Мониторинг принятия планов и программ по противодействию коррупции в 2013 году
Разработка и принятие органами государственной власти и органами местного самоуправления планов и программ по противодействию коррупции призваны обеспечить их участие в проведении антикоррупционной политики, согласовать ведомственные, региональные и муниципальные антикоррупционные мероприятия с требованиями Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 годы и иными нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в сфере противодействия коррупции.
Мониторинг планов федеральных органов исполнительной власти16 показывает, что подавляющее большинство органов не проводили в достаточной степени работу по актуализации своих антикоррупционных планов, принятых в 2012 году, по их приведению в соответствие с изменениями, внесенными в федеральное антикоррупционное законодательство. В частности, в планы подавляющего большинства федеральных органов исполнительной власти на 2013 год не вносились изменения, предусматривающие:
- распространение антикоррупционных обязанностей на руководителей государственных учреждений и лиц, претендующих на замещение соответствующих должностей, а также на должностных лиц организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами;
- необходимость внедрения антикоррупционных программ в деятельность подведомственных федеральным органам исполнительной власти государственных учреждений и предприятий (статья 13.3 Федерального закона «О противодействии коррупции»);
- мониторинг исполнения обязанностей по декларированию расходов и контроля за их исполнением.
Причина подобного положения дел состоит, очевидно, в том, что планы федеральных органов исполнительной власти составлены на основании Типового плана противодействия коррупции федерального органа исполнительной власти, одобренного протоколом заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 15 июня 2012 года, который, в свою очередь, не претерпевал изменений в 2013 году. Однако данный факт не может оправдать отсутствие со стороны федеральных органов исполнительной власти соответствующей инициативы по приведению своих планов в соответствие с изменениями федерального законодательства о противодействии коррупции.
Безусловно, Типовой план противодействия коррупции федерального органа исполнительной власти позволяет обеспечить унификацию методических и методологических подходов к проводимой данными органами антикоррупционной политике, повышает эффективность контроля за принимаемыми антикоррупционными мерами, в том числе за представляемыми отчетами о достигнутых результатах, но в то же время выступает фактором, препятствующим в должной степени учесть особенности коррупционных рисков, существующих в тех или иных сферах илиотраслях государственного управления, обеспечить надлежащий уровень специализации антикоррупционных мер в зависимости от особенностей исполняемых государственным органом государственных функций и предоставляемых государственных услуг.
Анализ действующих в 2013 году планов федеральных органов исполнительной власти по противодействию коррупции выявил те же недостатки, которые были отмечены в Докладе Общественной палаты Российской Федерации в 2012 году:
- недостаточная корреляция планов с текущими изменениями законодательства в области противодействия коррупции;
- отнесение к антикоррупционным мероприятиям мер по совершенствованию организационной, кадровой работы федеральных органов исполнительной власти, не имеющих непосредственной связи с профилактикой коррупционных правонарушений или механизмами их выявления и пресечения (совершенствование документооборота, повышение квалификации государственных служащих и т.п.);
- включение в планы мероприятий, не требующих разработки специальных организационно-управленческих механизмов их внедрения, осуществляемых в «повседневном режиме» - проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проведение заседаний комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов;
- отсутствие в планах конкретных мероприятий по выявлению, оценке и нейтрализации коррупционных рисков, характерных именно для данного федерального органа исполнительной власти;
- определение в планах антикоррупционных мер в неконкретизированном виде, не позволяющем оценить их содержание и полученные от их применения результаты («повысить эффективность контроля», «обеспечить внедрение механизмов», «усилить взаимодействие» и т.п.).
Подобная практика существенно снижает эффективность общественного контроля за реализаций антикоррупционной политики, и в целом не способствует более качественному выполнению требований антикоррупционного законодательства.
Критически следует отнестись и к практике формирования федеральными органами исполнительной власти тех разделов планов, которые призваны отразить особенности антикоррупционных мероприятий, проводимых с учетом специфики их деятельности. Так, например, в соответствующем разделе плана мероприятий по противодействию коррупции Министерства регионального развития Российской Федерации на 2012-2013 годы, утвержденного приказом Минрегионразвития России от 28.08.2012 г. № 394 содержатся следующие мероприятия: совершенствование контрольно-надзорных и разрешительных функций, оптимизация предоставления государственных услуг, в том числе внедрение административных регламентов осуществления государственных функций и государственных услуг, проведение совещаний с руководителями подразделений кадровых служб, осуществление мер по кадровому укреплению подразделений, в функциональные обязанности которых входит участие в международном сотрудничестве по вопросам противодействия коррупции, организация выполнения мероприятий, относящихся к компетенции министерства, предусмотренных отдельными указами Президента Российской Федерации. Точно такой же перечень содержится в плане мероприятий, проводимых в Министерстве финансов Российской Федерации (приказ Минфина России от 26 июня 2012 года № 241) и ряда других федеральных органов исполнительной власти.
Ряд федеральных органов исполнительной власти вообще не включили в свои планы противодействия коррупции раздел, отражающий мероприятия по противодействию коррупции с учетом специфики своей деятельности (например, Министерство энергетики Российской Федерации, Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральное агентство морского и речного транспорта).
Таким образом, в целях повышения эффективности участия федеральных органов исполнительной власти в реализации антикоррупционной политики в форме разработки и реализации планов по противодействию коррупции можно сформулировать следующие рекомендации:
1. Планирование антикоррупционных мероприятий должно осуществляться с учетом особенностей коррупционных рисков и форм коррупционных проявлений в подведомственной сфере или области государственного управления, с учетом перечней сфер (отраслей) и должностей государственной службы с высоким риском коррупционных проявлений.
2. Антикоррупционные мероприятия должны быть направлены в первую очередь на государственные функции и государственные услуги, исполнение и предоставление которых также связано с высоким риском коррупционных проявлений – проведение контрольных проверок, размещение заказов для государственных нужд, распоряжение и использование государственного имущества, распределение государственных ресурсов, выдача разрешений на занятие определенными видами деятельности, производство по делам об административных правонарушениях и т.д.
3. Антикоррупционные мероприятия должны быть связаны с необходимостью разработки и внедрения дополнительных организационно-правовых механизмов, позволяющих выявлять, предотвращать, расследовать коррупционные правонарушения, выявлять коррупционные риски, сопутствующие исполнению должностными лицами соответствующих государственных функций, способствующих вовлечению в профилактику коррупционных правонарушений институтов гражданского общества, а также создающих условия для эффективного взаимодействия между различными субъектами профилактики коррупции.
4. Исполнение основного перечня антикоррупционных мероприятий не должно возлагаться только на кадровые подразделения по профилактике коррупционных и иных правонарушений (уполномоченных должностных лиц) – следует обеспечить возложение обязанности по принятию антикоррупционных мер на основные структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, в том числе непосредственно исполняющие государственные функции и предоставляющие государственные услуги с высоким риском коррупционных проявлений. Их руководители должны нести персональную ответственность за эффективность мониторинга состояния коррупции в подведомственной сфере государственного управления.
5. При планировании антикоррупционных мероприятий следует обеспечить преемственность перечня разрабатываемых мер с теми мероприятиями, которые уже реализовывались в федеральном органе исполнительной власти в течение предшествующего периода – так, например, внедрение в деятельность федерального органа исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг являлось задачей, которая решалась в рамках реализации административной реформы 2006-2010 годов, поэтому включение подобного мероприятия в планы на 2012-2013 годы не является обоснованным.
Планируя мероприятия по противодействию коррупции необходимо обеспечить возможность осуществления полноценного общественного контроля за их исполнением, прежде всего, с точки зрения достигнутых результатов. Для этого должен быть сформирован механизм, обеспечивающий своевременное информирование институтов гражданского общества о ходе реализации антикоррупционного мероприятия, должностных лицах, задействованных в его осуществлении, а также обеспечивающий возможность проведения независимого антикоррупционного мониторинга.
Мониторинг принятия планов (программ) по противодействию коррупции органами государственной власти субъектов Российской Федерации в 2013 года либо внесения изменений в ранее утвержденные планы выявил незначительную правотворческую практику регионов по приведению своих антикоррупционных планов в соответствие с изменениями федерального законодательства по противодействию коррупции. Среди тех, кто стремится поддерживать свои антикоррупционные планы в актуальном состоянии можно отметить Московскую область (распоряжение Губернатора Московской области от 18 февраля 2013 года № 75-РГ «Об утверждении Плана противодействия коррупции в Московской области на 2013 год»), Ставропольский край (распоряжение Правительства Ставропольского края от 24 сентября 2013 года № 336-рп «О внесении изменений в План мероприятий по противодействию коррупции в органах исполнительной власти Ставропольского края, утвержденныйраспоряжением Правительства Ставропольского края от 31 мая 2010 года N 225-рп»), Мурманскую область (постановление Правительства Мурманской области от 30 июля 2013 года № 427-ПП «О внесении изменений в план основных мероприятий по противодействию коррупции в Мурманской области на 2012 - 2013 годы»), Омскую область (указ Губернатора Омской области от 6 февраля 2013 года № 13 «Об утверждении Плана противодействия коррупции в органах исполнительной власти Омской области на 2013 год»), Краснодарский край (распоряжение главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 24 июля 2013 года N 650-р «О мерах по противодействию коррупции в администрации Краснодарского края» (вместе с «Планом мероприятий по противодействию коррупции в администрации Краснодарского края»»), Ивановскую область (распоряжение Губернатора Ивановской области от 30 августа 2013 года № 143-р «Об утверждении плана отдельных мероприятий по противодействию коррупции в Ивановской области»), Белгородскую область (постановление губернатора Белгородской области от 21 мая 2013 года № 57 «Об утверждении плана мероприятий по противодействию коррупции в Белгородской области на 2013 год»), Иркутскую область (распоряжение Губернатора Иркутской области от 10 апреля 2013 года № 32-р «Об утверждении плана деятельности исполнительных органов государственной власти Иркутской области по противодействию коррупции на 2013 год»), Республику Тыва (указ главы РТ от 17 января 2013 года № 10 «О Плане противодействия коррупции в Республике Тыва на 2013 год»).
Анализ региональных и муниципальных планов противодействия коррупции выявил схожие с планами федеральных органов исполнительной власти методологические и методические недостатки:
- отсутствие либо недостаточная степень преемственности с ранее действовавшими планами противодействия коррупции;
- недостаточная степень конкретизации антикоррупционных мероприятий;
- отнесение к антикоррупционным мероприятиям мер организационного характера (проведение совещаний, обмен информацией и т.п.) не оказывающих непосредственного воздействия на коррупционные риски, не способных затруднить совершение коррупционных правонарушений или облегчить выявление коррупционных проявлений;
- необоснованность планов на социологических исследованиях уровня и видов коррупционных рисков, масштабах и сферах распространения коррупционных проявлений в регионе (муниципальном образовании);
- отсутствие должной координации планов противодействия коррупции с планами по совершенствованию государственного (муниципального) управления, с планами по реформированию институтов государственной и муниципальной службы, с планами по обеспечению информационной открытости в деятельности государственных и муниципальных органов;
- отсутствие конкретизированных целевых показателей, которые должны быть достигнуты после проведения соответствующих антикоррупционных мероприятий, порядка их оценки и сопоставления с ранее полученными результатами.
Значительным недостатком региональных и муниципальных планов противодействия коррупции является отсутствие должной степени дифференциации антикоррупционных мероприятий в зависимости от типов и видов коррупционных проявлений – абсолютное большинство планируемых мер направлены на противодействие коррупции в системе региональных органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и никоим образом не затрагивают иные виды коррупции – в законодательных и представительных органах, в избирательных комиссиях, в контрольно-счетных органах, в аппаратах мировых судей, а также коррупционные проявления в бизнес-сообществе и бытовую коррупцию, предполагающих принятие мер в отношении деятельности коммерческих организаций, государственных и муниципальных учреждений и предприятий.
На общем фоне более ответственный подход к разработке региональной программы противодействия коррупции демонстрирует Свердловская область (постановление Правительства Свердловской области от 21 октября 2013 года № 1276-ПП «Об утверждении государственной программы Свердловской области «Развитие кадровой политики в системе государственного и муниципального управления Свердловской области и противодействие коррупции в Свердловской области до 2020 года»). Отличительными особенностями данной программы являются: планирование антикоррупционных мероприятий на значительную временную перспективу (до 6 лет включительно); анализ ситуации с противодействием коррупции в регионе, описание региональных особенностей отдельных коррупционных рисков, имеющихся достижений и недостатков в их выявлении и нейтрализации и, как следствие, преемственность антикоррупционных мер, перечень которых составлен с учетом показателей 2010-2013 года; наличие целевых показателей реализации программы с указанием тех конкретных мер, которые призваны обеспечить их достижение; выделение средств областного бюджета на реализацию отдельных антикоррупционных мероприятий, в том числе связанных с социологическими исследованиями, иными научно-исследовательскими работами; взаимосвязь планируемых антикоррупционных мер с мероприятиями по совершенствованию кадровой политики в области гражданской и муниципальной службы, с мероприятиями по обеспечению эффективной и результативности деятельности государственных и муниципальных служащих. Указанный подход позволяет на качественно иной основе осуществлять общественный контроль за эффективностью проводимой антикоррупционной политики, в том числе за целевым использованием бюджетных средств, Однако и в данном правовом акте предлагаемые целевые показатели напрямую не связаны со снижением конкретных коррупционных рисков, с уменьшением отдельных форм и видов коррупционных проявлений, а перечень антикоррупционных мероприятий все же не достигает необходимой для общественного и экспертного контроля степени конкретности и определенности.
Таким образом, мониторинг регионального и муниципального правотворчества в области противодействия коррупции в 2013 году позволяет сформулировать следующие общие рекомендации по разработке органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления региональных и муниципальных планов и программ противодействия коррупции:
во-первых, необходимо стремиться к достижению комплексного подхода при планировании перечня антикоррупционных мероприятий, учитывая их взаимосвязь с мерами по совершенствованию государственного и муниципального управления, по повышению эффективности и результативности деятельности государственных и муниципальных служащих, по внедрению механизмов открытости в деятельности государственных и муниципальных органов;
во-вторых, для эффективной реализации антикоррупционных планов и программ они должны предусматривать выделение финансовых средств для обеспечения внедрения отдельных антикоррупицонных мер, связанных с необходимостью вовлечения в проведение антикоррупционной политики экспертного сообщества, отдельных институтов гражданского общества, а также иных мер, которые осуществляется не государственными и муниципальными служащими, а иными организациями;
в-третьих, при формировании перечня целевых индикаторов следует стремиться к тому, чтобы они свидетельствовали о снижении коррупционных рисков, отдельных видов коррупционных проявлений, а также обеспечивали возможность объективной оценки результатов их достижения со стороны институтов гражданского общества и экспертного сообщества;
в-четвертых, не следует ограничиваться принятием мер, призванных исключить антикоррупционные проявления только в деятельности государственных и муниципальных служащих – необходимо обеспечить специализацию антикоррупционного инструментария применительно к деятельности лиц, замещающих государственные и муниципальные должности (депутатов, членов высшего исполнительного органа, глав муниципальных образований, руководителей и членов избирательных комиссий, мировых судей), а также руководителей государственных и муниципальных учреждений и предприятий, поскольку с учетом характера реализуемых ими полномочий в их деятельности возникают наибольшие коррупционные риски;
в-пятых, программы должны включать полноценный анализ ситуации с коррупционными проявлениями на региональном и муниципальном уровне, оценку результатов уже реализованных антикоррупционных мероприятий, анализ причин и условий, не позволяющих добиться эффективной реализации отдельных антикоррупционных мер.
Так, например, на сегодняшний день на официальных сайтах высших должностных лиц и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации практически невозможно найти следующие информационные данные:
- количество гражданских и муниципальных служащих, совершивших коррупционные правонарушения с дифференциацией по категориям и группам должностей и видами нарушенных антикоррупционных обязанностей;
- количество лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, совершивших коррупционные правонарушения с указанием их вида (формы);
- количество и виды гражданско-правовых сделок (контактов), заключенных всеми видами государственных и муниципальных органов, государственных и муниципальных учреждений при наличии заинтересованности руководителя органа или организации, с аффилированными лицами, в том числе в нарушение установленного порядка (без получения согласия компетентного органа);
- анализ допущенных нарушений (а не просто их количество) порядка предоставления сведений о доходах, о расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера с указанием в отношении каждого случая тех мер, которые были применены в связи с их выявлением, анализ причин и условий нарушений порядка представления сведений;
- количество и виды государственных и муниципальных контрактов, заключенных на невыгодных для бюджета условиях, с существенными нарушениями допущенной процедуры проведения закупок, анализ причин заключения таких контрактов и принятых мер гражданско-правовой ответственности участников таких сделок;
- перечень и анализ коррупционных правонарушений, послуживших основанием для применения к государственным и муниципальным служащим, лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, иными должностным лицам такой меры дисциплинарного воздействия как увольнение в связи с утратой доверия, а также перечень таких коррупционных правонарушений, которые повлекли применение иных мер дисциплинарного воздействия;
- перечень и анализ ситуаций, послуживших основанием для констатации наличия конфликта интересов, анализ эффективности принятых мер по урегулированию возникшего конфликта интересов.
Мониторинг официальных сайтов иных государственных органов, государственных корпораций, государственных компаний, а также справочных правовых систем на предмет наличия у данного вида органов и организаций планов и программ противодействия коррупции выявил следующую картину. В 2013 году планы противодействия коррупции были разработаны и приняты Счетной палатой Российской Федерации (решением коллегии от 22 марта 2013 года № 13К), Центральной избирательной комиссией Российской Федерации (приказ от 29 августа 2013 года № 192-р), в 2012 г. Пенсионным фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации (приказ от 28 июня 2012 года № 233), Фондом обязательного медицинского страхования, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Банком России (приказ от 28декабря 2012 года № ОД-876).
Не удалось обнаружить на официальных сайтах и в иных базах данных планы и программы противодействия коррупции ни у одной из государственных корпораций, у таких акционерных обществ как «Газпром», «Роснефть», «Роснано», «Российские железные дороги», «Транснефть», «Сбербанк России», «РусГидро» - на официальный сайтах этих организаций нет ни самих планов (программ), ни информации об их принятии. Отсутствие планов и программ по противодействию коррупции или невозможность ознакомления с ними институтов гражданского общества у данного вида организаций существенно снижает возможности общественного контроля за эффективностью проводимой антикоррупционной политики, не позволяет оценить результативность мер по противодействию деловой бизнес-коррупции. В то же время надо отметить, что ряд из названных организаций, безусловно, принимают определенные меры по проведению антикоррупционной политики, по обеспечению соблюдения служащими и работниками этих организаций этических стандартов антикоррупционного поведения (см., например, кодекс корпоративной этики ОАО «Газпром», утвержденный решением Совета директоров от 30 июля 2012 года № 2038). Отдельную информацию можно получить при ознакомлении с ежегодными годовыми отчетами открытых акционерных обществ, государственных корпораций.
Антикоррупционные планы и программы государственных корпораций, компаний, открытых акционерных обществ, учредителем которых является Российская Федерация должны быть разработаны в соответствии с требованиями статьи 13.3 Федерального закона «О противодействии коррупции» и призваны обеспечить:
- исполнение руководителями указанных организаций и иными работниками возлагаемых на них антикоррупционных обязанностей, запретов и ограничений;
- проведение мониторинга с целью выявления функций с высоким риском коррупционных проявлений;
- формирование механизмов надлежащего контроля за соблюдением всеми работниками этических стандартов антикоррупционного поведения, ограничений, запретов и обязанностей антикоррупционного характера;
- внедрение механизмов информационной открытости при принятии решений с высоким риском коррупционных проявлений;
- соблюдение всеми должностными лицами обязанностей по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.
|
