Правительство РФ принимает постановления, утверждающие примерные концессионные соглашения в отношении следующих объектов:
1) автомобильных дорог или участков автомобильных дорог, защитных дорожных сооружений, искусственных дорожных сооружений, производственных объектов, то есть объектов, используемых при капитальном ремонте, ремонте, содержании автомобильных дорог, элементов обустройства автомобильных дорог, объектов, предназначенных для взимания платы (в том числе пунктов взимания платы), объектов дорожного сервиса;
2) объектов железнодорожного транспорта - Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2006 г. N 744 "Об утверждении примерного концессионного соглашения в отношении объектов железнодорожного транспорта";
3) объектов трубопроводного транспорта;
4) морских и речных портов, в том числе искусственных земельных участков, гидротехнических сооружений портов, объектов их производственной и инженерной инфраструктур. Так, в настоящее время действует Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2006 г. N 745 "Об утверждении примерного концессионного соглашения в отношении морских и речных портов, гидротехнических сооружений портов, объектов производственной и инженерной инфраструктур портов";
5) морских и речных судов, судов смешанного (река-море) плавания, а также судов, осуществляющих ледокольную проводку, гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромных переправ, плавучих и сухих доков - Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2006 г. N 746 "Об утверждении примерного концессионного соглашения в отношении морских и речных судов, судов смешанного (река-море) плавания, судов, осуществляющих ледокольную проводку, гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромных переправ, плавучих и сухих доков";
6) аэродромов или зданий и (или) сооружений, предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, а также создаваемых и предназначенных для организации полетов гражданских воздушных судов авиационной инфраструктуры и средств обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи;
7) объектов производственной и инженерной инфраструктур аэропортов;
8) гидротехнических сооружений - Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2006 г. N 747 "Об утверждении примерного концессионного соглашения в отношении гидротехнических сооружений";
9) объектов по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии - Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. N 673 "Об утверждении примерного концессионного соглашения в отношении объектов по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии";
10) систем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, в том числе объектов тепло-, газо- и энергоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объектов, предназначенных для освещения территорий городских и сельских поселений, объектов, предназначенных для благоустройства территорий, а также объектов социально-бытового назначения - Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2006 г. N 748 "Об утверждении примерного концессионного соглашения в отношении систем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, в том числе объектов водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объектов, предназначенных для освещения территорий городских и сельских поселений, объектов, предназначенных для благоустройства территорий, а также объектов социально-бытового назначения";
11) метрополитена и другого транспорта общего пользования - Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2006 г. N 791 "Об утверждении примерного концессионного соглашения в отношении метрополитена и другого транспорта общего пользования";
12) объектов здравоохранения, в том числе объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, - Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. N 138 "Об утверждении примерного концессионного соглашения в отношении объектов здравоохранения, в том числе объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения";
13) объектов образования, культуры, спорта, объектов, используемых для организации отдыха граждан и туризма, иных объектов социально-культурного назначения - Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. N 671 "Об утверждении примерного концессионного соглашения в отношении объектов образования" и др.
Согласно ч. 4 ст. 10 комментируемого Закона Правительство РФ путем принятия нормативных правовых актов устанавливает требования к концессионеру в отношении банков, предоставляющих безотзывные банковские гарантии, в отношении банков, в которых может быть открыт банковский вклад (депозит) концессионера, права по которому могут передаваться концессионером концеденту в залог, и в отношении страховых организаций, с которыми концессионер может заключить договор страхования риска ответственности за нарушение обязательств по концессионному соглашению.
Важно отметить, что подзаконные нормативные акты принимаются во исполнение и в соответствии с федеральными законами.
2. Часть 4 ст. 15 Конституции РФ устанавливает, что "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Это общий для российского законодательства принцип приоритета международного права над национальным правом.
Что касается ч. 2 комментируемой статьи, то в ней воспроизводится вышеназванный принцип и указывается, что в случае установления различных правил международным договором и комментируемым Законом подлежат применению нормы, закрепленные международным договором.
В преамбуле ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" указано, что международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Международные договоры - существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.
Согласно ст. 2 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" международный договор Российской Федерации представляет собой международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры (далее - иное образование), в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.
К числу международных договоров, регулирующих вопросы сферы действия комментируемого Закона, относится Конвенция о защите прав инвестора, заключенная в Москве 28 марта 1997 года. В Конвенции закрепляются правовые основы осуществления инвестиций на территории стран - участниц Конвенции, устанавливаются гарантии прав инвесторов на осуществление инвестиций и получение доходов от них. Однако следует отметить, что Россия не является участницей данной Конвенции (см. распоряжение Президента РФ от 16 апреля 2007 г. N 166-рп).
Статья 3. Концессионное соглашение
Комментарий к статье 3
1. Правовые механизмы частно-государственного партнерства представлены в комментируемом Законе институтом концессионного соглашения, который, по мнению специалистов, является наиболее значимой и перспективной формой сотрудничества публичных образований и бизнеса в рамках развития инфраструктурных проектов российской экономики <1>.
--------------------------------
<1> См.: Греф Г. Проблемы и перспективы развития государственно-частного партнерства в России // Закон. 2007. N 2.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, предусматривает, что достижение целей развития, успешная модернизация экономики и социальной сферы предполагают выстраивание эффективных механизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства, направленных на координацию усилий всех сторон, обеспечение учета интересов различных социальных групп общества и бизнеса при выработке и проведении социально-экономической политики.
В целях перехода к инновационному социально ориентированному развитию государство в отношениях с субъектами предпринимательской деятельности будет руководствоваться в частности такими принципами, как развитие частно-государственного партнерства, направленного на снижение предпринимательских и инвестиционных рисков, прежде всего в сферах исследований и разработок, распространения новых технологий, развития транспортной, энергетической и коммунальной инфраструктуры.
Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. N 2227-р, указывает на то, что в отличие от стран с развитой инновационной системой в России недостаточно развита система государственно-частного партнерства в реализации инновационных проектов - доля организаций, получающих финансирование из бюджета на эти цели, составляет 0,8 процента (в Германии - 8,8 процента, в Бельгии - 12,7 процента). Также недостаточная поддержка оказывается созданию малого инновационного бизнеса.
Правовой институт концессионных соглашений не является новой формой взаимодействия публичных и частных субъектов в российской правовой системе.
В России XIX - начала XX века, а также в советской России периода нэпа активно применялся данный институт. Исследование данного правового института в дореволюционной России связано с именами таких ученых, как А.А. Борзенко, Л.С. Таль, М. Тривус, в советский период - С.П. Аскназий, И.Н. Бернштейм, А.В. Венедиктов, А.В. Каррасс, Б.А. Ландау, В.Н. Шретер и др. В современной России исследованию концессионных соглашений посвящены труды экономистов В.Г. Варнавского, П.Л. Виленского, А.П. Вихряна, Ю.В. Зворыкина, юристов С.А. Сосны, В.Ф. Попондопуло, Н.Г. Дорониной, А.П. Русимовой, Я.О. Золоевой. Правовой природе, содержанию и процедурам заключения концессионного соглашения посвящены монографии и диссертационные исследования А.И. Попова, О.Н. Савиновой, И.С. Вахтинской, Р.М. Жемалетдинова, В.М. Савельевой, А.В. Багдасаровой, К.А. Левицкой.
Термин "концессия" образован от латинского слова concessio, которое означало разрешение, уступку. В Энциклопедическом словаре Брокгауза и Эфрона под концессией в полицейско-правовом смысле понимается дозволение компетентной власти на устройство такого промышленного предприятия, которое, по закону, требует предварительного разрешения правительства <2>.
--------------------------------
<2> Энциклопедическiй словарь (в 86 томах). Томъ XVI (31): Конкордъ - Кояловичъ / Подъ редакцiею К.К. Арсеньева и заслуженнаго профессора Ф.Ф. Петрушевскаго. Издатели: Ф.А. Брокгаузъ (Лейпцигъ), И.А. Ефронъ (С.-Петербургъ). С.-Петербургъ, 1895.
Основные формы государственно-частного партнерства, получившие развитие за рубежом <3>:
--------------------------------
<3> Гладов А.В., Исупов А.М., Мартышкин С.А., Прохоров Д.В., Тарасов А.В., Тюкавкин Н.М., Цлаф В.М. Зарубежный опыт реализации государственно-частного партнерства: общая характеристика и организационно-институциональные основы // Вестник СамГУ. 2008. N 7 (66); Государственно-частное партнерство в условиях инновационного развития экономики: Монография / Под ред. А.Г. Зельднера, И.И. Смотрицкой. М., 2012.
- BOOT (built, own, operate, transfer) - построй, владей, эксплуатируй, передай. Созданный частным партнером инфраструктурный объект после завершения строительства передается ему во временное владение и пользование, после чего он передается публичному партнеру;
- BOT (built, operate, transfer) - построй, эксплуатируй, передай. Созданный частным партнером инфраструктурный объект после завершения строительства передается ему в срочное пользование (в целях окупаемости расходов), после чего объект передается государству;
- BOO (built, own, operate) - построй, владей, эксплуатируй. Созданный частным партнером инфраструктурный объект после завершения строительства по истечении срока действия соглашения не передается публичному партнеру, а остается в распоряжении частного инвестора;
- BTO (Build, transfer, operate) - построй, передай, эксплуатируй. Инфраструктурный объект передается государству сразу по завершении строительства и только потом поступает в пользование частного партнера, но без перехода к нему правомочия владения;
- DBOOT (design, build, own, operate, transfer) - разработай, построй, владей, эксплуатируй, передай. Частный партнер не только возводит инфраструктурный объект, но и проектирует его;
- DBFO (design, build, finance, operate) - разработай, построй, финансируй, эксплуатируй. Частный партнер проектирует, возводит инфраструктурный объект, а также несет ответственность за его финансирование;
- BOMT (build, operate, maintain, transfer) - построй, эксплуатируй, управляй, передай. Помимо прочего, частный партнер несет ответственность за содержание и ремонт построенных им инфраструктурных объектов.
Исходя из определения концессионного соглашения, приведенного в ч. 1 комментируемой статьи, в РФ наиболее распространенной является модель BOT (построй, эксплуатируй, передай).
Для расширения инструментария государственно-частного партнерства, в Минэкономразвития России ведется работа по созданию новой модели строительства и реконструкции объектов инфраструктуры на определенной ограниченной территории за счет средств инвесторов с последующей компенсацией таких расходов за счет дополнительных доходов бюджетной системы Российской Федерации, полученных вследствие развития такой территории, в рамках Инвестиционного фонда Российской Федерации с использованием механизма "Tax Increment Financing" (TIF). Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 июня 2008 г. N 877-р, предполагает в области развития инфраструктуры железнодорожного транспорта улучшение условий для увеличения государственных и частных инвестиций в инфраструктурные проекты, строительство новых железнодорожных линий общего и необщего пользования, собственниками которых будут открытое акционерное общество "Российские железные дороги", государство и частные собственники в различных соотношениях, а также развитие практики строительства и эксплуатации железнодорожных линий на основе концессионных соглашений.
Перечень инвестиционных проектов, реализуемых при государственной поддержке за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, утвержден распоряжением Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. N 1708-р.
В настоящее время вопрос о правовой природе концессионного соглашения является одним из спорных в юридической науке. Можно выделить три основных подхода к пониманию сущности концессионного соглашения. Сторонники первого рассматривают концессионные соглашения как публично-правовой акт, административный (публично-правовой) договор (Ж. Ведель, М. Тривус, И.Н. Бернштейн, Б.А. Ландау, М.М. Богуславский, Д.Н. Бахрах, С.В. Шорохов и др.) <4>. Приверженцы второго подхода определяют сущность концессионного соглашения как договора, имеющего как частноправовые, так и публично-правовые признаки (Л.С. Таль, Е. Носов, С.А. Сосна, Л.К. Линник, О.Н. Савинова, А.В. Багдасарова и др.) <5>.
--------------------------------
<4> См., например: Шорохов С.В. Концессионное соглашение как форма публичного управления: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
|
