Деятельность городского общественного управления в забайкальской области в последней четверти XIX начале ХХ вв
Скачать 2.28 Mb.
|
| § 1. Правовые основы функционирования органов городского общественного управления В 1862 г. одновременно с преобразованием городского общественного управления в Москве началась подготовка общей реформы городского управления во всех городах России. Недостатки управления городами сильнее всего чувствовались на местах. Министерство внутренних дел приступило к подготовке реформы, целью которой было поднять хозяйство городов и привлечь к управлению ими финансовую и торговую буржуазию. Разработка проекта нового Городового положения затянулось на восемь лет. Для изучения местных особенностей и экономического положения в городах России были образованы особые комиссии из владельцев недвижимого имущества, которые собрали обширный исторический, статистический и бытовой материал и высказали соображения по поводу закона54. Итоги работы 509 комиссий показали необходимость внесения изменений в управление городами Российской империи. Немаловажную роль также сыграли собранные самим министерством материалы, которые стали основанием для составления проекта Положения о городском общественном управлении. Инициированная правительством реформа в области местного самоуправления в последней четверти XIX в. проводилась с позиции укрепления самодержавия и предоставления обществу самоуправления на низшем, провинциальном уровне, не провоцируя интереса к более радикальным преобразованиям в области государственного управления. Центральный аппарат был не в состоянии учесть все нужды муниципальных образований, самобытность которых обусловливалась географическим месторасположением и национальными особенностями. Потребности одного муниципального образования не совпадали с нуждами другого, и государственная власть не могла все учесть. Возможно, именно в организации городского управления правительство видело выход из данной ситуации. Именно органы местного управления в целом должны были более эффективно и рационально выполнять возложенные обязанности, поскольку обладали собственными ресурсами (финансово-экономическими, организационными, территориальными, правовыми), которые обеспечивали устойчивость, гибкость и стабильность в случаях различного рода кризисов55. В 1864 г. закончилось составление проекта Городового положения, который дважды обсуждался в Государственном совете. В результате лишь 16 июня 1870 г. проект был утвержден императором Александром II и обнародован. Городовое положение 1870 г., изданное именным указом правительствующего Сената, состояло из семи глав, регламентирующих правовые основы деятельности городского общественного управления. Предметом регулирования выступали общественные отношения в сфере местного самоуправления. Городское управление стоит рассматривать как часть общего управления страной в пределах каждого города. Оно осуществляло правительственный надзор над населением, проводило распоряжения правительства, исполняло возложенные на него государством обязанности по поддержанию порядка, устройства местного суда, содержания школ, богаделен, приютов, больниц56. В первой главе законодательного акта собраны общие положения, где описывается правовой статус, предмет ведения городского общественного управления, его компетенции, территориальные рамки, определены взаимоотношения с надзорными органами, виды юридической ответственности должностных лиц за превышение своих полномочий. Стоит отметить, что в данной части сосредоточены основные тезисы, благодаря которым реализовывалась городская реформа. Во второй главе обозначены органы, которые были обязаны непосредственно реализовывать закон на месте. К учреждениям городского общественного управления были отнесены городские избирательные собрания, городская дума и городская управа. Главной целью городского избирательного собрания являлось проведение выборов и избрание гласных в городскую думу каждые четыре года. Порядок организации и проведения выборов включал в себя ряд этапов, каждый из которых имел свое содержание и назначение. Такими этапами являлись: 1) составление списков избирателей; 2) создание избирательных собраний; 3) голосование и подведение итогов выборов. Первый этап включал составление списков избирателей, которые принимали участие в выборах городского общественного управления. Наиболее важным, на наш взгляд, для правового регулирования был вопрос классификации групп субъектов, на которых распространяется действие Городового положения. Законодатель достаточно подробно и четко их раскрывает, очерчивая установленные пределы. Стоит подчеркнуть, что городская реформа ставила своей задачей расширить круг лиц, заинтересованных в изменениях городского управления. Однако государство старалось отстранить от ведения таких дел, политически неблагонадежных людей, не поддерживающих монархический курс императорской России. Итак, одним из субъектов по городской реформе были физические лица. В настоящее время в правоведении к физическим лицам относят граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства и беженцев. Однако политическими правами в России, в том числе избирательными, обладают лишь граждане РФ, достигшие 18-летнего возраста. В последней четверти XIX в., гражданские права и свободы не были реализованы в полной мере. Безусловно, в то время существовало социальное неравенство как в экономическом, так и политическом смысле. Несмотря на то, что городская реформа стояла на позиции всесословности, некоторыми своими статьями она значительно ущемляла права экономически слабой части городского населения. Правом голоса (т.е. активным избирательным правом) обладал городской житель, имевший российское подданство, достигший 25-летнего возраста, проживавший в городе не менее двух лет. Еще одним необходимым фактором являлось то, что он обязан был платить сбор в пользу города (с недвижимого имущества, торговых, промысловых свидетельств, и т.д.). Если же за жителем числились недоимки или судимость, к выборам он не допускался. Так, в циркуляре министерства внутренних дел военному губернатору И. К. Педашенко разъяснялось, что согласно ст. 18 Городского положения, лишались права голоса на выборах лица, подвергшиеся суду за преступления и проступки, повлекшие за собой лишение или ограничение прав состояния, или увольнение со службы57. Лишенные права голоса городские обыватели не могли пользоваться и правом представительства в городское общественное управление (1877 г.). Немаловажен тот факт, что в законе не было прямого указания на отсутствие права голоса у женщин. Напротив, в избирательные списки вносились имена женщин, имеющих собственность или занимающихся торговлей. Однако они могли лишь делегировать свой голос другому лицу по праву доверенности. Уполномоченными на право участия в выборах от их имени были близкие родственники по мужской линии. Правом участия в выборах по доверенности могли воспользоваться отсутствующие в день голосования, лица достигшие совершеннолетия (21 год), но не имевшие активного права голоса, несовершеннолетние и малолетние. Доверенность на участие в выборах, засвидетельствованная в городской управе или полицейском управлении, составлялась на простой бумаге. Соответственно у некоторых лиц, принимавших участия в выборах, могло быть два голоса (за себя и по доверенности), что ставило избирателей в неравное положение. Следующим субъектом права, указанным в законе, можно назвать юридических лиц. Разные ведомства, учреждения, общества, компании и даже духовные организации допускались к городским выборам по праву владения недвижимым имуществом или уплаты сбора с торговых документов. Так, например, в разных городах Забайкальской области в списки избирателей были включены такие организации как: акционеры Большого Гостиного двора, Торговый дом бр. Бутиных, Министерство народного просвещения, Верхнеудинская Одигитриевская соборная церковь и т.д. Эти заведения выбирали представителей для участия в голосовании. Современное российское законодательство не включает данный субъект в избирательный список, хотя в целом в нормативно-правовых актах местного самоуправления для решения различных задач, он имеет место быть. Почему законодатель отнес данный субъект к числу лиц с активным избирательным правом? Ответ на этот вопрос следует искать в экономических особенностях развития российских городов, где бюджет формировался в большинстве своем из налогов на недвижимое имущество и торговые документы. Государственная власть не поддерживала городское управление, и поэтому для увеличения доходов городов приравняла юридических лиц к физическим. Юридические лица осознавали свою выгоду участия в выборах, становились гласными для лоббирования своих интересов. Должностные лица (губернатор, члены губернского по городским делам присутствия, члены губернского правления, чины местной полиции), т.е. представители третьего субъекта – государства – права голоса на выборах не имели. Лишение права голоса должностных лиц имело сугубо практическое значение, т.к. на них возлагалась обязанность наблюдения за порядком и правильностью проведения выборов в городское общественное управление, с одной стороны, и устранение возможности оказания давления на избирателей, с другой. Второй этап при подготовке к выборам подразумевал создание избирательных собраний, которые после исполнения всех процедур, необходимых для проведения выборов, принимались за свою работу. Председательствовал в избирательных собраниях городской голова. В каждом городе для проведения выборов учреждались три избирательных собрания, из которых избирались 1/3 всего числа гласных. Избиратели вносились в список по сумме, вносимой ими в доход города. Затем список делился на три разряда (собрания). К первому разряду относились лица, которые внесли высшие размеры сбора, составлявшие вместе 1/3 общей суммы сборов. Второй и третий разряд членились по аналогичному способу. Составленный на этом основании список с разделением избирателей на разряды утверждался городской думой. Городовое положение 1870 г. ставило всех избирателей в неодинаковые условия. При такой избирательной системе число избирателей в первом разряде было меньше, чем во втором, и еще меньше, чем в третьем разряде. Между тем, число избираемых каждым разрядом гласных было одинаково. В этом и проявляется несправедливость системы, дающей односторонний перевес одним общественным группам над другими. Трехразрядная система была способом устранения от направляющего влияния на городские дела большой части горожан без лишения их избирательного права58. При этом правительство желало поставить избирателей второго разряда между противоречивыми интересами двух крайних групп. Предполагалось, что средняя группа будет уравновешивать остальные две и поведет их по свободной от крайностей средней дороге59. Но действительность не оправдала этих ожиданий: второй разряд избирателей по своим экономическим интересам и потребностям тяготел и примыкал к первому, отчего значительно проигрывал третий, самый многочисленный и малообеспеченный разряд избирателей, учитывая структуру взносов. В случае если в городе список лиц, имеющих право голоса немногочислен или его состав однороден, закон разрешал составлять из избирателей вместо трех два разряда. Для этого городской думе необходимо было обратиться с ходатайством к министру внутренних дел. Данное законодательное решение было вызвано тем, что при делении на три разряда лица, которые находились в первом, по причине своей малочисленности, голосовали сами за себя, и какая-либо конкуренция исключалась. Во избежание подобной ситуации избирателей делили на два разряда. Городская управа за два месяца до производства выборов объявляла готовые списки городскому населению. Городская дума могла сама определять способ оповещения о проведении выборов. Наиболее распространенным было составление объявлений со списками избирателей, датой и местом проведения выборов. В течение двух недель со дня объявления списков избирателей городское население могло высказать свои возражения городской управе. Затем список рассматривался и утверждался городской думой. В случае если дума вносила изменения, она объявляла об этом за месяц до выборов. Недовольный действиями думы обращался с жалобой к губернатору, который передавал дело на рассмотрение губернского присутствия по городским делам. Третий этап – голосование и подведение итогов. Выборы городского общественного управления проходили путем тайного голосования, посредством баллотировки шарами. Данный вид голосования имел некоторые сложности. Процедура занимала много времени, так как каждый избиратель опускал в закрытый ящик записку с именем кандидата. После подсчетов голосов кандидаты в порядке большинства полученных голосов подвергались баллотировке. Каждый разряд голосовал отдельно. Избранными в гласные признавались лица, получившие в собрании наибольшее число голосов. Те, кто не вошел в список гласных, но получил значительное количество голосов, вносились в список как кандидаты. При отказе гласного от работы в думе его место занимал следующий за ним кандидат. Результаты выборов заносились в особый выборный лист, который зачитывался избирательному собранию и подписывался городским головою и присутствующими избирателями. Выборы признавались действительными, если число избирателей превышало число подлежащих избранию гласных. Однако конкретное число закон не определял. После обнародования результатов выборов несогласные с ними избиратели в семидневный срок со дня окончания выборов могли обратиться с жалобой на нарушения порядка выборов или избрания лиц в городскую управу или думу к городскому голове, который направлял ее губернатору, а тот – губернскому по городским делам присутствию. После проведения всех этапов и отсутствия нарушений, избранные гласные могли приступать к своей работе в городской думе. Городская дума, представлявшая городское общество, состояла из гласных, избираемых сроком на четыре года. Избранным мог быть каждый избиратель с тем условием, чтобы число инородцев не превышало 1/3 всего числа гласных. Численный состав гласных зависел от численности избирателей в каждом городе, и колебался между 30 и 72. Каждый гласный имел право голоса без права передачи его другому лицу. Перед началом своей деятельности гласные давали присягу о добровольном исполнении своих обязанностей на безвозмездной основе. Городская дума разрешала основные вопросы по городскому хозяйству. Она имела право решать финансовые вопросы: устанавливала городские сборы и налоги, рассматривала и утверждала городские сметы, от имени города, принимала пожертвования, ходатайствовала о нуждах города перед правительством. Вместе с тем, городское управление заботилось о потребностях населения, стремясь создать более удобную и безопасную среду обитания. Думе вменялось в обязанность: развитие местной торговли и промышленности, обустройство пристаней, бирж и кредитных учреждений. Гласные проводили меры по охране народного образования и здравоохранения, пожарной безопасности, устраивали и содержали благотворительные заведения и больницы, театры, библиотеки, музеи и др. Часть расходов уходила на содержание пожарной команды, полиции, тюрем, казарм. Вышеперечисленные вопросы решались городским общественным управлением в процессе голосования путем простого большинства голосов. Если голоса были равны, голос председателя давал перевес. Этот наиболее простой и распространенный вид голосования имел и свои недоставки. Так, он не исключал манипуляции со стороны заинтересованных лиц, и не всегда решение отвечало общественным интересам. Например, к подобным решениям можно отнести решение городской думы об обложении налогом крылец для увеличения бюджета Верхнеудинска, что шло вразрез с мнением жителей города. Для обсуждения насущных вопросов городской управой составлялась повестка, которая обсуждалась на заседаниях городской думы. Заседания назначались по усмотрению городского головы, требованию губернатора либо по желанию не менее пятой части гласных и считались состоявшимися, если на них присутствовало не менее трети общего числа гласных. Собрания думы назначались не менее четырех и не более двадцати четырех раз в год60. Каждое городское общественное управление выработало собственный ритм работы. Заседания городской думы, например, в Верхнеудинске собирались 14 раз в год, в Нерчинске – максимальное число заседаний было в 1887 г.: 19 заседаний61. Собирались гласные обычно вечером, повестка состояла в среднем из 8 - 10 вопросов (встречались повестки из 30 пунктов), поэтому иногда обсуждение оставшихся проблем переносили на следующий день. Гласные в городской думе в основной своей массе были представителями обеспеченных городских слоев. В некоторых случаях в виду своей занятости, болезни или отсутствия в городе, они не всегда могли присутствовать на заседаниях, о чем обязаны были письменно известить городского голову. Однако гласные порой игнорировали эту статью закона62. По окончанию заседания присутствующие гласные подписывались под протоколом и вносили «особое мнение» в случае несогласия с резолюцией или иного взгляда на обсуждаемый вопрос. Такие «особые мнения» зачастую носили негативную оценку в отношении деятельности городского управления или городского головы. В частности, интерес вызывает заявление гласного верхнеудинской городской думы В. И. Казанского в 1907 г., который настоял на внесении своих размышлений в протокол заседания. Его особое мнение касалось недобросовестной работы городской управы по благоустройству города, в частности, отсутствие надзора за водосточной канавой в нагорной части Верхнеудинска, и серьезных недостатков в работе городского управления: «одни забывают, что значит говорить правду, а другие из боязни, что их поймают на слове и потянут к суду, поневоле принимают … обет молчания, если в старину городские головы спасали города от наводнения, то в наше время необходимо спасать города от городского головы»»63. Данный вопрос вызвал прения, в которых участвовал и председательствующий городской голова, что нарушало ст. 120 Городового положения. Копии со всеми постановлениями городской думы безотлагательно предоставлялись городским головою губернатору, который передавал их для издания в губернских ведомостях для ознакомления с ними населения. Городская управа, согласно правилам и указаниям думы являлась исполнительным органом, непосредственно заведовавшим делами городского управления. Члены управы избирались на четыре года думой из гласных. Городская управа состояла под председательством городского головы, число ее членов определялось думой. Состав управы обновлялся на половину каждые два года. Согласно Городовому положению 1870 г. городской голова, члены городской управы и секретарь являлись выборными должностями. Они не обладали правами государственной службы, за исключением секретаря в губернских городах, который причислялся по должности к VIII классу. Управа вела текущие дела по городскому хозяйству, исполняла постановления думы, собирала нужные ей сведения, составляла проекты городских смет. В случае необходимости городская управа для руководства отдельными отраслями городского хозяйства просила думу об учреждении исполнительных комиссий. Они непосредственно подчинялись городской управе и действовали на основании ее инструкций. Количество работы в управе увеличивалось по мере развития и усложнения городского хозяйства, а также по причине увеличения канцелярской работы. Всякое распоряжение управы или доклад требовали коллегиального обсуждения и занесения в журнал с подписями членов коллегии64, что демонстрирует постепенную бюрократизацию. Городская управа обязана была выполнять все распоряжения думы. Однако если управа признавала определение думы незаконным, то извещала об этом думу. В случае если спор между ними не мог быть решен самостоятельно, дело направлялось губернатору, который передавал его на рассмотрение губернского по городским делам присутствия, выносившего окончательное правовое решение по спорному вопросу. Городской голова являлся главой городского общественного управления, и избирался думой на четыре года из нового состава гласных. Деятельность городского головы областного города была ограничена председательствованием в думе и управе, членством в присутствии по городским делам и в некоторых комитетах, заседания которых проходили не более одного раза в месяц. В уездных и заштатных городах работа городского головы по преимуществу сосредоточивалась на хозяйственных, практических заботах о благоустройстве города. Городской голова занимал более независимое от думы положение: выбираемый думою, он утверждался губернатором или министром; дума не могла предать его суду своей властью; ей предоставлено было лишь просить об этом высшее правительство, предание же суду зависело от I департамента Сената. Будучи председателем думы, городской голова мог оказывать большое влияние на ход дел на думских заседаниях65.В данном контексте становится понятным смысл особого мнения верхнеудинского гласного В.И. Казанского, приведенного на стр. 42, о молчании думцев и спасении городов от городского головы. Порядок, при котором городской голова возглавлял и думу, и управу, не мог быть рациональным, так как затруднял критику действий управы. На наш взгляд, в данном случае было необходимо разделение этих двух должностей между разными лицами для осуществления деятельности в полном объеме. Независимость городской думы и управы была ограничена определенными правительством пределами. Так, надзор над городским общественным управлением по Городскому положению 1870 г. велся губернатором и состоящим при нем губернским присутствием по городским делам. Возникновение проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами местного управления и органами государственной власти привело к тому, что урегулирование отношений между ними стало осуществляться специальными учреждениями - губернскими присутствиями по городским делам. В состав учреждения входили: 1) губернатор (председатель); 2) вице-губернатор; 3) управляющий казенной палатой; 4) председатель мирового съезда; 5) председатель губернской земской управы; 6) городской голова губернского города. В присутствие по городским делам поступали постановления городских дум в чем-либо противоречившие закону или же нарушавшие интересы городского населения, или требовавшие ревизионного просмотра. Административное вмешательство применялось для ревизии обязательных постановлений, издаваемых думой. Вмешивалось губернская власть и в финансовые дела города. В частности, городские сметы должны были утверждаться губернаторами, а это – несомненное ограничение самостоятельности действия городских управлений66. К примеру, хозяйственный департамент в циркуляре военному губернатору Забайкальской области от 1 августа 1877 г. № 7547 разъяснял, что в соответствии со ст. 149 и 150 Городского положения жалобы на незаконность определений и постановлений городской думы передавались присутствиям по городским делам. С жалобами за неправильные распоряжения городской управы или городского головы обращались в думу, на противозаконность определений думы – к губернатору67. В данном случае просматривается вертикаль власти и зависимость от вышестоящих государственных органов, необходимая, с точки зрения государства, для проверки законности и правильности исполнения нормативно-правовых актов. На губернатора был возложен лишь надзор над законностью действий органов городского общественного управления. В случае несоблюдения или прямого нарушения закона, губернатор приостанавливал действие принятого думой постановления, а губернское присутствие по городским делам рассматривало опротестованное постановление исключительно с точки зрения его законности, не входя в рассмотрение дела по существу, решения же присутствия обжаловались в Сенате68. Должностные лица городского общественного управления несли ответственность по закону за должностные преступления в судебном порядке69. В таком формате городская реформа просуществовала 22 года. За это время городское общественное управление набралось практического опыта, появились определенные зачатки общественного сознания, население постепенно, хоть и в небольшом количестве, участвовало в городском управлении. Однако недостатки реформы также стали видны. Многие современники критиковали реформу, требовали внесения в нее изменений. Более радикально настроенные высказывали мнение об увеличении числа избирателей. Да и само правительство, в виду нестабильной внутренней политики, стремилось внести коррективы в Городовое положение. В июле 1890 г. началась разработка нового Городового положения. Основным недостатком Положения 1870 г. признавалось преобладание в городских думах торгово-промышленного класса. 1 марта 1891 г. министр внутренних дел И. Н. Дурново внес проект нового закона в Государственный Совет. Проект Положения обсуждался губернаторами, которые, исходя из местных условий своих губерний, и учитывая опыт прошлого Положения, вносили конкретные предложения, направленные в основном на ограничение полномочий городского управления. Проект предусматривал значительное усиление не только контроля, но и руководства органами городского управления со стороны губернатора70. Одной из причин изменений городского закона стал реакционный курс Александра III, целью которого было усиление административного давления, а также отсутствие единства и согласованности в действиях высших и местных властей. 11 июня 1892 г. принимается новое Городовое положение, согласно которому уточнялись предметы ведения городского общественного управления. Так, в отличие от прежнего Положения, все было составлено четко и структурировано, виден переход от экономической области к социальной, поле которой было значительно расширено (вместо 6 подпунктов их в новом законе было 13). Заведование капиталами, решение продовольственного вопроса, содержание в исправности инфраструктуры города, забота о народном образовании и домах призрения, устройство благотворительных и лечебных заведений и т.д. – составляли основу деятельности городских дум и управ. В целом, в новом законе затронуты наиболее важные и острые проблемы, существовавшие в городах в конце XIX в., и которые не были решены в предыдущие годы. В «Забайкальских областных ведомостях» 18 сентября 1892 г. жителям городов сообщалось о введение в действие нового Городового положения. В обращении констатировалось, что Городовое положение 16 июня 1870 г. принесло в течение двадцати лет своего применения немаловажную пользу71. Правительство отмечало, что благоустройство городских поселений заметно улучшились, изменились условия городской жизни. Но, наряду с этими благоприятными явлениями, в структуре и деятельности городских учреждений выявились несовершенства, требующие исправлений. Главной же целью новой городской реформы, на наш взгляд, было усиление государственного влияния на принятие решений на местах, хотя новой городскую реформу назвать сложно, так как во многом она дублировала старое Положение. Однако внесенные коррективы существенно отличали его от предыдущего закона. По новому Городовому положению 1892 г. изменения касались: 1) усиления контроля правительственной власти над действиями органов городского общественного управления; 2) расширение прав и полномочий администрации по недопущению в состав исполнительных органов избираемых думами лиц, которые признавались административным начальством не отвечающими своему назначению; 3) коренного преобразования существующей системы городских общественных выборов72. По закону из учреждений городского общественного управления были исключены городские избирательные собрания. В городах, где фиксировался недостаток денежных средств, людности или уровня развития торговли, вводилось упрощенное общественное управление. Это неслучайно, ведь многие современники считали, что городское законодательство в большинстве случаев применялось к поселениям, являвшимся лишь по названию городами, в действительности же ничем не отличавшимся от сел73, что, безусловно, было недостатком. Из нового Городского положения исчезло понятие «городское общество» как субъект права, и осталось только «городское население» как объект управления. Для современников понятие «общество» означало объединение людей или стремление к единым целям. Использование юридического понятия «субъект права» означало то, что именно горожане были лицами, воздействующими на объект. Понятие же «объект управления» предполагает, что городское население получало управленческие команды извне и функционировало в соответствии с ними. Следовательно, субъектом становилось правительство, а не городское население, что доказывает уменьшение независимости в деятельности городского общественного управления. По городской реформе 1892 г. был изменен порядок проведения выборов, повысился имущественный ценз. Право голоса получили горожане, правительственные, благотворительные, ученые и учебные заведения, владевшие на праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом, обложенным оценочным сбором в областных городах – от тысячи и в уездных – от трехсот рублей. Данная статья существенно ограничивала численность избирателей. Выборщики образовывали одно избирательное собрание. При условии большого числа избирателей собрание могло быть разделено на отдельные участки по районам города. Это изменение связано, в том числе и с негативным опытом чрезмерной длительности процедуры голосования при делении избирателей на несколько собраний. Списки лиц, имеющих право голоса, объявлялись за три месяца до выборов, чтобы в течение двух недель горожане могли предоставить в управу свои возражения по поводу ошибок или неполноты списков. За месяц до выборов утвержденный и исправленный список публиковался в местных ведомостях, после чего никакие изменения или дополнения в нем уже не допускались. В гласные избирались лица, имевшие право голоса на выборах. При этом число гласных из нехристиан не должно было превышать 1/5 от общего числа, что стало следствием ужесточения национальной политики Александра III, ставившей цель ограничить участие некоторых категорий населения в государственном управлении. Процедура голосования была сохранена, однако теперь в течение двух дней списки избранных гласных и кандидатов к ним представлялись губернатору вместе с выборными листами. Таким образом, губернатор наделялся дополнительными контролирующими функциями. Все выявленные им нарушения он передавал на рассмотрение присутствию по городским делам. Окончательный список по распоряжению губернатора публиковался в местных ведомостях. После всех вышесказанных процедур дума приступала к своим обязанностям. Городовое положение 1892 г. определяло количество гласных в думе в зависимости от числа избирателей. Если в городах, где не больше ста избирателей выбирались двадцать гласных, то в городах, где число избирателей превышало сто, на каждые пятьдесят избирателей прибавлялось по три гласных. Максимальное число гласных по закону в областных и уездных городах не превышало 60 человек, что вело к повсеместному сокращению численности гласных. В предмет ведомства городской думы входила общая распорядительная власть, надзор за исполнительными органами. На городское общественное управление возлагалась обязанность содержать государственную администрацию. При этом формирование новых органов городского управления было необходимо для ограничения расходов государственной казны. Помимо прежних компетенций городская дума осуществляла надзор над производством питейной торговли, устанавливала таксу на продукты питания и т.д. Благодаря этим мерам увеличивался доход в казну, и гласные направляли данные средства на развитие городского хозяйства. Городская дума приступала к обсуждению подлежащих ее ведению дел по предложению губернатора, городского головы и гласных, по представлению управы или по просьбе/ жалобе частных лиц. Все решения думы вносились в журнал, который подписывался председателем и присутствующими гласными. Копия постановления отправлялась губернатору, который обладал значительными полномочиями. Так, губернатор утверждал постановления думы об установлении расценок плановых городских земель, о займах, поручительствах, гарантиях от имени городского поселения, о таксах; ратифицировал инструкции или правила для управы, торговой полиции и органов городского управления, исполняющих обязанности по надзору над производством торговли и промыслов. Губернатору было предоставлено право прекращения действия не только тех думских постановлений, в которых усматривались нарушения закона, но и таких постановлений, которые, по его мнению, «не соответствуют общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушают интересы местного населения». Таким образом, губернаторский надзор простирался над всеми действиями городского управления; в каждом постановлении он мог усмотреть нарушение интересов местного населения, хотя при этом думою или управою ни один закон не был нарушен. Круг дел, по которым постановления думы нуждались в утверждении губернатора либо министра был расширен74. Городской голова, балансируя между думой и губернатором, естественно склонялся на сторону последнего, поворачивая руль городского управления в направлении наиболее желательном губернатору. Городовое положение 1892 г., не упоминая о самостоятельности действий городского управления, давало губернатору право надзора над «правильностью и законностью действия городского общественного управления». Внесение в статью закона слова «правильность» нельзя считать редакционным прибавлением. Такое включение создавало для администрации право контроля над правильностью и целесообразностью приятых думой решений, не вникая в их законность75. Городская дума находилась в зависимом положении не только от губернатора, но и от министерства внутренних дел, так как часть ее постановлений по предоставлению первого с обязательным заключением присутствия по городским делам подлежала утверждению у последнего. К ним относились вопросы о принятии средств на общие нужды городского поселения, благоустройство, пожарной безопасности и правил заведования капиталами, другими имуществами городского поселения, а также о содержании общественным управлением лечебных, благотворительных и других учреждений. Данным распоряжением правительство смогло усилить свое влияние и, полностью подчинив городское общественное управление, включило его в вертикаль власти, тем самым превратив городские думы в органический элемент структуры государственно-бюрократического управления76. Генеральная линия Городового положения 1892 г. проявилась в большей бюрократизации органов общественного управления. Таким образом Городовое положение 1892 г. усилило административный надзор над деятельностью органов городского управления, установив контроль министерства внутренних дел, губернатора и губернского присутствия не только над законностью, но и над целесообразностью действий общественного управления. Немаловажные изменения произошли и в деятельности городской управы. За городской управой по-прежнему были закреплены исполнительные функции. При этом статус учреждения изменился. Городским головам и членам управы присваивались права государственной службы, они получили возможность продвижения по служебной лестнице и получения орденов, но в то же время члены управы могли быть подвергнуты губернской администрацией дисциплинарной ответственности, а по определению губернского присутствия по городским делам даже отстранены от должности с привлечением к судебной ответственности. Деятельность городской управы была четко регламентирована и детально прописана. На управу возлагалось непосредственное заведование делами городского хозяйства и управления по правилам Городового положения. Общий надзор над работой управы и подведомственных ей учреждений входил в функционал городского головы, а ревизионные проверки управ – губернатора. В некоторых случаях усиливалась независимость управы. В соответствии со ст. 89, городской глава и управа получили возможность решения дел без ведома думы. В случае если заседание думы не могло состояться из-за недостаточного числа гласных, доклады управы направлялись прямо губернатору и, в случае его согласия, - к исполнению77. Следовательно, управа получила возможность прямого общения с вышестоящей властью. В Городовом положении 1892 г. отдельно выделялась глава об участии городского общественного управления в издании обязательных постановлений для местных жителей, чего не было в прежнем законе. Важные вопросы жизнедеятельности горожан регулировались выпущенными постановлениями. Стоит отметить, что в целом культура городского поведения в Российской империи была крайне низкой, поэтому контроль над его соблюдением был возложен на городские думы и управы. Однако и здесь городское управление не было полностью самостоятельным. Думе лишь предоставлялось право составлять постановления, а утверждал их, если не видел нарушений, губернатор. Действие Городового положения 1892 г. без изменений просуществовало вплоть до крушения Российской империи. Модификация правовой основы городского управления несла в себе как положительные, так и отрицательные стороны. Вследствие чего городская реформа подвергалась немалой критике, многие государственные деятели, участники городского управления требовали внесения корректив, так как закон не соответствовал веяниям времени и существенно ограничивал независимость городских органов. После Февральской революции, пришедшее к власти Временное правительство особое внимание уделило проблеме городского общественного управления. Так, 15 апреля 1917 г. был издан закон «О производстве выборов гласных Городских Дум и об участковых городских управлениях». Он предполагал до издания нового закона установление временных правил о производстве выборов гласных в городах, где действовало Городовое положение 1892 г. и временные правила об участковых городских управлениях78. Согласно данному закону, правом участия в выборах обладали российские граждане обоего пола, всех национальностей, достигшие двадцатипятилетнего возраста, проживающие или имеющие в городе собственность, или состоящие на службе. К выборам на общем основании допускались и лица, проходившие военную службу. Впервые в истории государства подавляющее большинство горожан было наделено избирательным правом. Лишь некоторые категории граждан были исключены из избирательной системы – высшее градоначальство, представители административной власти, их заместители и помощники; полицейские; священники и монахи; лица, признанные в установленном законом порядке сумасшедшими и глухонемыми, лица, приговоренные к лишению свободы. Изменение принципов избирательного права повлекло за собой модификацию в технике подготовительного этапа и проведения выборов. Составленный городской управой избирательный список обнародовался, что обеспечивало доступность и информативность процесса, а также помогало выявлять его неполноту. Для протестов или жалоб отводилось пять дней со дня обнародования, т.к. лица, не внесенные в список, участия в выборах не принимали. Сама процедура выборов, по сравнению с законом 1892 г., трансформировалась. Дата выборов назначалась постановлением городской думы или собранием уполномоченных в воскресный или праздничный день, о котором за две недели уведомлялись избиратели. Не позднее, чем за десять дней до выборов избиратели могли сообщить городскому голове имена кандидатов в гласные, пожелавшие баллотироваться. Город делился на избирательные участки для одновременного голосования. Для проведения выборов гласных создавались городские избирательные комиссии во главе с городским головой. По его приглашению в комиссию включались три избирателя и столько же от каждой группы избирателей, подавшей список предлагаемых к баллотировке кандидатов. Голосование в назначенный день выборов проводилось с девяти утра до девяти вечера в присутствии избирательных комиссий. Избиратель мог отдать только свой голос и только при наличии избирательной карточки, которой городская управа удостоверяла его личность, что было важным отличием от прежнего закона. Введение такого правила означало уравнивание в правах всех участников голосования. Выборы производились с помощью закрытой подачи голосов посредством избирательных записок. Функция надзора во время проведения выборов возлагалась на представителей избирательной комиссии, которые были обязаны следить за порядком и не допускать нарушения процедуры голосования. На следующий день после проведения выборов избирательные комиссии на открытом заседании в присутствии явившихся избирателей производили подсчет голосов. Результаты подсчета отмечались на особом листе, который подписывал председатель и члены комиссии. По окончании производства выборов избирательные комиссии закрывались, а вся выборная документация с выборными листами в течение двух суток направлялась к высшему представителю местной административной власти, которому в семидневный срок могли заявить протесты. Правом подачи жалобы обладали лишь лица, имевшие право голоса. Протесты и жалобы разбирал в течение указанного срока административный суд. Если суд признал произведенные выборы незаконными, то он принимал решение об отмене их результатов. При отсутствии нарушений городская управа составляла окончательный список гласных и кандидатов к ним и опубликовывала их для ознакомления населения. 9 июня 1917 г. Временное правительство опубликовало постановление «Об изменении действующих Положений об общественном управлении городов». Круг вопросов, которые городское общественное управление решало самостоятельно, увеличился. Закон обязывал городские управления к выполнению разнообразных задач по удовлетворению государственных и местных нужд. Их целью было обеспечение безопасности жизни и имущества жителей города. Прежде эту обязанность брала на себя сама государственная власть при помощи полиции и суда. Теперь забота о внешней безопасности населения возлагалась на городское управление. Временное Правительство, уничтожив полицию, предложило городским управлениям организовать милицию, которая подбиралась самим городским управлением и находилась в его заведовании и распоряжении79. Соответственно, все расходы ложились на городское общественное управление. Однако после Октябрьской революции 1917 г. городские думы повсеместно стали заменяться органами власти большевиков под названием Советы, которые представляли действующие на местах органы государственной власти. Совет Народных Комиссаров РСФСР для того, чтобы наладить городское устройство после революционных событий и подготовить план перехода к введению новых органов управления провел ряд мероприятий. Так, декретом от 28 октября 1917 г. были расширены права городских самоуправлений в продовольственном вопросе. Власть предоставляла полномочия по конфискации, реквизированию и секвестрованию частных помещений, необходимых для открытия городских продовольственных лавок или для иных надобностей продовольственного характера, а такжесредства передвижения, необходимые для развозки продовольственных продуктов. 30 октября 1917 г. Народный комиссариат по внутренним делам РСФСР выпустил постановление «О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса», в соответствии с которым городское самоуправление могло секвестрировать пустующие помещения, предоставлять жилье нуждающемуся населению, учреждать жилищные суды, определять круг их ведения, устройство и полномочия. Эти меры, направленные на социальную поддержку, укрепили позиции городского самоуправления среди бедных и малоимущих слоев населения. Поэтому завершающим этапом стало опубликование письма «Об организации местного самоуправления» от 24 декабря 1917 г. Согласно нему все прежние органы местного управления заменялись Советами, которые контролировали административные, хозяйственно-финансовые и культурно-просветительские учреждения. Данная организация имела самостоятельность в вопросах местного характера, но согласовывала свою деятельность с декретами и постановлениями центральной власти. |
Похожие:
 | Свободно организованные коллективы, действующие совместно в неинституционализированной форме для того, чтобы произвести изменения... |  | Охарактеризовать социально-экономическое и политическое развитие Японии в первой половине XIX века |
| Основным источником информации для написания статьи являлись документы духовной консистории по Кемскому уезду, хранящиеся в Национальном... | | |
| Администрация, органы государственно-общественного управления и самоуправления | | КС". В своей работе государственным заказчикам Брянской области следует руководствоваться самой последней версией регулярно публикуемой... |
| Цель урока: Познакомить учащихся 9-х классов с наиболее важными открытиями в области химии в первой половине XIX века | | Указом Президента Российской Федерации от 28 июля 2011 года №1027 «Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве... |
| Мытищи Московской области и в частных общеобразовательных учреждениях городского округа Мытищи Московской области, осуществляющих... | | Цок в сфере жкх в Воронеже осуществляет свою деятельность на базе нп «Воронежское Содружество тсж» и мо взпп «Лига потребителей».... |