Российской федерации

страна или территория, где финансовые услуги предоставляются нерезидентам в объеме, значительно превосходящем масштабы и размер финансирования собственной экономики [29]. Услуги оффшорных центров нерезидентам могут включать инвестирование, доверительное управление, необлагаемые налогами банковские депозиты и многое другое.

«Глобальный город» — еще одна категория (предложенная профессором Чикагского университета С. Сассен (S. Sassen), имеющая прямое отношение к нашей проблематике [20, 21, 22, 23, 24].

Общепринятого понимания феномена «глобальный город» на сегодняшний день нет. Дж. Фридман (J. Friedmann) [9], С. Сассен (S. Sassen) и М. Кастеллс (M. Castells) [4] — авторы имеющихся теорий, критикуемые (за слабую эмпирическую базу) П. Ноксом (P. Knox) и П. Тейлором (P. Taylor) [13, 19, 26, 27].

Глобальный город можно считать пространством для взаимодействия (финансового прежде всего) в условиях глобализации.

Иерархию глобальных городов предложила исследовательская группа GAWC (Globalization and World Cities Study Group) британского университета в Лафборо (the University of Loughborough). Место в рейтинге определяется уровнем развития четырех типов услуг: бухгалтерских/аудиторских, рекламных, банковских/финансовых и юридических. Города ранжированы на четыре класса (альфа, бета, гамма и дельта) и двенадцать категорий [28]. Группа GAWC выделяет 55 глобальных городов, лидерами среди которых признаны Лондон, Нью-Йорк, Париж и Токио. 67 городов в перспективе могут стать глобальными, в том числе Москва (седьмая категория в рамках бета класса).

Много внимания в литературе уделяется и ранжированию МФЦ.

Впервые рейтинг МФЦ был предложен американским экономистом Г. Ридом (H. Reed) [16]. Его подход в большей степени количественный, нежели качественный. Так, применяемые критерии — число иностранных и транснациональных банков, а также доля банковских депозитов нерезидентов — позволяют сравнить финансовые центры, но не судить об их сущности. В соответствии с качественным подходом Дж. Джонса (G. Jones) выделены национальные, региональные и глобальные финансовые центры [12]. Позиция Р. Робертса (R. Roberts) во многом схожа; конкретизированы категории финансовых центров, а именно добавлены «оффшорные центры» [17, 18]. Дж. Дюфей (G. Dufey) и И. Гидди (I. Giddy) предлагают классифицировать финансовые центры функционально: традиционные финансовые центры, финансовые «перевалочные пункты» и оффшорные центры [7]. Пробелом же в научной литературе, полагаем, является малое число публикаций по проблемам городов с очевидным глобальным потенциалом [10, 14].

Формирование МФЦ — один из обсуждаемых в мире учеными-экономистами вопросов. Так, история Лондона и Парижа — международных финансовых центров с разной судьбой — предмет детального исследования Й. Кассиса (Y. Cassis) и Э. Бусьере (E. Bussiere) [2]. Сравнительно-исторический анализ МФЦ предпринят и в другой работе Й. Кассиса (Y. Cassis) — «Столицы капитала» («Capitals of Capital») [3]. Здесь особый акцент сделан на взлетах и падениях МФЦ.

Эксперты сходятся во мнении относительно самого перечня МФЦ: Лондон и Париж; Берлин и позже Франкфурт [1]; Цюрих (вместе с Женевой); Брюссель [8] и Амстердам; Люксембург; Нью-Йорк; Токио; Гонконг и Сингапур. Отдельные нюансы, тем не менее, остаются спорными. Цюрих, например, входит в список, но его относят к категории МФЦ весьма условно. Амстердам входил в число лидирующих МФЦ вплоть до начала XIX в. и позднее в 20-х гг. XX в. [25]. В чистом виде к оффшорным центрам можно отнести Люксембург.

В современной научной литературе особенно акцентируется тенденция к смещению МФЦ в Азию. Токио, Гонконг и Сингапур — типичные тому примеры. Ожидается, что со временем Шанхай обретет значимость, сравнимую с Гонконгом и Сингапуром [15].

Не сходятся во мнении ученые относительно преимуществ и недостатков МФЦ, которые, очевидно, варьируют для развитых стран и стран с формирующимися рынками. В числе преимуществ как правило выделяют следующие: новые рабочие места, концентрация капитала и снижение уровня бедности, благоприятная бизнес-среда. Недостатки же едва ли обсуждают. Усиление неравенства, размывание активов и рост коррупции (последнее особенно характерно для России и других схожих по экономической модели стран) лишь упоминаются, но отдельно не исследуются [5, 6, 11]. Это составляет серьезный пробел в современной научной литературе, что, несомненно, следует учесть в ходе формирования МФЦ в Москве. Создание МФЦ в любом городе, безусловно, процесс длительный, требующий в равной степени глубокого теоретического исследования и практических мер.

-----------------------------------

1. Beaverstock J.V., Hoyler M., Pain K. and Taylor P.J. Comparing London and Frankfurt as World Cities: a Relational Study of Contemporary Urban Change. - London: Anglo-German Foundation, 2001.

2. Cassis Y., Bussiere E. (eds.) London and Paris as International Financial Centres in the Twentieth Century. - London, 2005.

3. Cassis Y., Collier J. Capitals of Capital: the Rise and Fall of International Financial Centres 1780-2009. - Cambridge: Cambridge University Press, 2010.

4. Castells M. The Rise of Network Society. - Oxford: Blackwell, 2001.

5. Desai M.A., Foley C.F., Hines J.R. Do tax havens divert economic activity? // Economic Letters, February. - 2006. - 90(2). - PP. 219-24.

6. Dharmapala D. What problems and opportunities are created by tax havens? // Oxford Review of Economic Policy. - 2008. - 24(4). - PP. 661-79.

7. Dufey G., Giddy I.H. The International Money Market. - Prentice-Hall, 1978.

8. Elmhorn C. Brussels: a Reflexive World City. - Stockholm: Almqvist and Wiksell International, 2001.

9. Friedmann J. The World City Hypothesis // Development and Change. - 1986. - Vol. 17. - PP. 69-83.

10. Gugler J. (ed.) World Cities beyond the West. - Cambridge: Cambridge University Press, 2004.

11. Hines J.R. International Financial Centers and the World Economy. - London, 2009.

12. Jones G. «International financial centers in Asia, the Middle East and Australia: a historical perspective», in Y. Cassis (ed.), Finance and Financiers in European History 1880-1960.- Cambridge, 1992.-, PP. 405-6.

13. Knox P., Taylor P. (Eds.). World Cities in the World Economy. - Cambridge: Cambridge University Press, 1995.

14. Lo F-C, Yeung Y-M (Eds.). Globalization and the World of Large Cities. - Tokyo: United Nations University Press, 1998.

15. The Monthly Review of Global Financial Services Centers at http://www.financialcentresinternational.com/

16. Reed H.C. The Preeminence of International Financial Centers. - New York, 1981.

17. Roberts R. «The economics of cities of finance», in H.A. Diedericks and D. Reeder (eds.), Cities of Finance.- Amsterdam.- 1996.- PP. 7-19.

18. Roberts R. (Ed.). International Financial Centers, 4 vols. - Aldershot, 1994.

19. Robinson J. Global and World Cities: a View from off the Map, International Journal of Urban and Regional Research.- 2002.- Vol. 26.- PP. 531-4.

20. Sassen S. Cities in a World Economy, Thousand Oaks. - CA: Pine Forge Press, 2003.

21. Sassen S. The Global City: New York, London, Tokyo. - Princeton: Princeton University Press, 2001.

22. Sassen S. Global Financial Centers // Foreign Affairs. - 1999. - 78(1). - PP. 75-87.

23. Sassen S. Globalization or Denationalization // Review of International Political Economy. - 2003. - Vol. 10 (1).

24. Sassen S. Making the Global Economy Run: the Role of National States and Private Agents // International Social Science Journal. – 1999. – V. 161. - PP. 409-16.

25. Taylor P. Amsterdam in the World City Network. - Amsterdam: AME, 2000.

26. Taylor P. Hierarchical Tendencies amongst World Cities: a Global Research Proposal // Cities. - 1997. - Vol. 14. - PP. 323-32.

27. Taylor P. World City Network: a Global Urban Analysis. – London: Routledge, 2004.

28. The University of Loughborough. – Official web-site http://www.lboro.ac.uk/gawc/

29. Zoromé A. Concept of Offshore Financial Centers: In Search of an Operational Definition, 2007 IMF Working Paper WP/07/87.
Н.Ю. Коротина

Российская академия народного хозяйства и государственной
службы при Президенте РФ, Челябинский филиал,
г. Челябинск
Реформирование местного самоуправления в крупных городах в целях сближения власти и населения
Еще не стихли острые дискуссии по поводу реформирования административно-территориальных и финансовых основ местного самоуправления, начатые в 2003 году, как в 2014 году были инициированы новые преобразования в системе муниципального управления, подразумевающие перераспределение полномочий в городах.

Теоретическим посылом реформы служит приближение местной власти к населению.

Новая схема самоуправления в России дополняет существующие виды муниципальных образований двумя новыми: городские округа с внутригородским делением, а также внутригородские районы, которые будут формироваться внутри данных городских округов. То есть фактически вводится двухуровневая система местного самоуправления в городах.

На уровне городского округа и на уровне внутригородского района будут сформированы свои органы местного самоуправления. Представительный орган городского округа с внутригородским делением может избираться либо из состава представительных органов внутригородских районов, либо на муниципальных выборах.

По мнению законодателей – авторов изменений, в крупных городах изменение модели местного самоуправления может позволить выстроить систему таким образом, чтобы она стала более дееспособной, эффективной, а главное - приблизила местные власти к решению насущных проблем жителей.

Так, в существующей (до принятия Федерального закона №136-ФЗ от 27.05.2014 г. [1]) модели местного самоуправления один депутат городской думы больших по численности городов, например, Екатеринбурга и Челябинска, приходится примерно на 40 тысяч жителей. Это аналогично тому, что в таких городах как Тавда, Реж, Артемовский, Ирбит Свердловской области, Коркино, Еманжелинск, Южноуральск Челябинской области избирался бы один депутат на весь город. По новой схеме в городе может быть до 170 депутатов районного звена, то есть один депутат будет представить интересы 5-6 тысяч жителей или 3-4 тысяч избирателей.

Но в крупнейших городах Урала кардинально по-разному подошли к процессу возможного реформирования местного самоуправления и его территориальной организации.

В
_________________________

© Коротина Н.Ю., 2014
Екатеринбурге сочли необходимым сохранение сложившейся системы управления, предусматривающей организационное единство без деления на внутригородские районы со статусом самостоятельных муниципальных образований [2]. В качестве аргументов «против» административного

дробления Екатеринбурга и снижения местного самоуправления на уровень районов были названы расходы на организацию внеочередных выборов и содержание новых органов власти, масштабная перестройка всей социальной и хозяйственной жизни, которые неизбежно приведут к значительным экономическим потерям и замедлению темпов развития города. Кроме того, жители города лишаются права участвовать в формировании общегородских органов местного самоуправления, так как изменение механизмов народного представительства не предусматривает избрания депутатов городской думы и главы муниципального образования.

Челябинск стал первой территорией в России, где будет реализована новая двухуровневая модель организации местного самоуправления для крупных городских округов [3].

Некая поспешность в переходе на двухуровневую систему в Челябинске объясняется, в первую очередь тем, что в 2014 году истекали полномочия действующего городского парламента, и его пришлось бы избирать по старой схеме. В рамках новой модели в городе создано 7 районов. В каждом из них образуется собственный представительный орган, избираемый по мажоритарной системе. Районные депутаты должны будут избрать главу района и назначить главу администрации района. Глава района, он же председатель собрания депутатов, будет представлять депутатский корпус, ответственный за принятие нормативных правовых актов, касающихся жизнеобеспечения жителей данного района, а глава администрации будет выполнять эти решения.

Из числа депутатов каждого района (по 7 депутатов) будет сформирована Челябинская Городская Дума. Таким образом, следующий, пятый созыв городской думы будет состоять из 49 депутатов. Для сравнения, в четвертом созыве было 35 депутатов. Из числа этих депутатов также будет избран глава города Челябинска, он же будет назначен председателем городской думы. Дума, в свою очередь, будет назначать главу администрации города, так называемого, сити-менеджера.

Кроме Челябинска ни один крупный город не перешел на двухуровневую систему с районным делением. Однако разговоры об этом идут в ряде городов, например, в Волгограде, Архангельске. В последнем случае эксперты считают проведение реформы вероятным, учитывая разногласия между губернатором и мэром. В Калининграде тема обсуждается, но пока наиболее вероятным сценарием является сохранение действующего статуса города [4].

В
29
некоторых регионах уже сделаны официальные заявления о нецелесообразности разделения крупных городов на районы. Это касается таких регионов Уральского федерального округа, как Курганская область, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский автономные округа и уже упомянутая выше Свердловская область. Вряд ли будет изменен статус Новосибирска, Хабаровска, Орла, Иваново, а также городов в регионах, где административные центры – это относительно небольшие по численности города, например, Великий Новгород, Тверь, Псков, Улан-Удэ, Астрахань.

«Слабым звеном» обсуждаемой реформы является, на наш взгляд, не разграниченные между городом и внутригородскими районами полномочия, источники финансирования и не определенная налоговая база. Этим вопросам будет посвящен второй этап разработки нормативно-правовой базы, который не завершен на федеральном уровне, и, как следствие, еще не начат на региональном уровне.

Таким образом, в Челябинске органы местного самоуправления уже сформированы в соответствии с новыми принципами, а реализация полномочий, формирование и исполнение бюджета, по крайней мере, на предстоящий плановый год, будет осуществляться по старым правилам.

Отсутствие необходимой законодательной базы дает основания утверждать, что в основе начатой муниципальной реформы в Челябинске лежали не экономическая целесообразность, а политическое решение. Насколько это решение было верным, можно будет оценить по результатам работы по прошествии некоторого времени.

Действующая российская муниципальная практика пока, к сожалению, подтверждает, что «распыление» финансовых ресурсов не позволяет получить должный экономический эффект, в то время как право обладания, самостоятельного управления и распоряжения достаточными средствами считается одним из главных для решения вопросов местного значения.

Подобная новой модель местного самоуправления уже более десяти лет реализуется в схеме «муниципальный район – поселения», и недостаточность доходной базы местных бюджетов стала общей проблемой данных уровней управления.

Противники данной реформы считают, что самостоятельность внутригородских районов приведет к утрате принципа единого хозяйственного комплекса. Возникнут проблемы с реализацией крупномасштабных, значимых для всего города в целом проектов. Существует серьезная опасность, что разделение городов на самостоятельные муниципальные образования со своими бюджетами и представительными органами, управление ими посредством лиц, делегированных из внутригородских районов, разрушит сложившуюся целостность, усилит диспропорции в территориальном развитии, обострит социальную напряженность, повысит конфликтность при принятии решений. К тому же существенно возрастет бюрократический аппарат, обслуживающий новые муниципальные образования.

Территориальная неравномерность размещения муниципальных предприятий повлечет за собой неравномерность размещения налоговой базы и бюджетной обеспеченности. Если крупные налоговые источники окажутся в распоряжении города, а не городского района, тогда у районных депутатов не будет никакой возможности решать вопросы, с которыми к нем будут обращаться избиратели.

Противники реформы также утверждают, что имеются и другие формы реализации народом своей власти через непосредственное осуществление самоуправления, которые имеют возможность взаимодействовать непосредственно с руководством города – ТОСы, общественные советы. Множество районных советов с минимальными бюджетами и нечеткими полномочиями будут иметь очень узкий круг компетенций и возможностей, и при обращении жители будут за решением проблемы отсылаться к вышестоящему уровню власти. Таким образом, главный посыл реформы – способность власти выполнять запросы населения – не будет реализован.

В качестве аргумента «против» внутригородского деления также звучит возможное ограничение политической свободы муниципалитетов, так как формирование органов местного самоуправления практически полностью поставлено под контроль субъектов РФ, что не позволит развиваться независимым альтернативным силам.

Что касается Челябинска, то оппоненты реформы считают, что не было в полной мере учтено мнение граждан. Инициаторы реформы сочли, что для преобразования достаточно публичных слушаний, которые городской устав определяет как одну из форм учета мнения населения. Оппоненты же настаивают, что не было проведено всенародное голосование, которое также указано в уставе.

Необходимо отметить, что у новых преобразований достаточно сторонников, которые давно говорили, что крупные (250-500 тыс. жителей), крупнейшие города (500 тыс. – 1 млн жителей) и города-миллионники незаслуженно «втиснуты» прежней редакцией закона в один-единственный формат городского округа. Получалось, что и города с населением 100 тысяч и 1 млн жителей имеют единый статус и одинаковые полномочия. Но ведь это принципиально различная социальная, экономическая реальность, разные масштабы городского хозяйства, разные политические системы. Теперь есть возможность учесть специфику крупного города, следуя, в том числе, зарубежному опыту (США, Франция), где в таких городах всегда есть внутренние районы.

Сторонники преобразований также отмечают, что реформа местного самоуправления расширяет границы политической конкуренции. Выборы районного масштаба открывают дорогу активным общественным деятелям, которые занимаются вопросами обеспечения нормальной жизни города, неравнодушны к состоянию улиц, дворов, скверов своего района.

Достоинством законодательных новаций их сторонники считают появившиеся возможности у экономически инициативных, динамичных регионов расширить самостоятельность успешных муниципалитетов.

И сторонники, и противники реформ, и даже разработчики законодательных поправок признают, принятый закон в нынешнем виде не позволяет сделать муниципальные образования финансово независимыми [5]. Муниципалитетам нужно финансовое обеспечение их полномочий.

Подводя итог вышесказанного необходимо отметить, что, с одной стороны, у жителей городов появляется больше возможностей быть услышанными, достучаться до органов местного самоуправления, с другой, остается риск того, что реформа местного самоуправления в России окончательно ослабит этот институт и сделает его еще более зависимым от региональной власти.

Ясно одно, что оптимизация структуры органов местного самоуправления не должна вести к политическому противостоянию, конфликтам между районными и городскими думами, которые очень вероятны при двухуровневой системе.

Фактически сейчас российское местное самоуправление во многом зависит от того, насколько успешно реформа пойдет в Челябинской области, произойдет ли ожидаемое приближение городской и районных властей к народу.

-----------------------------------

1. «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ (ред. от 23.06.2014) // Собрание законодательства РФ. 2014. N 22. ст. 2770.

2. Екатеринбург делить пока не будут // Эксперт Урал. - №30-32 (610).

3. Что ждать от реформы местного самоуправления // Вечерний Челябинск. – 2014 г. – 6 июня. – стр. 4.

4. Миронов Н. Муниципальная реформа проходит спокойно // Эксперт on-line [электронный ресурс]. URL: ­http://expert.ru/2014/06/29/­munitsipalnaya-reforma-prohodit-spokojno/ (дата обращения 21.09.2014).

5. Земство ХХI века. Вячеслав Тимченко о том, какие преобразования ждут муниципальные образования // Российская газета – 2014 г. – 26 июня. [электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2014/06/25/­timchenko.­htm­ (дата обращения 21.09.2014).

Е.В. Курушина

Тюменский государственный
нефтегазовый университет,

г. Тюмень