Глава 1. Общие положения обеспечения интересов кредиторов-участников строительства при банкротстве застройщика §1.1 Источники, обеспечивающие интересы кредиторов-участников строительства при банкротстве застройщика
Становление рыночных отношений в России постепенно прекратило вмешательство государства в жилищное строительство. Отсутствие государственного финансирования этой сферы и насущная необходимость обеспечения граждан жильем обусловили появление новых способов создания жилья, к числу которых относится долевое строительство.
Несмотря на давнюю историю института несостоятельности, строительство многоквартирных жилых домов на долевых началах, начатое в 90х гг. ХХ в., является относительно молодой отраслью российской экономики.
Положения, косвенно относящиеся к банкротству, встречаются в законодательных актах Древней Руси ХI–XII вв. (например, в Русской Правде) и закрепляются в Вексельном Уставе (1729 г.)1.
В научной литературе отмечено, что с 1800 г. и до 20-х гг. XIX в. основные подходы к институту банкротства менялись по мере развития общественных отношений: создавались нормы, сложно применимые на практике2.
В дореволюционный период ввиду отсутствия долевого строительства институт несостоятельности не сложился и вопрос о защите интересов кредиторов-дольщиков не поднимался .
«Прообраз» долевого строительства в законодательстве появляется в 20-е гг. ХХ в., когда жилищное строительство осуществлялось для удовлетворения собственных нужд посредством своих же вложений.
Следующий этап в развитии института несостоятельности связан с принятием Гражданского кодекса Р.С.Ф.С.Р. (1922 г.)1 и Гражданского процессуального кодекса Р.С.Ф.С.Р. (1923 г.)2, который в 1927 г. был дополнен положениями по регулированию вопросов банкротства.
В 30-е гг. ХХ в. предприятиям предоставлялось право использовать накопленные денежные средства на строительство жилья и объектов социально-культурного назначения. (Прежде такое использование средств исключалось.) Однако в этот период в стране практически отсутствовало регулирование отношений в сфере несостоятельности3, а прекращение предприятиями своей предпринимательской деятельности по причине несостоятельности было довольно редким явлением4. Доктрина не признавала институт банкротства, так как утверждалось, что плановая экономика исключает несостоятельность5. Банкротство застройщика в этот период понималось бы как банкротство государства, а потому исключалось в принципе.
С начала 60-х г. ХХ в. нормы, регулирующие банкротство, были полностью изъяты из законодательства, чего нельзя было сказать о строительстве жилья: нормы, его регулирующие, только совершенствовались. Так, закреплялись положения о субъекте жилищного строительства: предприятия вкладывали деньги, а местные Советы народных депутатов выступали заказчиками и аккумулировали деньги предприятий1.
С конца 60-х до начала 90-х гг. ХХ в. был принят ряд нормативных актов, законодательно регулирующих правовое положение застройщиков, которые одновременно выступали и заказчиками2.
Широкое распространение получает жилищное строительство, которое ведется на средства жилищно-строительных коллективов индивидуальных застройщиков, сформированных органами местных Советов народных депутатов. Так, объединив имущественные взносы, граждане своими силами строили многоквартирные жилые дома по типовым проектам; при этом у каждого застройщика сохранялось право личной собственности на одну квартиру. Одновременно вводилась обязанность застройщиков за свой счет содержать и ремонтировать общее имущество пропорционально доле каждого3.
Параллельно с этим развивалось строительство в рамках жилищной кооперации. Постановление ЦИК СССР и СНК СССР «О жилищной кооперации»4 определяло, что член кооператива, выплатив в полном объеме паевой взнос, не приобретал права собственности на жилые помещения, а кооперативное товарищество получало право застройки на земельный участок и жилой дом. И только в 1990 г. согласно Закона СССР «О собственности в СССР»1 член жилищного кооператива после полной оплаты паевого взноса получал право собственности на жилое помещение.
Анализ законодательства советского периода свидетельствует о том, что жилищное строительство подвергалось существенному вмешательству государства и финансировалось в основном за его счет, поэтому договорных отношений не возникало. Банкротство застройщика в этот период понималось бы как банкротство государства и, следовательно, исключалось в принципе.
Этим объясняется и отсутствие соответствующего специального регулирования обозначенных отношений. Так, несмотря на наличие недостроенных объектов недвижимости, законодательно не регулировался их оборот.
С 90-х г. ХХ в. коренным образом меняется положение в стране. Долевое строительство и институт несостоятельности (банкротства) в современном их виде (коммерческий характер) являются следствием рыночных отношений. Несостоятельность в этот период приобретает особую актуальность, соответственно, меняется подход к регулированию банкротства.
Государство перестает активно вмешиваться в строительную деятельность. Появляются предприниматели, занимающиеся строительством жилых домов. Однако отсутствие опыта ведения соответствующей деятельности, невозможность рассчитать все риски и нестабильность экономики приводят к массовым разорениям предприятий и предпринимателей. Жизненные реалии заставили законодателя принять специальный закон «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» (далее – Закон о банкротстве предприятий)2, регулирующий вопросы банкротства. Однако к моменту принятия части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ)1 многие нормы данного закона уже успели устареть.
Закон о банкротстве предприятий в ст. 29 определял обязательства, которые должны были удовлетворяться из средств должника вне конкурса (обязательства, обеспеченные залогом), а ст. 30 закона определяла, что требования иных кредиторов должны были удовлетворяться в четвертую очередь.
Однако специального правового регулирования долевого строительства в эти годы так и не существовало. Источниками, регулирующими данный вид строительства, оставались общие нормативные акты: Жилищный кодекс РСФСР2, первая и вторая части ГК РФ3, Закон РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР»4, Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»5.
В юридической литературе отмечалось, что, несмотря на многочисленные преобразования во всех сферах жизни общества, правовое регулирование жилищных отношений принципиально не изменилось: жилищные отношения продолжали регулироваться ЖК РСФСР, а Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики»1 не внес ничего нового в долевое строительство2.
Инвестиционное законодательство, к сожалению, не содержало мер, направленных на защиту интересов лиц, вкладывающих свои денежные средства, допуская привлечение денежных средств без предоставления обеспечения обязательства. При банкротстве застройщика участники строительства признавались обычными кредиторами и не имели таких преимуществ, как залоговые. Отсутствие требований к застройщику приводило к отрицательным последствиям для инвесторов при определении очередности удовлетворения их требований.
Так, Закон РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» содержал много диспозитивных норм, что позволяло застройщику закреплять в договоре выгодные ему положения. Инвестиционное законодательство позволяло заключать подобного рода договоры даже до получения разрешения на строительство, что давало возможность застройщику оставлять инвесторов ни с чем. Необходимых защитных механизмов для них в законах не предусматривалось. Данные обстоятельства незамедлительно привели к увеличению числа обманутых инвесторов.
Кроме того, в соответствии с инвестиционным законодательством при заключении договора не требовалось обязательного предоставления обеспечения исполнения обязательств. Это положение лишало инвесторов возможности вернуть свои денежные средства. При этом действующее на тот момент Информационное письмо ВАС РФ от 20 мая 1993 г. № С-13/ОП-1671 предлагало механизм определения долей участников долевого строительства.
Новый ГК РФ не предусматривал специальных норм, регулирующих договор долевого участия в строительстве, и положения указанного письма стали вступать в противоречия с ним. Несмотря на это, договоры долевого участия в строительстве продолжали заключать на практике, однако, наименование таких договоров было различным. Это было связано с неопределенностью правовой природы такого договора, которая «предопределяет характер и объем прав дольщика, формы участия его в процедуре банкротства, возможность включения объекта строительства в конкурсную массу»2.
Все это подрывало стабильность рынка, порождало неопределенность в отношениях между сторонами договора и не способствовало защите интересов дольщиков3.
В настоящее время имеется ряд работ, посвященных изучению правовой природы такого договора4.
Следует отметить, что законодательство о несостоятельности не предусматривало специального регулирования для тех случаев, когда банкрот вел строительство с долевым участием1. В случае несостоятельности застройщика участник строительства выступал в качестве обычного кредитора.
Между тем совершенствование в области несостоятельности продолжалось. По мнению некоторых авторов, необходимость внесения изменений в законодательство была вызвана несколькими причинами, основными из которых были заимствование правовых конструкций из законодательства более развитых стран без учета своей специфики и отсутствие практики их применения2.
С принятием Федерального закона от 8 января 1998 г. № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон о банкротстве № 6-ФЗ)3 требования кредиторов по обязательствам, обеспеченных залогом, удовлетворялись в третью очередь (ст. 103), а обычных кредиторов – в пятую очередь (ст. 106).
В данном случае именно правовая природа залога предопределяет различные подходы законодателя к регулированию правоотношений, обеспеченных залогом. Однако, по мнению С.А. Карелиной, указанный закон предусматривал такие правовые конструкции, которые, прежде всего, были направлены на защиту интересов кредиторов, что приводило к разорению многих платежеспособных предприятий4.
Все эти обстоятельства вызвали необходимость принятия Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон о банкротстве)5.
Между тем слабая защищенность участников долевого строительства побудила законодателей принять Федеральный закон от 30.12.2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон о долевом строительстве)2, появление которого было вызвано необходимостью недопущения «строительных пирамид».
Первоначальная редакция п. 4 ст. 13 Закона о долевом строительстве содержала перечень обязательств, исполняемых путем обращения взыскания на заложенное имущество:
возврат денежных средств, внесенных участником строительства;
уплата участнику строительства денежных средств, причитающихся ему в возмещение убытков и в качестве неустойки);
Пункт 6 ст.15 регулировал особый порядок удовлетворения требований: если до заключения застройщиком договора с первым участником строительства имущество было передано в залог по договору, привлечение денежных средств участников строительства допускалось только при условии, что кредитором являлся банк и от него было получено согласие на удовлетворение своих требований за счет заложенного имущества
По общему правилу, банки-кредиторы не предоставляют кредиты, если их возврат не обеспечен каким-либо способом обеспечения исполнения обязательств. При этом залогу в данной ситуации отдается предпочтение перед другими способами обеспечения. Но в том случае, если банк предоставит кредит под залог земельного участка, на котором планируется построить многоквартирный дом, то ипотека этого же земельного участка в обеспечение прав участников строительства будет носить характер последующей1.
Таким образом, создавалась следующая ситуация. Первоначальным залогодержателем был банк. У участников строительства залог возникал в силу закона и они, соответственно, признавались уже последующими залогодержателями. Обращение взыскания на заложенное имущество застройщика, к сожалению, не позволяло сформировать необходимое количество денежных средств для полного удовлетворения интересов всех залогодержателей. Поскольку требования банка должны были удовлетворяться в первую очередь, денежных средств для погашения требований участников строительства не оставалось.
Таким образом, терялся смысл ст. 13 Закона о долевом строительстве, первоначальная редакция, которой совершенно не предусматривала каких-либо ограничений, касающихся последующего залога в банк.
В соответствии с ч. 8 данной статьи с момента подписания сторонами передаточного акта или иного документа по передаче объекта долевого строительства право залога на такой объект прекращалось.
Первоначальная редакция ст. 14 Закона о долевом строительстве устанавливала, что при обращении взыскания на указанный в ч.ч. 6, 7 ст. 13 предмет залога застройщик и кредиторы-банки несут в полном объеме солидарную ответственность по обязательствам. Дисбаланс, имеющийся в этой норме, создавал неблагоприятные условия для осуществления долевого строительства. Для привлечения денежных средств застройщик должен был получить разрешение на строительство,
опубликовать проектную документацию
зарегистрировать права на земельный участок.
Подобное положение вынуждало его прибегать к займам. Банки неохотно выдавали кредиты, опасаясь солидарной ответственности с застройщиком и перспективы получить вместо процентов иски от участников долевого строительства1.
В итоге банки либо предоставляли кредиты по повышенным процентным ставкам (что влекло за собой удорожание жилья для участников строительства), либо вообще отказывали застройщикам.
Статья 15 Закона о долевом строительстве регулировала особенности распределения денежных средств, полученных от реализации заложенного имущества (при недостатке денежных средств (п. 2 ст. 15), определении очередности участников долевого строительства и других залогодержателей (п. 4 ст. 15), зачислении в депозит нотариуса денежных средств до даты проведения публичных торгов (п. 5 ст. 15)2). В частности, при недостатке денежной суммы, полученной от реализации заложенного имущества, денежные средства распределяются между участниками строительства и залогодержателями, указанными в ч. 6 ст. 13, пропорционального размерам их требований, а требования банка, указанного в ч. 7 ст. 13, удовлетворяются после первой очереди. В соответствии с п.п. 3, п. 4 ст. 15 по требованиям участников строительства, которые не удовлетворены за счет денежных сумм, полученных от реализации заложенного имущества, застройщик и оба банка несут солидарную ответственность.
С целью устранения возникших проблем были внесены изменения Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 111-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1. После этого Федеральным законом от 16 октября 2006 г. № 160-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О рекламе”» |
