицензию должны включаться, в частности, сведения об экологическом обеспечении пользования участками; о мерах по предотвращению и ликвидации аварийных ситуаций; о страховании, консервации и ликвидации (уборке) установок и сооружений по завершении работ. Поскольку лицензия получается до начала работ на континентальном шельфе. Возникает вопрос. Реалистично ли закладывать в нее информацию о ликвидации (уборке) установок по завершению работ. Необходимо уточнить, что в международном праве в соответствии со ст. 60 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., Международная морская организация (ИМО) в 1989 г. приняла «Правила и стандарты по удалению морских установок и сооружений, расположенных на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне» (IMO Guidelines and standards for the removal of offshore installations and structures on the Continental shelf and in the Exclusive economic zone)1, согласно которым (п. 3.13) размещение на континентальном шельфе или в исключительной экономической зоне любых установок и сооружений запрещено, если их проект и конструкция не предусматривают возможности полного удаления после прекращения использования или оставления. Согласно Правилам, прибрежное государство должно обеспечить: содержание должным образом неиспользуемых установок и сооружений над уровнем моря, назначив ответственное лицо; водяной столб над остатками частично удаленных сооружений не может быть менее 55 метров; отражение информации обо всех сооружениях в соответствующих навигационных картах; ответственность за причинение ущерба.
В лицензию на право пользования недрами континентального шельфа для целей учета экономических интересов прибрежных субъектов РФ «могут включаться не противоречащие федеральным законам, применимым к континентальному шельфу и деятельности на нем, дополнительные условия использования объектов инфраструктуры на территориях субъектов РФ в районах действия лицензии или на прилегающих к ним участках» (ст. 8).
Отметим, что участие субъектов Федерации в правовом регулировании отношений, возникающих при осуществлении любой деятельности на континентальном шельфе, допускается нормой в том случае, если при составлении федеральных программ и планов разведки и разработки минеральных ресурсов предусматривается использование береговой инфраструктуры субъектов РФ. В этой ситуации правомерно встает вопрос об экономических интересах субъекта в использовании ресурсов шельфа и правовом обеспечении их. Субъекты РФ могут участвовать в разработке программы освоения континентального шельфа только в том случае, если деятельность на нем связана с береговыми инфраструктурами. То есть для обеспечения деятельности на континентальном шельфе необходимо задействовать ресурсы прибрежной полосы моря соответственно территории субъекта.
Деятельность на шельфе, прежде всего добыча нефти и газа, а также промысел биоресурсов экономически привлекательны для любого участника этого процесса, независимо от уровня властных полномочий. Особенно это касается нефтегазового комплекса, который является главным источником налоговых (около 42 процентов доходов федерального бюджета) и валютных (около 46 процентов) поступлений государства, хотя на его долю приходится около 12 процентов всего промышленного производства России. Бюджетное финансирование нефтяной промышленности практически равно нулю, 90 процентов инвестиций в развитие отрасли - собственные средства компаний1. Любой субъект Федерации, расположенный в непосредственной близости от района промысловых или добычных работ, заинтересован, чтобы финансовые потоки были направлены на экономическое и социальное развитие региона. Однако федеральное законодательство не предоставляет субъектам Федерации возможности прямого правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении деятельности на шельфе. Конституция РФ (п. «н» ст. 71) закрепила за Федерацией исключительное право на осуществление своей юрисдикции на континентальном шельфе. Как было показано выше, эта конституционная норма нашла закрепление в Федеральном законе «О континентальном шельфе РФ».
Федеральный закон от 24.06. 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Данный закон провозглашает верховенство Конституции РФ и федеральных законов. В случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов.
Таким образом, субъектам Федерации остается лишь возможность реализации своих интересов в привязке к деятельности при использовании береговой инфраструктуры и иных ресурсов субъекта.
В первую очередь это связано с добычей минеральных ресурсов и транспортировкой их на берег. Для добычи нефти и газа из недр шельфа требуется создание буровых платформ и установок. Функционирование этих установок невозможно без использования ресурсов прибрежной полосы.
В качестве примера можно привести модель взаимодействия федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ, муниципальных образований при решении вопросов, связанных с разработкой месторождений на континентальном шельфе конкретного региона.
В Указе Президента РФ от 1 июня 1992 г. № 539 «О неотложных мерах по освоению новых крупных газовых месторождений на полуострове Ямал, в Баренцевом море и на шельфе острова Сахалин» подчеркивается, что важнейшей народнохозяйственной задачей является дальнейшее ускоренное развитие газовой промышленности, имеющей высокую экономическую эффективность и надежную сырьевую базу.
Для этого ряду заинтересованных министерств и ведомств, Государственному газовому концерну "Газпром", администрациям Тюменской области и Ямало-Ненецкого автономного округа в Указе вменялось в обязанность разработать и осуществить меры по обеспечению обустройства и началу разработки в определенные сроки совместно с корпорацией "Роснефтегаз", администрацией Сахалинской области и Дальневосточного региона осуществить программу освоения газонефтеконденсатных месторождений на шельфе острова Сахалин и развития газотранспортной системы острова Сахалин и Дальневосточного региона.
Кроме того, Конституция РФ обязывает пользователей ресурсами шельфа учитывать интересы коренных малочисленных народов. В Федеральном законе от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» установлены правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов России, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. В частности, коренные малочисленные народы имеют право участвовать в проведении экологических и этнологических экспертиз при разработке федеральных и региональных государственных программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей природной среды в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности; а также на возмещение убытков, причиненных в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами.
Таким образом, можно сделать вывод, что при рассмотрении вопроса о законодательном регулировании отношений, возникающих при использовании ресурсов шельфа, в разрезе взаимоотношений Федерации и субъектов РФ определяющим является обеспечение интересов России как государства на континентальном шельфе. И лишь после этого можно говорить об участии субъекта в разработке и промысле минеральных и живых ресурсов, проведении морских научных исследований.
Запрещается, согласно ФЗ «О континентальном шельфе РФ» «включать в лицензионные участки заповедники, заказники, заповедные зоны или другие особо охраняемые территории континентального шельфа, имеющие важное значение для сохранения, воспроизводства и миграции ценных видов живых ресурсов. Право пользования участками не может быть передано пользователями участков третьим лицам в порядке переуступки прав, предусмотренных гражданским законодательством РФ. Контроль над соблюдением условий пользования участками осуществляется федеральным органом управления государственным фондом недр совместно с федеральным органом исполнительной власти в области технологического надзора, органами охраны в пределах их компетенции» (ст. 8).
Владелец лицензии по запросу органов охраны обязан представлять им необходимую документацию, давать объяснения по вопросам, входящим в компетенцию этих органов, обеспечивать условия для проведения проверки выполнения лицензии. К органам охраны, согласно закону относятся: Федеральная служба охраны РФ; Федеральное агентство по недропользованию; Федеральное агентство по рыболовству; Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования.
Таким образом, для снятия перечисленных вопросов необходима разработка новой редакции Федерального закона «О континентальном шельфе».
Применимым к режиму континентального шельфа является и Закон «О недрах». Он устанавливает, что отношения недропользования на континентальном шельфе РФ регулируются в соответствии с федеральными законодательными актами о континентальном шельфе и нормами международного права. Необходимо учитывать, что согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы России. При этом если международными договорами Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Согласно Закону, государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр и неиспользуемые части недр: а) в пределах территории РФ и б) ее континентального шельфа. Закон определяет порядок и виды пользования недрами; предусматривает обязательность государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых до вовлечения их в промышленное освоение; содержит нормы о регулярных платежах за пользование недрами; о проведении конкурсов и аукционов на право пользования участками недр. По Закону, предоставление участка недр в пользование на условиях соглашения о разделе продукции оформляется, тем не менее, также лицензией на пользование недрами. Лицензия удостоверяет право пользования указанным участком недр на условиях соглашения, определяющего все необходимые условия пользования недрами в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции» и законодательством РФ о недрах. О недостатках этого закона см. в Приложении Н. Здесь же отметим то, что Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» № 225-ФЗ от 30.12.1995 г. регулирует отношения, возникающие, в том числе, при пользовании участками континентального шельфа в соответствии с условиями соглашений о разделе продукции.
В частности, стороны должны предусматривать в соглашении о разделе продукции «условие, что не менее 70% технологического оборудования в стоимостном выражении для добычи полезных ископаемых, их транспортировки и переработки (если это предусматривается соглашением), приобретаемого и (или) используемого инвестором для выполнения работ по соглашению, должно быть российского происхождения. Данное положение не распространяется на использование объектов магистрального трубопроводного транспорта, строительство и приобретение которых не предусмотрены соглашением» (ст. 7).
Законом в принципе верно предусмотрен не вещно-правовой, а публично-правовой характер регулирования отношений инвестора с государством, в т.ч. налоговых и таможенных, отношений по охране окружающей среды и санитарного благополучия населения, по вопросам установления и применения государственных стандартов в процессе эксплуатации недр, по вопросам реализации государственного надзора и контроля: горного, экологического, геологического, радиологического. Но именно предусмотрен, но не обеспечен механизмами. Согласно Закону, перечень объектов, на которых разрешено применение соглашений о разделе продукции (СРП) (ст. 2 п. 3), и даже «соглашения, связанные с использованием участков недр, расположенных на континентальном шельфе РФ, а также изменения и дополнения, вносимые в указанные соглашения» (ст. 6 п. 1), должны утверждаться отдельными федеральными законами.
По Закону инвестор заключает соглашение с государством, по которому государство предоставляет инвестору участок недр и выдает лицензию на право его разработки. Инвестору, заключившему с государственными органами соглашение, предоставляется особый порядок налогообложения: с него взимаются лишь налог на прибыль и платежи за пользование недрами, к которым относятся: разовые платежи (бонусы); ежегодные платежи на проведение поисковых и разведочных работ; регулярные платежи (роялти) (ст. 13). Реализация СРП включает две стадии: 1) инвестиций (на данной стадии инвестор выплачивает только установленные платежи) и 2) период возврата капитала (выплачиваются и налоги, и платежи). На второй стадии продукция делится на компенсационную и прибыльную в обусловленной пропорции, причем инвестору возмещаются затраты инвестирования. В результате инвестору гарантируется стабильность условий работы (ст. 18), а государству - его долю продукции, абсолютный объем которой, казалось бы, должен быть тем больше, чем эффективнее проект. Реальная ситуация, однако, оказалась иной (см. Приложение Н).
Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ содержит перечень видов деятельности, на осуществление которых необходимо получение лицензии. К ним, в частности, относятся: эксплуатация нефтегазодобывающих производств; переработка нефти, газа и продуктов их переработки; транспортировка по магистральным трубопроводам нефти, газа и продуктов их переработки; хранение нефти, газа и продуктов их переработки; эксплуатация магистрального трубопроводного транспорта.
На основе анализа законодательных актов выявляются сущностные проблемы регулирования отношений в сфере недропользования, в т.ч. обусловленные наличием непрозрачных, не однозначно толкуемых схем регулирования, закрепленных в Законе «О недрах» и в Федеральном законе «О соглашениях о разделе продукции».
Пункт 2 статьи 2 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» говорит о том, что условия пользования недрами устанавливаются соглашением, которое в свою очередь должно соответствовать законодательству Российской Федерации. Но остается нерешенным вопрос о соотношении: 1) лицензии, выдаваемой на пользование недрами и 2) соглашением о разделе продукции. В частности, ст. 11 Закона «О недрах», озаглавленная «Лицензия на пользование недрами» указывает: «предоставление участка (участков) недр в пользование на условиях соглашения о разделе продукции оформляется лицензией на пользование недрами. Лицензия удостоверяет право пользования указанным участком (участками) недр на условиях соглашения, определяющего все необходимые условия пользования недрами в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции» и законодательством Российской Федерации о недрах».
Используемые в статье формулировки, в частности, «на условиях соглашения о разделе продукции оформляется лицензией», «лицензия удостоверяет право пользования указанным участком недр на условиях соглашения» не проясняют, а усложняют проблему приоритетности соглашения и лицензии, а также их «юридического веса», взаимообусловленности.
В связи с этим предлагается внести соответствующие уточнения и изменения в Закон «О недрах», четко разграничив и уточнив административно-правовые и гражданско-правовые механизмы регулирования недропользования.
Представляется возможным разработка текста модельного договора (между государством и инвестором) о предоставлении права пользования недрами континентального шельфа России. При этом имеется в виду, что преимущества подобного договора состоит в установлении и стандартизации инвестиционных условий и, соответственно, помощи работникам государственных органов и компаний заранее ознакомиться с этими условиями и повышении эффективность переговоров по заключению договора. Модельный договор является более гибкой формой по сравнению с законодательными актами, которые регулируют общие принципы договорных отношений, а не отдельные весьма специальные и уникальные случаи. Модельный договор посвящается именно отдельному, определенному случаю, отношению или лицу, имеет широкую применимость к различным случаям, но оставляет юридическую возможность учесть особенности конкретного участка континентального шельфа.
Еще одним аспектом неурегулированным российским законодательством является регулирование добычи так называемого попутного нефтяного газа. Этим термином обозначают: 1) «углеводороды в газообразном состоянии, полученные в процессе добычи и коммерческой подготовки нефти» (Соглашение о разделе продукции по проекту «Сахалин-1», статья 1 «Определения»); 2) «природный газ, обычно известный как газ газовой шапки, которая перекрывает и находится в контакте с сырой нефтью в залежи, и растворенный газ, который находится в растворе с сырой нефтью в залежи» (Соглашение о разделе продукции по проекту «Сахалин-2», статья 1 «Определения»). Согласно исследованиям российских ученых1, в соглашениях об освоении нефтегазовых месторождений, как правило, регулируется добыча либо газа всех разновидностей, либо отдельно природного и отдельно попутного (нефтяного) и непопутного газа. Это объясняется тем, что количество попутного и непопутного газа в нефтяных месторождениях относительно невелико и самостоятельно такой газ не коммерциализируется. Добытый попутный газ или утилизируется, или сжигается на факеле.
Горное и нефтяное законодательство ведущих промышленно развитых государств (США, Германия, Франция, Норвегия и др.), стран СНГ (Азербайджан, Украина, Казахстан), а также развивающихся нефтедобывающих стран (Алжир, Ангола, Ливия и др.) не содержит, по данным, приведенным А.И. Перчиком, специальных законодательных правовых актов, прямо регулирующих добычу и использование попутного газа. Такие требования либо прямо фиксируются в нормативных актах, либо реализуются в форме статей договоров и соглашений на освоение нефтегазовых ресурсов.
Механизмы регулирования добычи и использования попутного газа могут быть различными. Однако все они могут быть сведены к двум принципиальным положениям.
1. Государство декларирует требование утилизации максимально возможного количества газа, но при условии обеспечения его эффективной для недропользователя добычи и реализации. Фиксация этого требования, даже в декларативной форме, в тексте соглашения обязывает недропользователя выполнять его под угрозой лишения лицензии при невыполнении условий последней. Следует подчеркнуть, что повсюду в мире реализуется принцип разумности: если недропользователь докажет, что утилизировать или реализовывать попутный газ невыгодно, государство не настаивает и дает согласие на сжигание газа.
2. В случае если по оценкам недропользователя добыча попутного газа нерентабельна, он обязан безвозмездно передать газ государству (эта норма встречается во многих соглашениях). Последнее при этом берет на себя все затраты и риски по сбору, хранению, транспортировке и реализации такого газа. В принципе, подобным же образом к проблеме использования попутного газа подходят и в России. Все ограничивается техническими и технологическими требованиями к режиму разработки пласта и обеспечения высокого коэффициента извлечения нефти (КИН). Однако при отсутствии действенного контроля на деле все ограничивается декларацией. Более того, даже на стадии проектирования проблеме утилизации попутного газа не уделяется должного внимания. Так, в «Регламенте составления проектных технологических документов на разработку нефтяных и газонефтяных месторождений» (РД 153-39-007-96) термин «попутный газ» вообще не упомянут. В разделе 10.2 «Охрана недр» нет ни слова об утилизации попутного газа. В разделе об экономической эффективности проекта, где использование попутного газа может иметь серьезное значение, о нем также не говорится. О попутном газе вспоминают лишь на этапе обустройства во исполнение требований горного надзора.
Кроме того, к сфере недропользования на континентальном шельфе применимо специальное регулирование по отдельным видам полезных ископаемых. В настоящее время действуют следующие специальные законодательные акты такого рода: Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации» 1999 г., Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» 1998 г., Федеральный закон «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» 1996 г. Закона о нефти нет (Россия является одной из немногих стран, не имеющих подобного закона).
Актуальнейшей является проблема нормирования предельно допустимого изъятия недр.
Общие положения о нормативах допустимого изъятия компонентов природной среды предусмотрены в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» (ст. 26). В нем устанавливается, что регулирование нормирования изъятия недр осуществляется законодательством о недрах. В юридической литературе, со ссылкой на ст. 42 и 18 Конституции РФ, предложено даже «установить такие нормативы, а также запретить продажу нефти и газа как сырья»1, а порядок разработки и утверждения нормативов предельно допустимого изъятия ресурсов недр «для отдельных месторождений должен утверждаться Правительством Российской Федерации»2.
По результатам проведенного исследования предлагается разработать новую редакцию Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации». При этом имеется в виду:
- учет в нем специфики добычи углеводородного сырья
- решение на законодательном уровне проблемы нефтяного попутного газа» (рациональное использование попутного газа должно обеспечиваться путем установления в проектах количества добываемого газа, направлений его использования и контроля со стороны государства за выполнением проектных решений (или за информацией об отклонениях от проектных параметров);
- внесении уточнений и дополнений в Закон «О недрах», при четком разграничении и административно-правовых и гражданско-правовых механизмов регулирования недропользования;
- освобождение текста закона от неточностей, обусловленных увеличением вещно-правовых категорий в тексте закона (например, о вещном праве собственности на недра);
Кроме того, предлагается разработать текст модельного договора о предоставлении права недропользования на континентальном шельфе, имея в виду, что утверждают этот документ совместно Министерство экономического развития и торговли России и Министерство природных ресурсов России;
Предлагается также разработать проект «Общей инструкции о фонде демонтажа морских буровых установок и другого оборудования за счет целевых отчислений от добычи нефти и газа в течение всего периода разработки месторождения на континентальном шельфе». Данный институт ликвидационного фонда должен предусматривать условия и финансовую основу осуществления необходимого комплекса работ, связанных с удалением отработавшей инфраструктуры, а также по ликвидации негативного воздействия нефтегазодобычи на окружающую среду.
При реализации предложений по совершенствованию отечественного законодательства о недропользовании следует учитывать и зарубежный опыт, причем не только опыт зарубежных стран и США (см., например, Приложение М).
Китайское законодательство о недропользовании, например, предоставляет благоприятный инвестиционный климат иностранным компаниям в сфере добычи нефти, прежде всего, именно на море (Приложение Л).
Акцент делается не только на стабильность, ясность и прозрачность законом определенных условий недропользования, но также и на количественные и качественные параметры условий освоения месторождений.
Китай стимулирует, как наиболее эффективную форму иностранного участия, разрешение иностранным компаниям участвовать в нефтегазодобыче путем создания совместных предприятий с китайскими нефтяными компаниями. Только в этом случае иностранные компании могут самостоятельно обладать лицензией на нефтегазодобычу.
При этом целью сотрудничества в сфере иностранных инвестиций в нефтегазодобычу является не только привлечение в бюджет денежных средств, но и, в большей мере, получение доступа к передовой технике и технологии, современный опыт управления, организации производства и труда, которым обладают крупные транснациональные нефтяные компании. В результате чего национальные нефтяные компании накопили необходимый опыт и средства, что дало им возможность самим выступать разработчиком на своем континентальном шельфе, а также в качестве иностранных участников освоения нефтегазовых месторождений во многих регионах мира (например, в Казахстане, Перу, Индонезии, Алжире).
Нужно также учитывать, что, по мнению китайских экспертов1, конкурсная форма предоставления права на недропользование, в частности в нефтегазодобыче, является более эффективной чем аукционная, поскольку позволяет в большей мере учитывать многообразие целей и задач нефтегазодобычи.
Изложенные предложения, в т.ч. в части учета зарубежного правового регулирования недропользования на континентальном шельфе, целесообразно оформить в виде проекта новой редакции федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации».
6 Предложения по совершенствованию законопроектной работы по оптимизации платежей за пользование недрами на континентальном шельфе России
При том, что доходы нефтегазовых компаний от деятельности на суше имеют в мире тенденцию к снижению, а на континентальном шельфе – к повышению, совершенствование отечественного законодательства о морских разработках минеральных ресурсов пока еще концептуально не обозначено. Новая редакция ФЗ «О недрах» эту проблему не решает. Ключевое направление – в усовершенствовании законодательных основ платежей за недропользование.
6.1 Нормативное обоснование размеров платежей за пользование недрами на континентальном шельфе
Сложность разработки экономической стратегии Российской Федерации в области изучения и освоения нефтегазового потенциала континентального шельфа во многом связана с ограниченностью национальных минерально-сырьевой политики и незавершенностью формирования правовой базы природопользования на континентальном шельфе страны.
В законодательном оформлении стратегических направлений государственной политики России в области морского недропользования пока еще отсутствует системность, в результате чего законы, разработанные Государственной Думой, оказываются качественно разными с точки зрения видения перспектив устойчивого развития минерально-сырьевого комплекса страны в целом.
Несмотря на все возрастающее значение морской нефтедобычи в мире, огромную долю России в общей площади шельфа Мирового океана, а также а ряд крупных открытий на российском шельфе, разведанность его природных ресурсов и естественных параметров в настоящее время остается крайне низкой. По данным ученых-экономистов СОПС, имеются геологические данные по сейсморазведке на площади примерно в 980 тыс. кв. км. На них уже обнаружено порядка 450 потенциально нефтегазоносных объектов. В частности, разведаны крупные месторождения на шельфе Сахалина, Баренцева, Карского и на севере Каспийского морей. Восточные арктические моря России нуждаются в отдельном, широкомасштабном дополнительном изучении. Доказано наличие огромной Баренцово-Карской газонефтеносной провинции, богатой Северо-Сахалинской нефтегазоносной области, локально значимого Калининградского района на Балтике. Открыто несколько гигантских газовых месторождений: Штокманское, Русановское, Ленинградское; крупных нефтяных: Приразломное, Пильтун-Астохское и другие. Между тем, степень сведений о шельфе России чрезвычайно мала. Даже в наиболее изученных районах (северо-восточный шельф Сахалина, Печорское море) эти сведения на порядок уступает аналогичным по перспективности районам Северного моря или Мексиканского залива.
Компаниям, осуществляющим поиск и разведку нефти и газа в сложных условиях, необходима поддержка государством. В первую очередь это должно выражаться в создании наиболее благоприятного налогового и инвестиционного климата для этапа поиска и разведки. Соответственно, целью в этой сфере должно быть: повышение конкурентоспособности (доли прибыли в цене при продаже) российской «морской» нефти и газа и продукции из них на отечественном и мировых товарных рынках; снижение налогов на этапе поиска и разведки новых месторождений – в общем на предоставление государству полного банка данных о результатах поиска и разведки; повышение инвестиционной привлекательности нормы возврата на инвестиции российских проектов на всех стадиях "нефтегазового производства", от добычи до бензоколонки, на отечественном и мировых рынках капитала.
Основные принципы экономических отношений при пользовании минеральными и живыми ресурсами изложены в статье 40 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации": «Основными принципами экономических отношений при пользовании минеральными и живыми ресурсами являются платность пользования, ответственность за нарушения условий хозяйственной деятельности и финансовое обеспечение изучения, воспроизводства и защиты минеральных и живых ресурсов.
Платежи за пользование континентальным шельфом устанавливаются настоящим Федеральным законом, а также законодательством Российской Федерации в области налогообложения.
Пользование минеральными и живыми ресурсами является платным.
Система платежей за пользование минеральными и живыми ресурсами, а также за захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе включает:
- сборы за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий на пользование минеральными ресурсами;
- сбор за выдачу лицензий на пользование живыми ресурсами;
- плату за геологическую информацию о минеральных ресурсах;
- платежи за пользование минеральными ресурсами;
- плату за пользование живыми ресурсами;
- штрафы за сверхлимитное и нерациональное пользование живыми ресурсами.
Кроме того, пользователи уплачивают налоги и сборы, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, и производят другие платежи, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
Плата не взимается за проведение наблюдений в рамках государственного мониторинга и морских научных исследований.
Порядок, размеры и условия взимания платежей, платы, штрафов и сборов, предусмотренных настоящей статьей, устанавливаются законодательством Российской Федерации.
Платежи за пользование минеральными ресурсами, плата за пользование живыми ресурсами, штрафы за сверхлимитное и нерациональное пользование живыми ресурсами, поступают в федеральный бюджет.
Сборы за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий на пользование минеральными ресурсами, а также сбор за выдачу лицензий на использование живых ресурсов направляются в федеральный бюджет, региональные и местные бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.
Распределение произведенной продукции, полученной государством в результате раздела продукции в соответствии с условиями соглашения, или ее стоимостного эквивалента между Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации, территория которого используется для проведения работ по указанному соглашению, при пользовании участками континентального шельфа осуществляется на основе договоров, заключаемых соответствующими органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации применительно, как правило, к каждому отдельному соглашению».
Одним из механизмов в системе государственного управления недропользованием стал институт лицензирования. Активная деятельность по выдаче лицензий, достигшая максимума в 1993 г., пошла впоследствии на спад, так как разведанный фонд месторождений углеводородов был уже в основном передан недропользователям. Важное значение имеет контроль за выполнением условий выданных лицензий, тем более, что уже с момента выдачи лицензий на весь спектр деятельности недропользователя - от поисково-разведочных работ до рациональной организации добычи углеводородов - прошло достаточно много времени. Часть 1 статьи 17 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" N 128-ФЗ (2001 г.) содержит перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии: эксплуатация нефтегазодобывающих производств; переработка нефти, газа и продуктов их переработки; транспортировка по магистральным трубопроводам нефти, газа и продуктов их переработки; хранение нефти, газа и продуктов их переработки и др.».
|
