Нормативное правовое регулирование и полномочия в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг Полномочия по осуществлению контрольной и надзорной деятельности
Согласно п. 1 ст. 40 Закона «О защите прав потребителей»2 федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей (в том числе в финансовой сфере) осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Функции такого органа выполняет Роспотребнадзор3, который находится в непосредственном подчинении Правительства Российской Федерации4. Федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей финансовых услуг включает5:
организацию и проведение проверок соблюдения продавцами финансовых услуг требований, установленных Законом «О защите прав потребителей», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими отношения в области защиты прав потребителей, предписаний должностных лиц органа государственного надзора (обязательные требования);
организацию и проведение проверок соответствия финансовых услуг обязательным требованиям, обеспечивающим предупреждение действий, вводящих потребителей в заблуждение, и предотвращение причинения вреда имуществу потребителей, установленным в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
применение мер пресечения нарушений обязательных требований, выдачу предписаний о прекращении нарушений прав потребителей, о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений обязательных требований, привлечение к ответственности лиц, совершивших такие нарушения;
систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении продавцами финансовых услуг своей деятельности;
статистическое наблюдение в области обеспечения защиты прав потребителей финансовых услуг, учет и анализ случаев причинения вреда имуществу потребителей, связанного с использованием финансовых услуг с недостатками, либо с предоставлением потребителям несвоевременной, неполной, недостоверной и вводящей в заблуждение информации о финансовых услугах;
ежегодное проведение анализа и оценки эффективности федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей финансовых услуг;
ежегодную подготовку государственных докладов о защите прав потребителей в Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Роспотребнадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через территориальные органы. Кроме того, в системе Роспотребнадзора действует сеть подведомственных организаций, которая включает федеральные бюджетные учреждения здравоохранения (ФБУЗ) в субъектах Российской Федерации под общим наименованием «Центр гигиены и эпидемиологии», при которых образованы консультационные центры и пункты информирования и консультирования граждан по вопросам защиты прав потребителей, в том числе потребителей финансовых услуг.
Наряду с Роспотребнадзором, полномочиями в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг наделены федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк Российской Федерации, общественные объединения потребителей и иные организации. Полномочия в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг обобщены в Таблице 1.1.
В рамках межведомственного взаимодействия представители Роспотребнадзора на постоянной основе участвуют в работе различных экспертных советов (Экспертный совет по применению законодательства о рекламе, образованный при Федеральной антимонопольной службе Российской Федерации; по законодательству о банках и банковской деятельности при Комитете по финансовому рынку Государственной
Думы Федерального собрания Российской Федерации; по вопросам государственного регулирования потребительского рынка при Комитете по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации). Следует также отметить, что Роспотребнадзором подписаны порядка 20 соглашений как с государственными, так и с общественными организациями (соглашение о сотрудничестве с Ассоциацией российских банков, Общероссийской общественной организацией потребителей «Союз потребителей финансовых услуг», Союзом потребителей Российской Федерации, Федеральной службой по тарифам и т.д.).
Таблица 1.1. Полномочия в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг
Орган / организация
|
Полномочия
|
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор)
|
Выработка и реализация государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере защиты прав потребителей, организация и осуществление федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей.
|
Центральный банк Российской Федерации (Банк России)
|
С 01.09.2013 – единый регулятор на финансовых рынках, обеспечивающий стабильность и развитие национальной платежной системы и финансового рынка Российской Федерации, а также защиту интересов вкладчиков и кредиторов.
|
Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России)
|
Выработка государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, микрофинансовой деятельности, финансовых рынков, государственного регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний.
|
Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации (ФАС России)
|
Антимонопольное регулирование, контроль и надзор за соблюдением законодательства в сфере защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, а также государственный надзор за соблюдением законодательства о рекламе.
|
Федеральная налоговая служба Российской Федерации (ФНС России)
|
Контроль и надзор над соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения.
|
Государственные органы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации и органы местного самоуправления
|
Создание межведомственных комиссий и координационных советов по защите прав потребителей, рассмотрение жалоб и консультирование потребителей, обращение в суды в защиту прав потребителей, в том числе неопределенного круга потребителей.
|
Суды
|
Выпуск информационных писем, постановлений, обзоров и прочих документов, обобщающих судебную практику, вынесение постановлений о прекращении и предотвращении дальнейшего нарушения прав потребителей.
|
Общественные объединения потребителей
|
Общественный контроль, участие в разработке требований к финансовым услугам, распространение информации о правах потребителей и необходимых действиях по их защите, обращение в суды и органы прокуратуры.
|
Взаимодействие Роспотребнадзора и Банка России
Федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей осуществляется Роспотребнадзором на всем потребительском рынке Российской Федерации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти и соответствующими организациями. Банковский и другой надзор, осуществляемые Банком России независимо от других федеральных органов государственной власти, имеют узко специальное назначение. При этом прямой контроль за соблюдением принятых законных обязательств хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на финансовом рынке как части потребительского рынка, возложен на Банк России как мегарегулятор на финансовом рынке, а контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей возложен на Роспотребнадзор как надзорный орган на потребительском рынке.
В целях организации эффективного информационного взаимодействия, а также взаимодействия по реализации полномочий в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг 10.12.2014 между Роспотребнадзором и Банком России было заключено специальное Соглашение о взаимодействии6.
В соответствии с Соглашением взаимодействие сторон осуществляется путем формирования совместных правовых позиций по соответствующим обращениям, заявлениям, жалобам потребителей финансовых услуг на нарушение их прав и законных интересов. Взаимодействие сторон, их территориальных органов (учреждений) и структурных подразделений реализуется в форме проведения совместных мероприятий, заседаний совместных рабочих групп, обмена информацией, сверки статистических данных и в других формах.
При наличии в обращениях, заявлениях, жалобах потребителей финансовых услуг признаков нарушения требований Закона «О защите прав потребителей» такие обращения, заявления, жалобы рассматриваются Роспотребнадзором в пределах установленной компетенции. При наличии в обращениях, заявлениях, жалобах признаков нарушения федеральных законов, надзор и контроль за соблюдением которых осуществляет Банк России, такие обращения, заявления, жалобы рассматриваются Банком России в пределах установленной компетенции.
Деятельность по обеспечению защиты прав потребителей финансовых услуг, доступности указанных услуг и повышению уровня финансовой грамотности населения рассматривается Банком России как одно из ключевых направлений деятельности Банка России и включена в проект Основных направлений развития финансового рынка Российской Федерации на период 2016–2018 годов7. Такой комплексный документ подготовлен впервые, он охватывает практически все аспекты развития финансового рынка. 03.03.2016 документ был рассмотрен и одобрен на заседании Правительства Российской Федерации. Также проект будет направлен в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации для рассмотрения и принятия решения по нему. Одновременно подготовлен план мероприятий по реализации основных направлений. В соответствии с решением Правительства Российской Федерации до 30.05.2016 совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и с участием Банка России проект плана мероприятий (дорожная карта) «Основные мероприятия по развитию финансового рынка Российской Федерации на период 2016–2018 годов» должен быть доработан и внесен в Правительство Российской Федерации в установленном порядке8.
В рамках реализации Основных направлений Банком России планируется стандартизация финансовых услуг, что позволит гражданам лучше понимать и сравнивать разные финансовые продукты и выбирать оптимальные для себя, а также создание и запуск в эксплуатацию более эффективной системы работы с жалобами потребителей финансовых услуг, развитие функционала сайта Банка России в информационно-коммуникационной сети Интернет, совершенствование работы Контактного центра и общественной приемной. Одним из ключевых направлений документа также является дестимулирование недобросовестного поведения на финансовом рынке. В среднесрочном периоде Банк России планирует разработку стратегии повышения финансовой доступности.
Таким образом, реализуя свои полномочия в установленной сфере деятельности, Роспотребнадзор и Банк России дополняют друг друга и обеспечивают эффективную правовую защиту граждан – потребителей финансовых услуг. Следует подчеркнуть, что при создании единого мегарегулятора на финансовых рынках в лице Банка России не произошло перераспределения полномочий в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг.
Взаимодействие Роспотребнадзора и Минфина России
Минфин России осуществляет принятие нормативных актов в сфере регулирования финансовых рынков совместно с Банком России. Указанная деятельность непосредственно не направлена на защиту прав потребителей, однако создание нормативной правовой базы является важным аспектом соблюдения прав потребителей. Кроме того, в ведении Минфина России находится ежегодный мониторинг тарифов ОСАГО и их обоснованности.
В рамках государственной программы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков»9 Минфин России осуществляет совершенствование нормативной правой базы в части повышения уровня правовой защищенности инвесторов и потребителей финансовых услуг, исполнения обязательств Российской Федерации по сбережениям граждан Российской Федерации, а также пресечение деятельности организаций, имеющих признаки «финансовых пирамид».
С 2011 года Минфин России и Роспотребнадзор осуществляют совместную работу в рамках реализации Проекта «Содействие повышению уровня финансовой грамотности населения и развитию финансового образования в Российской Федерации». Цель Проекта – содействовать формированию разумного финансового поведения российских граждан, их ответственному участию в функционировании рынка финансовых услуг, повысить эффективность защиты интересов граждан как потребителей финансовых услуг.
В рамках реализации Проекта проводится регулярный мониторинг уровня финансовой грамотности и защиты прав потребителей финансовых услуг, разрабатываются и реализуются образовательные программы и информационные кампании по повышению финансовой грамотности, совершенствуются институциональные основы защиты прав потребителей финансовых услуг, а также осуществляется поддержка на конкурсной основе широкого круга инициатив «снизу», направленных на повышение финансовой грамотности. Кроме того, в рамках реализации Проекта предусмотрена разработка Национальной стратегии повышения финансовой грамотности. Наряду с Минфином России и Роспотребнадзором, активное участие в мероприятиях по повышению уровня финансовой грамотности населения принимают другие федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные заинтересованные стороны.
Совершенствование институциональных основ защиты прав потребителей финансовых услуг в Российской Федерации выделено в отдельный компонент Проекта. В рамках реализации указанного компонента осуществляются диагностика консультационных центров Роспотребнадзора, выявление и распространение лучших практик потребительского консультирования по финансовым услугам среди всех консультационных центров, разработка и оказание содействия в реализации мероприятий по институциональному укреплению Роспотребнадзора, подготовка ежегодного публичного Доклада Роспотребнадзора «О состоянии защиты прав потребителей в финансовой сфере».
Взаимодействие Роспотребнадзора и ФАС России
На ФАС России возложены функции по обработке жалоб граждан на ущемление их прав в связи с недобросовестной рекламой в сфере финансовых услуг. В компетенцию ФАС России также входит проведение проверок и подача исков в суд. Кроме того, ФАС России участвует в разработке нормативных актов, касающихся рекламы финансовых услуг. ФАС России проводит масштабные проверки поставщиков финансовых услуг в сфере нарушения антимонопольного законодательства и законодательства о рекламе, то есть, формально, вне сферы защиты прав потребителей таких услуг.
Поступающие жалобы потребителей финансовых услуг на ущемление их прав в связи с навязыванием финансовыми организациями дополнительных услуг при оформлении договоров ОСАГО и кредитных договоров рассматриваются антимонопольными органами только на предмет соответствия требованиям ст. 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (при наличии доминирующего положения и соответствующих доказательств злоупотребления таким положением), а также ст. 11 (при наличии антиконкурентных соглашений) и ст. 11.1 (при наличии согласованных действий, ограничивающих конкуренцию) указанного закона.
Поскольку нарушения прав потребителей финансовых услуг зачастую являются следствием нарушений антимонопольного законодательства и законодательства о рекламе, важным направлением сотрудничества ФАС России и Роспотребнадзора является обмен соответствующей информацией, в том числе о поступивших жалобах граждан и результатах проведенных проверок. Кроме того, взаимодействие ФАС России и Роспотребнадзора направлено на выработку совместных правовых позиций и предложений по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг, в том числе по вопросам добровольного страхования и потребительского кредитования. Так, в 2015 году ФАС России были внесены на обсуждение предложения по введению в договор обязательного страхования «периода охлаждения», в течение которого страхователь – физическое лицо вправе отказаться от договора страхования и получить уплаченную страховую премию.
Взаимодействие Роспотребнадзора и ФНС России
ФНС России осуществляет контроль и надзор над соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения, в том числе устанавливает перечни контрольно-кассовой техники, которую вправе применять платежные агенты (субагенты) при осуществлении деятельности по приему платежей физических лиц.
Наряду с Роспотребнадзором, ФНС России осуществляет защиту прав потребителей финансовых услуг путем проведения контрольно-надзорных мероприятий в связи с деятельностью платежных агентов по приему платежей физических лиц, а также при проверке соблюдения правил применения контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов или расчетов с использованием платежных карт.
Взаимодействие Роспотребнадзора и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления
Координация деятельности по выработке общей стратегии реализации государственной политики в области защиты прав потребителей на региональном уровне осуществляется территориальными органами Роспотребнадзора и региональными органами исполнительной власти в рамках совместной работы в координационных советах, комиссиях и иных совещательных органах, созданных в целях обеспечения защиты прав потребителей. Деятельность указанных совещательных органов, как правило, предусматривает проведение согласованных комплексных мероприятий, направленных на совершенствование системы защиты прав потребителей, их просвещение и оказание им правовой поддержки, выработку единых методологических подходов к решению проблемных вопросов защиты прав потребителей, а также стимулирование разработки мероприятий по защите прав потребителей.
Так, Консультативные советы по защите прав потребителей созданы при 48 территориальных органах Роспотребнадзора в субъектах Российской Федерации. Деятельность межведомственных комиссий и координационных советов по защите прав потребителей, созданных высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организована в 36 субъектах Российской Федерации.
Следует отметить, что в соответствии с изменениями, внесенными в Закон «О защите прав потребителей» в 2015 году10, полномочия Роспотребнадзора по осуществлению федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей могут передаваться для осуществления постановлениями Правительства Российской Федерации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Органы местного самоуправления вправе рассматривать жалобы потребителей, консультировать по вопросам защиты их прав и обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей). Используя предоставленные законодательством о защите прав потребителей полномочия, органы местного самоуправления могут обеспечить оперативную защиту интересов потребителей по месту жительства на основе безвозмездности, беспристрастности и индивидуального подхода к каждому потребителю.
Взаимодействие органов местного самоуправления с территориальными органами Роспотребнадзора осуществляется посредством предоставления информации о выявлении финансовых услуг ненадлежащего качества (по жалобе потребителя). Поскольку органы местного самоуправления имеют право обращаться в суд в защиту прав потребителей финансовых услуг, то взаимодействие также может осуществляться опосредованно, в форме обмена данными в ходе административного расследования либо в ходе судебного процесса.
В последние годы в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях разрабатываются и реализуются региональные и муниципальные программы по защите прав потребителей. Указанные программы направлены на эффективное предупреждение и недопущение нарушений прав потребителей, в том числе потребителей финансовых услуг, за счет определения в них согласованного комплекса взаимосвязанных правовых, экономических, социальных и организационных мероприятий. Вместе с тем, вопрос о необходимости принятия и реализации подобных программ не всегда находит должное понимание со стороны высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Взаимодействие Роспотребнадзора и судов
Суды осуществляют свои полномочия в сфере защиты прав потребителей в случае, если не удалось добиться защиты прав в досудебном порядке. Потребитель финансовых услуг по своему усмотрению выбирает порядок урегулирования спора и имеет право сразу обратиться с иском в суд, не предъявляя предварительных претензий к финансовой организации (однако в этом случае потребитель утрачивает право на присуждение штрафа за отказ организации удовлетворить его законные требования в досудебном порядке11).
Потребитель финансовых услуг может предъявлять иск в суд сам (лично) или через представителя по доверенности. При этом потребитель финансовых услуг вправе привлекать Роспотребнадзор и его территориальные органы к участию в деле для дачи заключения в целях защиты прав потребителей.
Роспотребнадзор как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по контролю (надзору) в области защиты прав потребителей также может быть привлечен к участию в деле судом или вступить в дело по своей инициативе. Однако представитель Роспотребнадзора не заменяет истца или ответчика, а совместно с ними принимает участие в деле. Роспотребнадзор вправе обратиться в суд в защиту прав и законных интересов конкретного потребителя финансовых услуг только при наличии соответствующей просьбы, выраженной в жалобе, которая подана в письменной форме.
Следует отметить, что с 2014 года Верховный Суд Российской Федерации является единственным высшим судебным органом по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным делам и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и федеральными законами. Кроме того, Верховный Суд Российской Федерации осуществляет в предусматриваемых федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью федеральных судов и предоставляет разъяснения по вопросам судебной практики.
Взаимодействие Роспотребнадзора, иных государственных органов по контролю и надзору с общественными объединениями потребителей
В соответствии с Законом «О защите прав потребителей» общественные объединения потребителей обладают обширными правами, при этом их деятельность должна осуществляться во взаимодействии с государственными органами по контролю и надзору. Общественные объединения потребителей вправе:
участвовать в разработке обязательных требований к финансовым услугам, а также проектов законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей финансовых услуг;
проводить независимую экспертизу качества услуг, а также соответствия потребительских свойств услуг заявленной информации о них;
осуществлять общественный контроль за соблюдением прав потребителей и направлять в Роспотребнадзор и органы местного самоуправления информацию о фактах нарушений прав потребителей для проведения проверки этих фактов и принятия в случае их подтверждения мер по пресечению нарушений прав потребителей в пределах полномочий указанных органов, участвовать в проведении экспертиз по фактам нарушений прав потребителей в связи с обращениями потребителей;
распространять информацию о правах потребителей и о необходимых действиях по защите этих прав, о результатах сравнительных исследований качества товаров (работ, услуг), а также иную информацию, которая будет способствовать реализации прав и законных интересов потребителей;
обращаться в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей).
В целях обеспечения взаимодействия Роспотребнадзора и его территориальных органов с общественными объединениями и организациями потребителей по вопросам защиты прав потребителей осуществляет свою работу постоянно действующий совещательный орган – Консультативный совет по защите прав потребителей12, возглавляемый руководителем Роспотребнадзора. Членами Консультативного совета являются руководители крупнейших российских потребительских объединений – Союза потребителей Российской Федерации, Международной конфедерации обществ потребителей (КонфОП), Общероссийского общественного движения в защиту прав и интересов потребителей «Объединение потребителей России», Всероссийской лиги защитников потребителей, Общероссийской общественной организации потребителей «Союз по защите прав потребителей финансовых услуг «ФинПотребСоюз».
Для достижения поставленных перед ним целей Совет:
участвует в осуществлении мер по созданию и совершенствованию механизма реализации законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей;
проводит анализ эффективности применения законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей;
участвует в подготовке и согласовании предложений к законопроектам и иным нормативным правовым актам по вопросам регулирования потребительского рынка и обеспечения защиты прав потребителей;
организует и проводит независимую экспертизу проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей;
изучает общественное мнение по вопросам защиты прав потребителей;
организует и проводит совместные мероприятия, направленные на широкое информирование населения об основах потребительских знаний.
Так, в ходе заседания Консультативного совета по защите прав потребителей 12.03.2015, кроме прочего, были рассмотрены следующие вопросы:
выработка единых подходов к решению наиболее актуальных и проблемных вопросов, связанных с введением института банкротства физических лиц;
обеспечение мониторинга соблюдения прав потребителей при оказании услуг потребительского кредитования в иностранной валюте, в том числе рекомендации и принимаемые меры, направленные на защиту прав и интересов граждан-потребителей, заключивших договоры ипотечного жилищного кредитования в иностранной валюте.
На региональном уровне взаимодействие территориальных органов Роспотребнадзора с общественными объединениями потребителей осуществляется через совместное участие в координационных советах, комиссиях и иных совещательных органах, созданных в целях обеспечения защиты прав потребителей.
Таким образом, в Российской Федерации сложилась комплексная система взаимодействия органов и организаций, позволяющая эффективно осуществлять защиту прав потребителей на рынке финансовых услуг. Указанная система взаимодействия наглядно представлена на Рис. 1.1.
Роспотребнадзор, как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области защиты прав потребителей, призван играть ключевую роль в обеспечении эффективного взаимодействия и координации деятельности всех участников национальной системы защиты прав потребителей финансовых услуг. В рамках разработки государственной политики Российской Федерации в области защиты прав потребителей важно определить механизмы межведомственной координации, взаимодействия органов государственой власти и местного самоуправления, сотрудничества с общественными объединениями потребителей, а также сформировать общую стратегию взаимосвязанных мероприятий, направленных на защиту прав потребителей финансовых услуг и повышение уровня финансовой грамотности населения.
|
Рис. 1.1. Взаимодействие органов и организаций в сфере защиты прав потребителей на рынке финансовых услуг (ЗППФУ)
|
