Комментарий к федеральному закону
Скачать 3.79 Mb.
|
| Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 1. Цели и предмет регулирования настоящего Федерального закона Комментарий к статье 1 1. Как показывает мировая практика, страны с развивающейся рыночной экономикой и наиболее успешно привлекающие инвестиции используют договорные отношения между государством как владельцем собственности и частным инвестором. В этих целях, помимо прочих инструментов, широко используются концессионные соглашения (договоры), в особенности для реализации крупных проектов в области недро- и природопользования, развития инфраструктуры. Однако в Российской Федерации практика заключения концессионных соглашений до сравнительно недавнего времени не применялась. И связано это было с отсутствием необходимой правовой основы. 13 марта Правительство РФ внесло в Государственную Думу РФ проект Федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" (N 238827-6, URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=238827-6&02). 26 апреля 2013 года указанный законопроект был принят Государственной Думой Российской Федерации в первом чтении. Законопроект N 238827-6 определил основы правового регулирования отношений в сфере государственно-частного партнерства, полномочия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований при реализации соглашений с использованием механизмов государственно-частного партнерства, а также устанавливает гарантии прав и законных интересов частных партнеров и кредиторов. Однако 16 июня 2014 года при рассмотрении подготовленного ко второму чтению законопроекта N 238827-6 было принято решение отложить рассмотрение указанного проекта Федерального закона (на неопределенный срок). Вместе с тем законопроект N 238827-6 чрезвычайно важен для российской экономики, так как в России на сегодняшний день отсутствует единый федеральный закон, устанавливающий порядок реализации инфраструктурных проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства. При этом на сегодняшний день отдельные инструменты государственно-частного партнерства существуют и функционируют довольно успешно: Инвестиционный фонд, Банк развития, Российская венчурная компания, особые экономические зоны, государственные корпорации и, конечно, концессии. Таким образом, на сегодняшний день комментируемый Закон является основным федеральным нормативным правовым актом, регулирующим правоотношения, возникающие в сфере заключения концессионных соглашений. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи данный Закон принят в целях: - привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации; - обеспечения эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений; - повышения качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям. В соответствии с пояснительной запиской к проекту комментируемого Закона (законопроект N 95050725-1 (URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=95050725-1&02) был внесен Правительством РФ в Государственную Думу Российской Федерации 22 августа 1995 г.), он должен был создать правовые основы для заключения концессионных договоров, широко применяемых в мировой практике, и способствовать притоку отечественных и зарубежных капиталовложений в российскую экономику. При этом по экспертной оценке в период до 2000 года реализация концессионных договоров должна была позволить привлечь в экономику России дополнительные инвестиционные ресурсы в размере 8 - 10 млрд. долларов, в том числе 7 млрд. долларов на основе готовящихся соглашений о разделе продукции с ведущими иностранными фирмами и российскими компаниями (URL: http://asozd2.duma.gov.ru/arhiv/a_dz_4.nsf/ByID/E6DC59CFED5AC5D1432571BB005B9184?OpenDocument). Стоит оговориться, что принятие комментируемого Закона не сразу решило проблему привлечения частных инвестиций в российскую экономику. Как отметил Д.А. Медведев, будучи Президентом РФ, на заседании Государственного совета по вопросу инновационного развития транспортного комплекса, состоявшемся 24 ноября 2009 г., механизм концессионных соглашений практически не работает (URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/6094). При этом отмечалось, что причинами низкого практического применения комментируемого Закона являются в том числе и недоработки в самом Законе. С момента принятия и до сегодняшнего дня в комментируемый Закон внесены изменения и дополнения, позволяющие более эффективно применять предлагаемый Законом механизм. На сегодняшний день особенно пристальное внимание уделяется концессиям в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Как отметил В.В. Путин на заседании Госсовета по вопросам ЖКХ, состоявшемся 31 мая 2013 г., инвестиции в ЖКХ должны быть выгодными, и это справедливый, оправданный подход, никакого другого пути эффективной модернизации отрасли нет и быть не может при таких обстоятельствах. Широкое применение концессионных соглашений в коммунальном хозяйстве должно оздоровить сферу ЖКХ. Это перспективная модель и для бизнеса, и для государства. Переход на концессионные соглашения, частные инвестиции - это реальная конкуренция (URL: http://www.kremlin.ru/news/18232). Проведенное Центром развития государственного частного партнерства (ГЧП) в 2013 г. в интересах Министерства экономического развития Российской Федерации исследование, посвященное оценке инфраструктурной обеспеченности и инфраструктурных разрывов в субъектах Российской Федерации, позволяет оценить практику реализации концессионных проектов в отраслевом разрезе. В результате исследования были выделены 4 ключевые отрасли, в рамках которых реализуются концессионные проекты: коммунальная, транспортная, социальная и энергетическая. Из 79 проектов, по которым имеются данные на сегодняшний день, наибольшее количество проектов реализуется в социальной и транспортной отраслях. Наименьшее же количество проектов представлено в отрасли жилищно-коммунального хозяйства. Подобная картина обусловлена наиболее приоритетными задачами как федерального, так и регионального масштаба в области долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. Ниже приведено количество концессий в каждой отрасли инфраструктуры: 1) социальная инфраструктура - 27 соглашений, в том числе: - здравоохранение - 11; - объекты культуры - 1; - объекты образования - 5; - объекты спорта и туризма - 10; 2) транспортная инфраструктура - 21 соглашение, в том числе: - железнодорожная инфраструктура - 1; - речные и морские порты - 1; - авиационная инфраструктура - 2; - дорожная инфраструктура - 17; 3) коммунальная инфраструктура - 14 соглашений, в том числе: - водоснабжение и водоотведение - 7; - очистные сооружения - 1; - утилизация отходов - 6; 4) энергетическая инфраструктура - 17 соглашений, в том числе: - газоснабжение - 1; - теплоснабжение/теплоэнергетика - 14; - электроэнергетика/электроснабжение - 2. В социальной сфере наибольшее количество концессий реализуется в сфере здравоохранения. В настоящий момент это одна из наиболее перспективных сфер для заключения концессионных соглашений с накопленным опытом финансовой и юридической практики. Помимо отраслевой принадлежности проектов, был проведен анализ состояния концессионных проектов в субъектах РФ. В настоящее время только 9% от всех концессионных проектов находятся на стадии эксплуатации инфраструктурных объектов, в рамках которых концессионер осуществляет платежи концеденту. Большинство же проектов находятся на стадии реализации (т.е. строительства или реконструкции объектов инфраструктуры) (см. URL: http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/2712c924-f3f9-4d4f-beda-b8eec2e8387a/Otchet-Block_10-02-2014_no-tabl-web-1.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=2712c924-f3f9-4d4f-beda-b8eec2e8387a). Однако, в силу того, что концессия является не единственным механизмом так называемого государственно-частного партнерства (т.е. взаимодействия публичного партнера (в лице государственных и муниципальных органов) и частного партнера (в лице коммерческих компаний)) при создании каких-либо объектов, в том числе объектов недвижимости, при этом концессионный механизм имеет строгие, установленные Законом признаки, которые не всегда возможно применять, субъекты РФ в отсутствие федерального закона о государственно-частном партнерстве принимают свои нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере государственно-частного партнерства. Несомненным лидером и примером в указанной сфере является Санкт-Петербург, один из первых разработавший и принявший закон, регулирующий отношения в сфере государственно-частного партнерства: Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах". В соответствии с указанным Законом Санкт-Петербурга государственно-частное партнерство - взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных. Сравнительно недавно был принят Закон Московской области от 22 июня 2013 г. N 64/2013-ОЗ "Об участии Московской области в государственно-частном партнерстве", в соответствии с которым объектами государственно-частного партнерства, наряду с обычными для такого вида сотрудничества объектами (транспортная инфраструктура, здравоохранение, коммунальная инфраструктура и т.д.), являются объекты похоронного назначения, объекты бытового обслуживания населения, а также информационные системы различного назначения, предназначенные для обеспечения граждан (физических лиц), организаций, органов государственной власти, государственных органов Московской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области информацией, а также обеспечения взаимодействия таких систем. Подобные законы приняты и в ряде других субъектов РФ: в Республиках Алтай, Башкортостан, Татарстан, Красноярском крае, Вологодской, Иркутской, Кемеровской, Курганской областях, а также в иных субъектах РФ. 2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает предмет правового регулирования комментируемого Закона. Им являются две группы общественных отношений, а именно: - отношения, возникающие при подготовке, заключении, исполнении и прекращении концессионных соглашений; - отношения по обеспечению прав и законных интересов сторон концессионного соглашения. Необходимо отметить, что большая часть статей комментируемого Закона посвящена регулированию отношений первой группы. В части регулирования отношений, возникающих в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, предмет комментируемого Закона самым тесным образом связан с предметом регулирования гражданского законодательства. Часть 2 ст. 3 комментируемого Закона устанавливает, что к отношениям сторон концессионного соглашения применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении, если иное не вытекает из комментируемого Закона или существа концессионного соглашения. Статья 2. Законодательство Российской Федерации о концессионных соглашениях Комментарий к статье 2 1. Частью 1 комментируемой статьи определяется система законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, которая складывается из: - непосредственно комментируемого Закона, положения которого согласно ч. 2 статьи 1 направлены на регулирование отношений, возникающих в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений; - других федеральных законов. К данной группе, на наш взгляд, в первую очередь необходимо отнести ГК РФ. Это обусловлено, прежде всего, тем, что концессионное соглашение является договором, содержащим элементы различных договоров, регулирование которых осуществляется нормами ГК РФ. Данная позиция подтверждается и положениями ч. 2 ст. 3 комментируемого Закона, устанавливающими, что к отношениям сторон концессионного соглашения применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах. Затем к группе других федеральных законов можно отнести: - Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. N 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР", в котором были сформулированы понятия инвестиций и инвестиционной деятельности; - ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", определяющий правовые и экономические основы инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории Российской Федерации, а также устанавливающий гарантии равной защиты прав, интересов и имущества субъектов инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, независимо от форм собственности; - ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации", направленный на создание наиболее оптимальных условий для привлечения в экономику России иностранных инвестиций, устанавливающий основные гарантии прав иностранных инвесторов на инвестиции и получаемые от них доходы и прибыль, определяющий условия предпринимательской деятельности иностранных инвесторов на территории Российской Федерации. Необходимо отметить, что комментируемая статья относит к законодательству Российской Федерации о концессионных соглашениях только нормативные правовые акты федерального уровня. Такой подход законодателя связан с тем, что, в первую очередь, концессионное соглашение является гражданско-правовым договором, а согласно п. "о" ст. 71 Конституции РФ вопросы гражданского права относятся к исключительному ведению Российской Федерации. Во-вторых, Конституция РФ также относит к исключительному ведению Российской Федерации вопросы установления правовых основ единого рынка, финансовое регулирование, основы ценовой политики (п. "ж" ст. 71); внешнеэкономические отношения России (п. "л" ст. 71), то есть те вопросы, которые регулируются концессионным законодательством. Из вышеизложенного следует, что субъекты РФ не имеют права принятия нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, связанные с концессионными соглашениями. Важно заметить, что нормы комментируемого Закона не имеют приоритета перед другими федеральными законами, входящими в систему законодательства о концессионных соглашениях. Что же касается иных нормативных правовых актов Российской Федерации, то в ч. 1 комментируемой статьи прямо указано, что они принимаются в соответствии с комментируемым Законом и другими федеральными законами. Данное положение полностью соответствует ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, устанавливающей верховенство федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Нормативный правовой акт - установленный государством акт, содержащий общие правила поведения (норма права). Данная форма права известна всем обществам. По юридической силе нормативные акты делятся на законы и подзаконные акты. Подзаконный нормативный правовой акт - это документ, издаваемый в соответствии с законом и ему не противоречащий, содержащий нормы права, конкретизирующие, детализирующие и организационно обеспечивающие действие закона. Он является понятием собирательным и представляет собой иерархию актов, начиная от высших представительных органов, Президента РФ, Правительства РФ и кончая актами местных органов власти и управления. Что касается комментируемой статьи, то в ее контексте под иными нормативно-правовыми актами следует понимать подзаконные акты федерального уровня, то есть указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ. |
Похожие:
 | Фз "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", Федеральному закону от 25. 07. 2002 n 114-фз "О противодействии... |  | Алексеев В. И. канд юрид наук, ст науч сотрудник ст ст. 12, 23 26, 34, 35, 42 (в соавторстве с А. В. Бриллиантовым) |
| Борисов Александр Николаевич, юрист, специалист по налоговому праву, экономист, финансист | | Смолина Лариса Викторовна, юрист юридической консультации ООО "Юридическая помощь" |
| Комментарий к Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (10-е изд., испр и доп.) | | |
| Статья Предмет регулирования и область действия настоящего Федерального закона | | Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. N 59-фз о порядке рассмотрения обращений граждан рреклама |
| Авторы Комментария известные ученые-экологи и практики, имеющие большой опыт преподавательской работы | | Белянинова Юлия Владимировна юрист, опыт работы более 20 лет, автор многих статей, книг и комментариев |