Отчет о научно-исследовательской работе, проведенной по заказу Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации Тема

Скачать 6.97 Mb.

Название	Отчет о научно-исследовательской работе, проведенной по заказу Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации Тема
страница	11/67
Тип	Отчет

filling-form.ru > Туризм > Отчет

1 ... 7 8 9 10 11 12 13 14 ... 67

1.1.4Информационная открытость государства

1.1.4.1Презумпция закрытости

Исходными данными при обсуждении вопросов информационной прозрачности государства являются российские и международные нормативные акты. Помимо Конституции РФ (ст. 24, 29 и 42 — право каждого на поиск и получение информации) полезно упомянуть рекомендацию № R(81)19 Комитета министров государств-членов Совета Европы «О доступе к информации, находящейся в распоряжении государственных ведомств». Четыре ключевых принципа Концепции:

каждый человек имеет право получения по запросу информации, находящейся в распоряжении государственных ведомств;
в доступе к информации не может быть отказано под предлогом, что обратившийся за информацией не имеет специальных интересов в данной области;
государственное ведомство, отказывающее в предоставлении информации, должно объяснить причину отказа в соответствии с законом или практикой;
каждый отказ в предоставлении информации может быть обжалован…

В нарушении указанных принципов в настоящее время в РФ исповедуется принцип «все, что не разрешено – запрещено», фактически отказывающий гражданам и бизнесам в доступе к информации. Помимо «психологического» барьера имеется технологический: издержки на раскрытие информации (а корректнее говорить не о раскрытии, о а автоматической публикации всей информации, не являющейся закрытой) для каждого отдельно взятого чиновника и ведомства, как правило, запретительно высоки.

При этом мировая тенденция в экономически развитых странах такова — от распространения информации через СМИ и в ответ на индивидуальные запросы к прямому доступу к информации через стандартные интерфейсы компьютерных сетей. Что влечет за собой решение обсуждавшейся ранее задачи обеспечения «отчуждаемости» и «экстерриториальности» данных на основе унификации правил хранения и раскрытия информации.

В соответствии с «Законом об информации, информатизации и защите информации» владельцы информационных ресурсов «обеспечивают пользователей (потребителей) информацией из информационных ресурсов на основе законодательства, уставов указанных органов и организаций, положений о них, а также договоров на услуги по информационному обеспечению».

Данное положение распространяется в том числе и на органы государственной власти, тем самым, предоставляя им право устанавливать правила использования ГИР. Как уже говорилось, это приводит к тому, что, во-первых, основная масса информации оказывается недоступной, а во-вторых, за предоставление информации взимается плата — непосредственно госорганом или аффилированным с ним бизнесом.

Использование судебных процедур в информационных спорах неэффективно. Во-первых, судебные издержки как правило превышают ущерб от «отсутствия» отдельно взятой конкретной информации. Во-вторых, не очевиден ответчик. И в третьих, доказать факт информационного дискриминирования в суде сложно, т. к. «непредоставление» информации редко выражено документально.

Выше мы уже отмечали, что выходом должна быть государственная регламентация требований к обеспечению доступности ГИР^¹³ — стандарты, определяющие гарантированный государством состав, объем и сроки раскрытия информации. Это поставило бы госведомства перед необходимостью существенного снижения издержек на информационное обслуживание общества и привело бы к переходу от «обработки запросов» к «предоставлению информации» и, как технологическое следствие, к использованию «правильных» (стандартных) решений.

1.1.4.1.1Пример. Неэффективное использование средств

Более 30 федеральных министерств и ведомств организовали при себе коммерческие структуры, бесплатно пользующиеся информационными ресурсами, собираемыми на средства налогоплательщиков, и по довольно высокой цене предлагающие информационные услуги на их основе. К примеру, научно-технический центр «Информрегистр» Минсвязи России с 1996 г. ведет Государственный регистр баз и банков данных (Постановление Правительства РФ №226 «О государственном учете и регистрации баз и банков данных»).

Результаты деятельности «Информрегистра»: в государственном реестре зарегистрированы тысячи неких «баз и банков данных», существенную часть которых составляют «данные органов государственного управления и статистики». В совокупности эти базы составляют ничтожную часть имеющихся ГИР. Кроме того, даже если бы «Информрегистр» собрал все ГИР, пользы от этого было бы немного: для использования данные между собой должны быть совместимы. К счастью ущерб для общества от этой деятельности невелик (сводится к потребляемому бюджетному финансированию).

В целом можно говорить о существовании черного рынка «госинформации», реализованного в виде слоя «посредников» (брокеров). «Брокеры» снимают с рынка и граждан ренту за доступ к неконфиденциальной, однако не доступной информации, а степень их успешности обусловлена близостью к власти. Причем происходит это чрезвычайно неэффективно, т.к. «брокерская» среда неконкурентна.

Особо ярко негативные эффекты такого рода проявляются в процедурах конкурсных закупок (см. далее).

1.1.5Государственные закупки.

1.1.5.1Информационная закрытость

Законодательство РФ^¹⁴требует, чтобы государственные закупки производились на конкурсной основе. Закон также устанавливает обязательность публикации сведений о проведении конкурса в СМИ, в том числе в официальном издании уполномоченного федерального органа исполнительной власти (об организаторе конкурса, о времени и месте конкурса, об условиях государственного контракта, о сроках поставок, о требованиях к участникам, о порядке получения конкурсной документации, о порядке подачи заявок на участие в конкурсе и т.д.).

Казалось бы, предусмотрено все. Тем не менее, реальность такова, что конкурсные госзакупки остаются весьма закрытой и коррумпированной сферой. Во-первых, не вся требуемая законом информация публикуется. Во-вторых, доступность этой информации чрезвычайно низкая, т.к. официальный монопольный публикатор (бюллетень «Конкурсные торги») распространяется по подписке^¹⁵. Это означает, что если потенциальный участник конкурса не подписан на бюллетень, то шансы узнать о конкурсе у него минимальные. В-третьих, «бумажная» форма подачи информации крайне неудобна для поиска и анализа информации о готовящихся закупках.

Преимущества получают инсайдеры. Измеренная временем и деньгами цена входа на этот рынок оказывается очень высокой, особенно для некрупных поставщиков. А цена уклонения потенциальных участников от участия в конкурсах и вовсе измерению не поддается. В отличие от новичков игрокам, давно участвующим в конкурсных закупках, добыть нужную информацию по неофициальным каналам не трудно — ценой издержек на содержание оргструктуры взаимодействия с госзаказчиком (что тоже снижает эффективность). Значительная часть таких издержек вызвана именно общей непрозрачностью.

Итак, хотя единственной задачей проведения сложных и дорогостоящих конкурсных процедур является повышение конкурентности закупок, нынешняя система полностью этому противоречит. Система не предусматривает дешевого входного билета для новичков; весь ее дизайн нацелен на отсев «лишних» участников.

Участникам рынка должен быть доступен ГИР — единое информационное пространство с развитым рубрикатором и поиском. На нем должна отражаться вся последовательность процедуры закупки: от объявления конкурса, раскрытия информации об используемых экспертами критериях, победителе до результатов реализации контракта. Очевидно, что для участников рынка пользование таким ГИР должно быть общественным благом, оплачиваемым государством, как заинтересованной стороной, и предоставляемым всем желающим в свободное пользование (по цене носителя или по цене доступа).

Сведения, опубликованные в конкурсном ГИР, должны быть приравнены к официальным.

1.1.5.2Отсутствие независимой экспертизы

Выше мы говорили об информационной ассиметрии, как факторе снижения эффективности госзакупок. Другим фактором является слабая подготовленность государственных заказчиков:

Заказчики не являются экспертами в сфере ИКТ.
Заказчики имеют невысокий уровень доходов в сравнении со стоимостью решений, на принятие которых они влияют
Заказчики сильно перегружены и времени «разбираться» у них нет.
Заказчики через некоторое время становятся заложниками собственных «ощущений» (умение законно «провести» конкурс по заданной процедуре подменяет содержательную сторону закупки).

В результате принимаемые решения (даже не обязательно о победителях конкурса, а об условиях конкурса, задающих вероятного победителя) определяются «средой обитания» чиновников (людьми, имеющими доступ к заказчикам и могущим влиять на их решения). Отношения с ними складываются по двум основным линиям:

«взяточно-откатная» модель (на данный момент превалирует),
«экспертная» модель.

В обоих случаях, как показывает опыт, доминирующим источником «агентов влияния» оказываются именно вероятные поставщики.

Ситуацию осложняют особенности российского рынка ИКТ:

Отсутствие развитой конкуренции на рынке, позволяющее фактическим монополистам диктовать свои условия, в частности, при разработке нормативно-правовых актов и условий закупок;
Значительная коррумпированность (экономические и политические «связки» между регуляторами и операторами рынка) рынка, особенно, в части коммуникационной составляющей рынка ИКТ.
Разнородность интересов операторов рынка ИКТ, что препятствует появлению эффективных механизмов саморегуляции.
Незначительность рынка, что приводит к отсутствию аналитических и экспертных агентств, способных позитивно влиять на принимаемые решения в сфере ИКТ независимых экономически от операторов рынка и политически — от регуляторов.
Отсутствие у заказчиков средств на рыночную оплату работы экспертов.

1.1.5.3Организация конкурсных процедур

Эксперты по конкурсным процедурам считают, что в нынешних условиях невозможно провести конкурс в сфере ИКТ, не нарушив законодательства, и что итоги любого конкурса могут быть оспорены в судебном порядке по формальным основаниям. Причина заключается в том, что поставки в сфере ИКТ представляют собой сложную комбинацию продуктов, работ и услуг. Причем, в отличие от поставок традиционных товаров, типа кирпича или канцелярских принадлежностей, формальное «закрытие» контракта в сфере ИКТ никогда не прекращает отношений между поставщиком и заказчиком. Организационно-правовых форм, способных реализовать такую ситуацию, в российском законодательстве просто нет. Это, безусловно, требует изменения действующего законодательства, но на данный момент предложений, которые бы с очевидностью могли бы изменить к лучшему «процедурную» сторону вопроса, нет.

Однако, несовершенство и противоречивость конкурсных процедур не главная проблема. Не станет большим преувеличением утверждать, что государственный заказчик найдет тысячу и один сравнительно «честный» способ достичь нужного ему результата.

Среди основных механизмов «отсечения» от поставок нежелательных участников можно назвать:

Формальные требования к участникам (требования завышены или неадекватны для отсечения вероятных конкурентов).
Невыполнимые требования к участникам («свои» знают, что в реальности не потребуется их выполнения, «чужие» не идут на конкурс).
Невнятные формулировки («свои» знают, что имеется в виду, «чужие» не узнают своей области специализации и не понимают, что могли бы поучаствовать в конкурсе).
Раскрытие конфиденциальной информации о «чужих» поставщиках своим с целью корректировки конкурсного предложения и т.п.

Судебная процедура, теоретически способная разрешить такие конфликты (признание конкурса не состоявшимся), на практике не работает. Во-первых, репутация «проблемного» поставщика вредит при дальнейших конкурсах, и немногие решаются на использование законных механизмов правопринуждения. Во-вторых, доказать перечисленные выше обстоятельства довольно сложно без участия победителя конкурса, что исключено самой ситуацией (свидетельствование фактически против себя). В-третьих, жесткие сроки заключения контрактов (см. ниже об особенностях российского бюджетного процесса) и невозможность успеть организовать и провести повторный конкурс заставляет суд принимать «компромиссные» решения, солидаризируясь с «государственной необходимостью». На самый крайний случай государственный заказчик получает разрешение в Министерстве экономического развития и торговли РФ на «единственного поставщика», которым оказывается желательный участник отмененного конкурса (см. пример).

Увеличение прозрачности конкурсных процедур может стать инструментом, который сможет изменить дела к лучшему: одно дело, когда игры вокруг бюджетных средств идут под ковром и совсем другое, когда все происходит публично. В этом случае срабатывает эффект «ожиданий»: чиновники, зная, что их работа наглядна для наблюдателей, от одного этого факта меняют линию поведения, т.к. по-другому оценивают собственные риски. А некоторые случаи, например корректировка ценового предложения заявки «своего» участника с учетом поступивших заявок, становятся невозможны, т. к. при электронном ведении процедуры все действия в системе оставляют «следы».

1.1.5.3.1Пример: Перепись населения.

В качестве уникального «учебного» примера, «накрывающего» множество из описанных в данном разделе недостатков нынешних конкурсных процедур, стало реальное «дело Госкомстата» 2003 года. Вот хронология развития событий:

Январь 2003 г.: Вскрытие конвертов с техническими предложениями участников. Организаторы конкурса (Госкомстат) объявляют, что пакеты с финансовыми предложениями будут вскрыты позже, после оценки технических предложений. Основные конкуренты — компании ААА и БББ.
Февраль 2003 г.: Конкурсная комиссия приняла решение о том, что заявка ААА единственная, которая соответствует конкурсной документации. Заявка БББ была отклонена, т.к. конкурсная комиссия посчитала, что у БББ не было требуемых лицензий, не учтя, что в ее заявке участвовал субподрядчик (компания ВВВ, имевшая все необходимые лицензии). Был вскрыт конверт с финансовым предложением компании ААА, и эта компания была названа победителем конкурса и поставщиком системы для проведения всероссийской переписи населения. Заявки остальных участников были отклонены, финансовые предложения им вернули не вскрытыми, хотя по закону устроители конкурса были обязаны вскрыть оба пакета заявок одновременно.
Апрель 2003 г.: Компания БББ подает иск в арбитражный суд, считая что в процессе конкурса были допущены грубые нарушения процедуры (главное — проведение конкурса на безальтернативной основе и то, что не было учтено, что участники заявки в совокупности обладали всеми необходимыми лицензиями). Появляются слухи, что конкурс был фиктивным, а Госкомстат изначально намеревался отдать заказ ААА, несмотря на лучшие финансовые условия конкурирующей заявки.
Август 2003 года.: Иск компании БББ удовлетворен, результаты конкурса и контракт, подписанный Госкомстатом с компанией ААА, признаны недействительными. Казалось бы, нужнго повторно проводить конкурс, но «все понимают», что перепись населения — «важное государственное мероприятие» — перенесена быть не может

Опуская подробности дела (безуспешные апелляции, судебные рассмотрения, всплывшие подробности о предыстории конкурса, свидетельствовавшие о предопределенности решения конкурсной комиссии), заметим, что когда сроки проведения переписи стали поджимать, Госкомстат обратился в Министерство экономического развития и торговли и быстро получил разрешение на единственного поставщика, которым стала компания ААА.

1.1.5.4Неэффективность бюджетного процесса

Законодательство и подзаконные правительственные и ведомственные акты требуют, чтобы все финансовые средства текущего года осваивались в течение этого же финансового года. В противном случае они «сгорают», за что в нынешней административной практике всегда следует наказание (ведомство рискует потерять бюджет на следующий финансовый год, а руководитель, не способный «освоить» средства, уступает место более подготовленным кадрам). Это вынуждает госзаказчиков не только проводить конкурсы любой ценой, но и принимать работы, какого бы низкого качества они не оказались в результате поставок.

Поясним на примере. Если решение о проведении конкурса не было принято в первой половине года, то госзаказчик и поставщик обречены на авральный режим работы.

Немного математики: если решение о проведении конкурса и выделение средств происходит хотя бы в середине года (июль), то после прохождения самого конкурса (минимум 45 дней на сбор заявок), вскрытие конвертов самое ранее происходит в конце августа. Подведение итогов и выбор победителя (канцелярская работа по разбору заявок, работа экспертной комиссии, работа конкурсной комиссии) занимают 2–4 недели (сентябрь). Отдельное время требуется для заключения государственного контракта и перечисления аванса, т.к. до этого момента работы по реализации конкурсной закупки еще не начинались. Этап поставок начинается при этом только в конце сентября, начале октября, т.е. на них остается максимум 2-3 месяца, т.к. «закрытие» работ должно происходить до середины декабря. Это если не было непредвиденных задержек (продления конкурса, судебных исков, многоэтапного конкурса^¹⁶ и т.п.). Комментарии излишни.

Вариант, когда работы должны выполнятся в течение длительного времени (больше года) анализировать здесь не будем. Очевидно, что он вообще никак не вписывается в нынешнюю логику законодательства о закупках.

1.1.5.4.1Пример. Недостатки Бюджетирования

В октябре 2003 года благодаря хорошему состоянию государственного бюджета Президентом России было высказано предположение, что бюджетные излишки (которые, напомним, непременно нужно потратить в текущем финансовом году), следует направить на компьютеризацию российского образования. Министр финансов РФ оперативно подготовил соответствующее распоряжение, в результате которого выяснилось, что на подготовку и проведение конкурса, общей стоимостью около 3 млрд. рублей ($100 млн), остается всего около двух месяцев.

Можно только сочувствовать сотрудникам Министерства образования и поставщикам, которые вынуждены «на флажке» готовить конкурсную документацию, организовывать процедуру, определять победителя и т.п.