Повышение эффективности механизмов предотвращения и урегулирования конфликта интересов
Институт «конфликта интересов» является универсальным средством профилактики коррупционного поведения применительно ко всем видам и формам его проявления, поскольку призван устранить условия для принятия должностными лицами решений, в принятии которых имеется их личная (прямая или косвенная) заинтересованность. Мониторинг практики работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов19 выявил следующие проблемы, связанные с эффективностью механизмов урегулирования конфликта интересов:
заседания комиссий, на которых рассматриваются вопросы урегулирования конфликта интересов государственных и муниципальных служащих по-прежнему носят эпизодический характер, в процентном отношении к иным вопросам, рассматриваемым данными комиссиями, занимают от 1 до 10%;
административные регламенты исполнения государственных (муниципальных) функций и предоставления государственных (муниципальных) услуг, а также должностные регламенты и должностные инструкции государственных и муниципальных служащих в подавляющем большинстве не содержат положений, призванных способствовать своевременному предотвращению, выявлению и урегулированию конфликта интересов, в том числе не содержат описания типичных управленческих ситуаций, которые могут свидетельствовать о возникновении конфликта интересов, не содержат специализированных запретов, ограничений и обязанностей, которые призваны предотвращать возникновение конфликта интересов при исполнении конкретных служебных обязанностей (т.н. антикоррупционных стандартов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг);
выявление случаев несоблюдения требований по урегулированию конфликта интересов у руководителей федеральных органов исполнительной власти и их заместителей, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и их заместителей, глав муниципальных образований и их заместителей со стороны кадровых подразделений по вопросам противодействия коррупции государственных и муниципальных органов практически невозможно в силу их непосредственной подчиненности названным должностным лицам;
внедрение механизмов урегулирования конфликта интересов в деятельность государственных и муниципальных предприятий носит лишь эпизодический характер, поскольку не обеспечено надлежащим законодательным регулированием (несмотря на то, что статья 81 Трудового кодекса Российской Федерации Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 231-ФЗ была дополнена пунктом 7.1, в соответствии с которым непринятие работником мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, отнесено к основанию для одностороннего расторжения трудового договора) – для этого требуется внести изменения в Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 141-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», установив обязанность всех должностных лиц и иных работников не допускать возможности возникновения конфликта интересов и принимать меры по его урегулированию;
в нормативных правовых актах понятие «конфликт интересов» используется с различной смысловой нагрузкой, далеко не всегда совпадающей с определениями, содержащимися в Федеральном законе «О противодействии коррупции» и федеральных законах о государственной гражданской службе в Российской Федерации и о муниципальной службе в Российской Федерации (см. например, Федеральный закон «О некоммерческих организациях», Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах», Федеральный закон «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»).
Вероятно, свою лепту в неэффективность функционирования института конфликта интересов вносит и само определение конфликта интересов как ситуации, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства. Под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.
Данное определение довольно сложно применить в обыденной управленческой практике, в том числе доказать, что возможность получения материальной выгоды повлияла или может повлиять на надлежащее исполнение служебных обязанностей или доказать, что возникшее противоречие способно привести к причинению вреда. Полагаем, что личная заинтересованность, во-первых, не должна сводиться к так называемому «неосновательному обогащению», как это предусмотрено Федеральным законом «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», поскольку материальная выгода зачастую получается на законных основаниях (кредиты, акции, проценты от вкладов, доход от реализации имущества), но при этом личная заинтересованность в принятии конкретных управленческих решений у должностного лица присутствует, а во-вторых, личная заинтересованность может быть и не связана с получением какого-либо материального дохода, и выражаться в иной личной выгоде – продвижении по службе, получении общественного или профессионального признания, сохранении дружеских отношений и т.п.
Таким образом, конфликт интересов возникает каждый раз в ситуации, когда прямая или косвенная личная заинтересованность должностного лица в виде материальной или иной личной выгоды повлияла или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнением им служебных обязанностей и которая способствовала или может способствовать злоупотреблению должностным лицом своими полномочиями. Чем более проще будет определение, чем более ясные и определенные критерии оно будет содержать, тем проще добиться его «внедрения» в реальную управленческую практику. Не следует забывать, что обязанность устанавливать наличие или отсутствие «предконфликтной» ситуации возлагается на всех без исключения государственных и муниципальных служащих, неисполнение которой грозит им «утратой доверия» со стороны представителя нанимателя (работодателя). Если признаки конфликта интересов определяются с высокой степенью абстрактности, с использованием так называемых «неопределенных правовых понятий» («противоречие между личной заинтересованностью и правами граждан», «способное привести к причинению вреда правам и законным интересам»), это значительно усложняет использование данного института в правоприменительной практике.
В качестве мер, которые могут способствовать повышению эффективности функционирования института конфликта интересов, рекомендуется рассмотреть следующие:
1) введение обязанности должностных лиц, при подготовке и принятии решений, связанных с высоким риском коррупционных проявлений, при заключении гражданско-правовых и иных договоров и контрактов, при включении их в коллегиальные органы, принимающие решения с высоким риском коррупционных проявлений (конкурсные и аттестационные комиссии и т.п.) подавать на имя представителя нанимателя заявление о наличии или отсутствии у них конфликта интересов или предконфликтнойситуации (о наличии или отсутствие заинтересованности в принимаемых решениях близких родственников, организаций, с которыми у должностного лица или его близких родственников имеются гражданско-правовые, трудовые и иные отношения, свидетельствующие о заинтересованности должностного лица в принятии определенного решения, отсутствие личной заинтересованности непосредственных руководителей должностного лица и их близких родственников, если о таковой известно должностному лицу и т.д.);
2) предусмотреть обязанность применять меры по недопущению и урегулированию конфликта интересов не только для руководителей, но и всех иных работников государственных и муниципальных учреждений и предприятий, сформулировав для данной категории лиц признаки конфликта интересов;
3) проводить на регулярной основе антикоррупционный мониторинг соблюдения лицами, замещающими государственные и муниципальные должности, государственными и муниципальными служащими, руководителями государственных и муниципальных учреждений обязанностей по недопущению возникновения и урегулированию конфликта интересов, с определением реальных критериев и показателей надлежащего исполнения ими указанных обязанностей, в том числе регулярный мониторинг всех заключаемых государственными и муниципальными органами государственных (муниципальных) контрактов и иных гражданско-правовых договоров (соглашений);
4) проводить разъяснительную работу с получателями государственных услуг, субъектами, в отношении которых проводятся контрольные проверки, с участниками конкурсных и аукционных процедур с целью мотивировать их сообщать руководителям государственных и муниципальных органов обо всех случаях возможного наличия конфликта интересов в деятельности соответствующих должностных лиц;
5) необходимо законодательно закрепить основания для согласования сделок государственных и муниципальных учреждений и предприятий, в заключении которых имеется заинтересованность руководителя или иного члена органа управления, при этом обязать данные организации раскрывать информацию не только о предмете сделки, в заключении которой имеется заинтересованность, но и о характере заинтересованности и о мотивах согласования такой сделки уполномоченным органом;
6) сведения о проводимых проверках соблюдения требований о недопущении и урегулировании конфликта интересов должны размещаться на официальных сайтах государственных и муниципальных органов.
Отдельно следует остановиться на вопросах реализации требований о недопущении конфликта интересов в деятельности государственных корпораций и государственной компании, иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами. В соответствии со статьей 11.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» работники указанных организаций обязаны принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов в порядке, определяемом нормативными правовыми актами федеральных государственных органов, государственных корпораций, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов (статья введена Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ).
В течение 2013 года, то есть спустя полтора года после вступления в силу соответствующего закона, были приняты нормативные правовые акты, регулирующие правовое положение и организацию деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в Пенсионном фонде Российской Федерации (постановление ППФР от 11 июня 2013 года № 137п), Федеральном фонде обязательного медицинского страхования (приказ ФФОМС от 21 июня 2013 года № 134), Фонде социального страхования Российской Федерации (приказ ФСС России от 19 июля 2013 года № 240). В то же время применительно к деятельности государственных корпораций этот порядок, очевидно, должен устанавливаться локальными правовыми актами, которые недоступны для общественного контроля, как не известна информация и об их принятии. Полагаем, что порядок урегулирования конфликта интересов применительно ко всем государственным корпорациям должен быть единым и устанавливаться не локальными актами организаций, а нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации или уполномоченного им федерального органа исполнительной власти. Отдельные элементы такого порядка нашли свое закрепление в пункте 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 841 «О соблюдении работниками государственных корпораций и государственных компаний положений статьи 349.1 Трудового кодекса Российской Федерации», однако они носят фрагментарный характер и не претендуют на установление полноценной процедуры урегулирования конфликта интересов.
Порядок урегулирования конфликта интересов в деятельности должностных лиц организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами должен утверждаться нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти – в течение 2013 года ряд федеральных органов исполнительной власти утвердили только порядок проверки соблюдения работниками ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов (см., например, приказ Минпромторга России от 14 августа 2013 года № 1299, приказ МИД России от 29 июля 2013 г. № 13693, приказ ФМС России от 9 июля 2013 года № 306, приказ Росстата от 8 июля 2013 года № 269 и др.), но не установили требования к порядку образования и деятельности комиссий по конфликту интересов данных организаций. Таким образом, создается парадоксальная ситуация – обязанность должностных лиц таких организаций соблюдать требования по урегулированию конфликта интересов установлена, порядок проведения проверки ее исполнения регламентирован, а сама процедура урегулирования конфликта интересов осталась за рамками нормативной регламентации – кто, в какой срок и куда должен обращаться для урегулирования конфликта интересов, какими полномочиями обладает соответствующая комиссия, кто может включаться в ее состав, какие меры по урегулированию конфликта интересов могут применяться к работникам указанных организаций. Отсутствие соответствующего порядка значительно усложняет общественный контроль за соблюдением должностными лицами указанных организаций требований по недопущению и урегулированию конфликта интересов, поскольку требуемая для его осуществления информация отсутствует на сайтах названных организаций (сколько лиц обратилось за урегулированием конфликта интересов, какие меры по урегулированию принимались и т.п.).
Отдельного внимания заслуживают механизмы урегулирования конфликта интересов в деятельности государственных и муниципальных учреждений. С одной стороны, универсальное положение статьи 27 Федерального закона «О некоммерческих организациях» касается только руководителя учреждения (его заместителей) и лиц, входящих в органы управления, но не всех остальных работников, в деятельности которых также могут присутствовать коррупционные риски и коррупционные проявления. С другой стороны, конфликт интересов в деятельности как руководителей, так и неруководящих работников государственных и муниципальных учреждений может возникать не только в связи с заключением сделок, как это предусмотрено данной статьей закона, но и при проведении кадровой политики, организации предоставления платных услуг, осуществлением закупок.
Кроме того, законодатель устанавливает особенности урегулирования конфликта интересов в деятельности государственных и муниципальных учреждений применительно к отдельным отраслям государственного управления – здравоохранение, образование, спорт, но при этом значительная часть сфер государственного управления вообще не охвачена соответствующим регулированием (наука, культура, туризм) и при этом не предпринимаются попытки каким-либо образом унифицировать подходы к процедуре урегулирования конфликта интересов. Так, в соответствии со статьей 75 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», руководители всех медицинских и аптечных организаций страны обязаны в семидневный срок со дня, когда стало известно о конфликте интересов в письменной форме уведомить единственную на всю отрасль здравоохранения комиссию при Минздраве России. Нет сомнений, что это положение закона нуждается в совершенствовании и вряд ли может быть взято за основу для подобной унификации. К тому же, ни в данном федеральном законе, ни в принятых в его развитие подзаконных актах ничего не говорится о тех мерах, которые могут приниматься комиссией для урегулирования конфликта интересов.
|
