Развитие системы антикоррупционного общественного контроля
Основные принципы организации антикоррупционного общественного контроля
Среда, в которой сегодня формируется общественный контроль для противодействия коррупции, остается сложной уже в силу того, что само явление коррупции получило широкое распространение, охватывает значительные слои россиян. Согласно результатам августовского опроса Левада-центра, треть граждан нашей страны считает в принципе допустимым «дать взятку для положительного решения своей проблемы или чтобы ускорить ее решение». Половина опрошенных считает допустимым устроить кого-то "по блату" на работу, в институт, в хорошую больницу или школу. Более 60 процентов считают допустимым получение подарков врачами – от своих пациентов, учителями – от родителей своих учеников24.
На встрече с представителями «гражданской двадцатки» Президент Российской Федерации В.В.Путин подчеркнул: «Что касается борьбы с коррупцией, то это вопрос очень важный. Вы знаете, что Россия последовательно присоединяется к международным обязательствам, к международным договорам. Согласен с вами в том, что нужно и в рамках «двадцатки» продвигать не только известную и упомянутую вами Конвенцию ООН по противодействию коррупции, но и, самое главное, обеспечить эффективную правоприменительную практику. В этом смысле, конечно, роль и значение общественных организаций чрезвычайно важны, потому что можно ведь на бумажке, я это очень хорошо знаю, отчитаться как угодно, что принято, внедрено. А как делать всё это на практике? Здесь, конечно, значительная и значимая роль за гражданским обществом и представляющими его организациями»25.
Существует немало организаций и отдельных активистов, которые отслеживают работу органов власти, проводят мониторинги открытости официальных сайтов правоохранительных органов, а также следят за госзакупками. Примерами таких организаций могут служить Фонд Свободы Информации, Фонд борьбы с коррупцией, Центр антикоррупционных исследований и инициатив Трансперенси Интернешнл. Такая работа также является формой общественного контроля и нацелена на снижение уровня коррупции в стране.
На системном уровне цели и задачи общественного контроля сводятся прежде всего к защите и обеспечению общественных интересов. Субъекты общественного контроля должны действовать в защиту общественного интереса, и этим они отличаются от лиц, которые действуют в защиту частного интереса.
Деятельность объектов общественного контроля, в частности, органов государственной власти, органов местного самоуправления, должна проверяться на ее соответствие именно общественным интересам.
Принципы общественного контроля: добровольность, публичность, всеохватность, законность, самостоятельность субъектов общественного контроля.
Формы общественного контроля могут быть самыми разными: общественные слушания, обсуждения, экспертиза, мониторинг, расследования, проверки, инициативы, публичные отчеты.
Принцип законности в создании системы общественного контроля предполагает определенный набор прав граждан, общественных организаций, объем которых не должен уменьшаться. Для осуществлении общественного контроля должна быть принята методика, установлен порядок действий, соответствующие законодательству. Необходимы кодификация, выбор из существующих законов и других нормативных актов тех норм, которые есть на сегодня, приняты, но существуют разбросанно, свод их в единый непротиворечивый кодекс.
Принцип развития возможностей заключается в том, чтобы создать новые «коридоры» для реализации общественного контроля. Здесь есть потенциал конфликтных правоотношений. И чтобы его устранить, потребуется регламентация деятельности государственных и муниципальных служащих при их взаимодействии с общественным контролем.
Принцип развития институтов предусматривает создание правовой основы для возникновения и развития социальных саморегулируемых процессов. Общественный контроль должен исходить из принципа независимости контроля. Если контроль не независим, то он перестает быть общественным в полной мере.
Объектами общественного контроля могут быть отношения, деятельность юридических лиц, включая органы государственной власти и местного самоуправления, деятельность физических лиц.
Субъектами общественного контроля являются граждане, их объединения, инициативные группы, некоммерческие негосударственные организации, Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (общественные советы) муниципальных образований, общественные советы при федеральных, региональных органах исполнительной власти и органах местного самоуправления, общественные наблюдательные комиссии, комиссии по общественному контролю.
Цель общественного контроля – создание механизма учета общественного мнения, влияния на процесс принятия решений. При этом необходимо соблюдать принцип баланса интересов и инструментов влияния.
Те виды общественного контроля, которые сегодня узаконены разными актами, – это общественная экспертиза, общественное расследование, общественный мониторинг.
Общественные слушания, или общественные обсуждения, – важная форма контроля. У нее две функции: информационная и рекомендательная.
Большую роль, особенно для противодействия коррупции, играет проведение общественной экспертизы: субъект нормотворчества обязан передать проектируемый закон на общественную экспертизу, дальше в эту экспертизу включаются общественные эксперты, появляется заключение экспертной комиссии.
Выделяются типы общественного контроля по характеру правоотношений, которые возникают в ходе проверки между объектами и субъектами контроля26.
Первый тип – это проверка деятельности органов власти и юридических лиц на основании официально распространяемой ими информации о своей деятельности. Например, ежегодные отчеты, информация о деятельности органов власти, которая размещается на их сайтах, в свободном доступе.
Второй тип – более сложный. Это проверка деятельности юридических лиц или предпринимателей без образования юридического лица на основании документации, которая предоставляется субъекту общественного контроля по его запросу. Если субъектом контроля является не орган государственной власти или местного самоуправления, а некоммерческая организация, то законодательство не устанавливает никаких обязанностей по предоставлению информации. Во многих случаях это значительно ограничивает возможности общественного контроля. В то же время, само отсутствие ответа на публичный запрос информации, либо формальный ответ, отписка, – показывают определенную эффективность самого запроса – с точки зрения привлечения общественного внимания к сомнительным аспектам деятельности объекта общественного контроля.
Третий тип – проверка деятельности юридических лиц с посещением территории, рабочих помещений организации или проверка деятельности физических лиц, которая требует идентификации личности. Подобного рода действия можно совершать исключительно силами правоохранительных органов, общественное участие здесь – только присутствие при осуществлении проверки, контроль за реализацией законов, защитой прав граждан.
Выделенные типы общественного контроля предполагают разный уровень квалификации общественников. Если для первого типа контроля - проверки деятельности органов власти – никаких особых условий не может быть установлено, то для второго и, особенно, для третьего типов необходимо предъявление дополнительных квалификационных требований.
Есть и общие требования к субъектам общественного контроля.
Первое из них – ответственность перед обществом. Поэтому так важно, чтобы активисты, занятые в системе общественного контроля, не были связаны ни с объектом контроля, ни с ведомствами, которые могут быть заинтересованы в результатах контроля.
Результаты общественного контроля должны быть открыты для всех. Прозрачность, доступность, открытость в полной мере должны затрагивать не этапы, а именно конечный его итог. Минимальные требования к субъектам общественного контроля – обязательное представление результатов общественного контроля в Интернете.
Прозрачность субъектов общественного контроля – еще одно требование. Та организация, которая занимается контролем других, должна быть прозрачна сама. Ее локальные акты должны быть открыты, доступны для всех субъектов, которых это может заинтересовать, включая тех, кого они проверяют: и государство, и объекты контроля, и любых других заинтересованных лиц. Должно быть узаконено требование финансовой прозрачности такой организации. Требование прозрачности необходимо для того, чтобы укрепить доверия ко всем процедурам контроля, к результату.
Следующее требование, которое должно обязательно налагаться на деятельность таких организаций или инспекций, – легитимность. Это означает строгое соответствие формальным требованиям, которые предъявляются законом, и строгое выполнение установленных процедур.
Выбор объектов контроля и их количество должно быть обосновано общественными интересами, а не интересами только какой-то одной социальной группы, чтобы исключить всякую возможность коммерческого подкупа.
Отсюда другое важное требование: проверки не могут проводиться на средства объектов контроля или аффилированных с ними структур либо на средства конкурентов.
Очевидно, что общество должно иметь право и финансовые возможности осуществлять контроль (мониторинг нарушений прав, экспертизу, внешний аудит, оценку качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг и т.д.) силами приглашаемых независимых профессионалов. С этой целью целесообразно законодательно закрепить право общественных палат (общественных советов) приглашать независимых профессиональных инспекторов (аудиторов и т.п.) для проведения целевых проверок деятельности органов власти и подведомственных им учреждений; средства на осуществление этих проверок должны быть предусмотрены в бюджетах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Приглашаемые общественными палатами (советами) эксперты должны быть наделены законом правом доступа во все органы, учреждения и к любой документации (за исключением доступа к государственной тайне) при соблюдении требования неразглашения персональных данных.
Должна быть так же предусмотрена возможность сочетания, взаимодействия различных форм общественного контроля: так, после проведения общественного расследования может быть по его итогам сделана общественная экспертиза, на основе которой, в свою очередь, развиваться общественная инициатива, то есть формы общественного контроля могут переходить одна в другую.
|
