Деятельность городского общественного управления в забайкальской области в последней четверти XIX начале ХХ вв

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «БУРЯТСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

На правах рукописи
СВИРИДОВА НАТАЛЬЯ БОРИСОВНА

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОРОДСКОГО ОБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ЗАБАЙКАЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ В ПОСЛЕДНЕЙ ЧЕТВЕРТИ XIX – НАЧАЛЕ ХХ ВВ.

Специальность 07.00.02 — Отечественная история

Диссертация

на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Научный руководитель: д.и.н.,

доцент Паликова Т. В.

Улан-Удэ — 2015Содержание

ВВЕДЕНИЕ ………………………………………………………………...	3
ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОРОДСКОГО ОБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ЗАБАЙКАЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ…………………………………………….	32
§ 1. Правовые основы создания и развития органов общественного управления …………………………………………………………………..	32
§ 2. Формирование состава органов городского общественного управления в Забайкальской области…………………….	56
§ 3. Организация и функционирование городского общественного управления в Забайкальской области в последней четверти XIX – начала ХХ вв. …………………………………………………………………………	75
ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ФОРМЫ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОРОДСКОГО ОБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДАХ ЗАБАЙКАЛЬЯ……	102
§ 1 Финансовая политика в городах Забайкалья.. ……………………...	102
§ 2. Хозяйственная деятельность органов городского общественного управления в Забайкальской области………….………………………...	122
§ 3. Участие городского общественного управления в развитии народного просвещения…………………………………………………… § 4. Деятельность городского общественного управления в области здравоохранения и общественного призрения охранения и общественного призрения……………...........................................................	140 157
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ……………………………………………………………...	174
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ…………………………	178
ПРИЛОЖЕНИЯ ……………………………………………………………..	201

Введение
Актуальность диссертационного исследования. В настоящее время в российском обществе все большую актуальность в связи с повышением качественных показателей жизни в городах приобретает вопрос о развитии местного самоуправления и его перспективах. Поэтому исторический опыт формирования общественного управления завоевывает в современных условиях большую популярность. Особую роль играют региональные аспекты, позволяющие выявить общероссийские закономерности и местную специфику. Накопленные знания необходимы для улучшения работы органов городского управления. В особенности сейчас, когда в российском государстве происходят процессы формирования новой системы государственного управления, немаловажное место в которой занимает местное самоуправление как основа демократического государства. Вместе с тем современное местное самоуправление позиционирует себя преемником предыдущих поколений управленцев городов, и особое внимание уделяет историческому опыту предшествующих руководителей с практической точки зрения.

Забайкальская область в последней четверти XIX в. представляла собой слабо развитый, деструктивный регион, отдаленную окраину Российской империи. Между тем, именно забайкальские города, где были сформированы органы городского общественного управления, стали важнейшим звеном единого городского каркаса страны на периферии государства, выступавшие представителями российской власти.

Поэтому значимым событием, которое ознаменовало поворот правительственной политики в отношении местного общественного управления, стала городская реформа 1870 г. Именно реформа Александра II способствовала образованию нового органа управления в Российской империи, оказавшего влияние на развитие гражданского самосознания населения. В условиях сохранения самодержавия, централизации власти и постоянного контроля над населением это был первый шаг к созданию демократических основ государства и гражданского общества.

Инициированная сто сорок пять лет назад российским правительством реформа в области городского управления, проводилась с позиции укрепления самодержавия, и предоставления обществу самоуправления на низшем, провинциальном уровне, не провоцируя интереса к более радикальным преобразованиям в области государственного управления.  Однако центральный аппарат был не в состоянии учесть все нужды муниципальных образований, самобытность которых обусловливалась географическим месторасположением и национальными особенностями.

Таким образом, вышеизложенное свидетельствует о научной и практической значимости темы и необходимости ее комплексного изучения.

Историографический обзор. Круг основных направлений исследования определился степенью изученности темы. Из возможных вариантов историографического обзора мы избрали хронологический, предполагающий трехчастную схему изложения материла, включающий дореволюционный, советский и современный периоды.

Дореволюционная историография вопрос о городском общественном управлении рассматривала с разных точек зрения. Данное обстоятельство связано с тем, что реформа касалась всех сторон жизни городского населения Российской империи, а авторы были и современниками городской реформы, и принимали непосредственное участие в ее реализации.

Современники городской реформы в своих работах подробно изучали реформу и ее применение. Ими затрагивался вопрос организации городского управления, его функций и работы надзорных органов, особое внимание уделялось правовой базе Городских положений 1870, 1892 гг. При этом исследователи указывали на большое количество недостатков городской реформы¹. Одним из самых острых для многих авторов был вопрос о формировании избирательных собраний по имущественному признаку. Вторым важнейшим вопросом, тесно связанным с первым, можно считать вопрос о городском бюджете.

Так, И. Дитятин², тщательно изучив Городское положение 1870 г., доказывал несправедливость деления горожан на три разряда, а подробно рассмотрев избирательную систему, указал на противоречия, возникающие между городской думой и управой, как между законодательной и исполнительной властью. Важным и требующим решения, с его точки зрения, был вопрос о допущении квартирантов в состав городского управления, который автор поднимал еще в начале работы городских дум.

И. О. Фесенко³ в книге «Участие квартирохозяев в городском управлении» также считал необходимым участие в городских делах не только домовладельцев и лиц торгового класса, но и квартирохозяев, называя так квартиросъемщиков, которые в большинстве случаев занимались интеллектуальным трудом, что, безусловно, должно было поднять качественный уровень состава дум и управ. Более того, он считал нужным введение образовательного ценза для гласных. Автор старался раскрыть смысл наиболее сложных проблем в деятельности городских дум. В частности, основываясь на своем опыте, указывал на обширность и разнообразность занятий городского головы, на неудовлетворительность работы членов управ в некоторых городах. Чрезвычайно остро стоял дисциплинарный вопрос, поэтому, будучи городским головой Одессы, Иван Осипович в своих трудах особое внимание уделял повсеместно распространенным прогулам гласными заседаний городских дум. Одну из причин он видит в численности выбранных гласных, значительно превышающей их пороговое количество (1/3 гласных) для принятия решений. В своих публикациях для изменения ситуации И.О. Фесенко не только предлагал сократить число гласных, но и обосновывал необходимость дальнейшего реформирования городского законодательства.

После введения нового Городского положения 1892 г. популярным стало сравнение двух нормативных источников⁴. В частности, Г. И. Шрейдер указывал на недостаточное знакомство общества со структурой новых городских учреждений, а также с самими нормами, часто подменяемыми друг другом, так как между ними существовало «обманчивое сходство, за которым скрывается не только несходная, а резко различная сущность». М. О. Шаховский, сравнив положение городского управления по законам 1870 и 1892 гг., отмечал недостатки избирательной системы, необходимость установления пределов компетенции городских учреждений и гласных городских дум. Продолжая компаративные исследования А. Г. Михайловский, продемонстрировал ужесточение городской нормативной базы в Положении 1892 г. и, следуя за М. О. Шаховским, попытался установить компетенции, права и обязанности, а так же пределы самостоятельности городского самоуправления.

В рамках этой проблематики А. Новиков⁵ рассмотрел компетенции думы, гласных, обращая внимание на их общественную деятельность, особо выделяя условия и процедуру проведения думских заседаний.

Основательную работу по изучению великих реформ Александра II, и в частности городской провел Г. А. Джаншиев⁶. Он проследил историю городского управления в России, начиная с зарождения законопроекта. Изучая содержание Городового положения 1870 г., автор пришел к выводу, что «задачи, поставленные в эпоху великих реформ городской реформе, далеко не все разрешены удовлетворительно».

Среди сибирских авторов наиболее интересными являются размышления И. И. Попова⁷, который затронул важный и весьма актуальный для своего времени вопрос городского управления и земства в Сибири. Автор писал о необходимости устройства местного управления на земском начале и наделении всех горожан активным и пассивным избирательным правом. Это было тем более важно, что из-за отсутствия земства местные нужды населения Сибири удовлетворялись хуже, чем в земской России.

Вопрос о городском общественном управлении приобрел особую значимость в связи с событиями февральской революции 1917 г. В это время ряд авторов⁸ пробовал обосновать необходимость изменений дореволюционного городского законодательства. Н. М. Тоцкий указывал на классовый характер Городского положения 1892 г., лишавший подавляющее большинство населения всякого влияния на городские дела. П. Щегло также рассчитывал, что революция изменит порядки в городском управлении. А. Михайловский сформулировал задачи городских управлений и те изменения, которые необходимо внести в закон о городской реформе. Однако с приходом к власти большевиков вопрос о городском управлении уже не имел популярности.

Дореволюционная историография, посвященная городскому общественному управлению Забайкалья, весьма скудна. Специальных исследований, посвященных городскому общественному управлению Забайкальской области или отдельным ее городам, не издавалось. Это связано с тем, что в регионе еще не был сформирован круг исследователей, отсутствовали научные учреждения, уровень образованности населения был ниже, чем в центральной части Российской империи.

Одной из немногих работ, затрагивающих вопросы городского управления, является труд А. И. Попова «Город Чита. Описание, путеводитель и справочник по городу Чите Забайк. области»⁹. В ней автор обращается к периоду введения Городового положения 1875 г. в Чите, освещая основные направления работы Читинской городской думы и управы. Однако информация носит поверхностный характер и не дает полного представления о деятельности городского управления, в том числе и потому, что жанр произведения – путеводитель и справочник – не предполагает анализа.

В советский период можно назвать небольшой ряд исследователей вопросов самоуправления в Российской империи. Исследования советских авторов немногочисленны и затрагивают городское общественное управление отдельных городов Российской империи. Все они в большинстве своем опираются на марксистскую теорию и идею классового противоречия. Еще одной причиной отсутствия работ можно назвать и то, что изменился принцип управления городом, где хозяйственной деятельностью стали заниматься Советы депутатов и партийное руководство.

Стоит отметить, что в начале 20-х гг. ХХ в. наблюдался интерес к теме с точки зрения подведения итогов деятельности городского управления, которые, в целом, учеными виделись крайне негативными. Так, Л. А. Велихов, в своем труде, вышедшем в 1928 г., а затем переизданном в 1996 г., критиковал Городское положение 1892 г. в несистематичности, неясности терминов, неполноте компетенций городского управления, что в итоге и привело к разрушению городского хозяйства¹⁰.

Главным исследователем темы городского общественного управления в советский период была В. А. Нардова¹¹, которая в своем исследовании «Городское самоуправление в России в 60-х – начале 90-х годов XIX в.» проводит глубокий анализ правительственной политики в области городского управления. Достаточно подробно описывается подготовка проведения городской реформы. Автор приводит обширный статистический материал городских выборов, обозначает проблемы реформы. По ее мнению, правительство не желая усиления городского управления, существенно ограничивало его самостоятельность. В другой работе, посвященной городскому управлению конца XIX – начала ХХ вв., автор рассматривает условия и основные направления деятельности дум после проведения контрреформы 1892 г. Также В. А. Нардова осветила не исследованный ранее вопрос о роли и месте органов управления в либеральном движении.

В Сибири проблеме городского управления, по-прежнему не уделялось должного внимания. Данная тема не входила в рамки исследований историков того времени, они в большей степени интересовались проблемами феодализма. К примеру, В. В. Рабцевич¹² в своей монографии анализирует социально-экономические сюжеты и моменты управления городами Западной Сибири 80-х гг. XVIII – первой половины XIX в. – т.е. периода до введения Городового положения. Несмотря на то, что данная работа выходит за хронологические рамки нашего исследования, тем не менее, материал, приведенный здесь, позволяет осуществить компаративное исследование и выявить тенденции развития городского законодательства и его реализацию в рамках до- и пореформенного времени.

В советскую эпоху особый интерес вызывала региональная история, в рамках которой излагался весь накопленный материал об основных сферах жизнедеятельности региона. Так, в 1951 г. вышел первый том «Истории Бурят-Монгольской АССР» под редакцией А. П. Окладникова¹³. Исследование, безусловно, несло отпечаток времени, в которое оно было написано. Вторая половина XIX – начала ХХ вв. названа автором «политикой царизма», что во многом означало отрицательное отношение к правительственной политике. В основном в данном научном труде описываются проблемы развития капиталистической промышленности, города и численность их населения. Однако о создании городского общественного управления, его деятельности и роли в городской жизни не упоминается.

В конце 1950-х - 60-х гг. публикуются работы по истории отдельных городов Сибири, в которых уделяется внимание вопросам городского управления. В это время был издан фундаментальный труд «История Сибири с древнейших времен до наших дней»¹⁴. В его третьем томе излагаются основные принципы городской реформы 1870 г., рассматриваются условия деятельности городских дум и управ в пореформенный период. Вместе с тем проблема региональных особенностей городского управления еще не ставилась.

Городская реформа лишь упоминалась вскользь в рамках отдельных тем или обобщающих монографий¹⁵. В них можно найти информацию о городских думах некоторых городов, в частности, Верхнеудинска, численности избирателей, проблемах благоустройства города, финансовых трудностях и т.п. Все вышесказанное позволяет говорить о том, что подробных и обстоятельных научных трудов о городской реформе и деятельности городского общественного управления в Забайкальской области в это время не создавалось. А вышедшие отдельные работы, на наш взгляд, заполняли некоторые пробелы в разных сферах деятельности городского управления, но вносили неоценимый вклад в изучение темы.