Законодательство
Скачать 3.87 Mb.
|
Дискуссия В. АБРАМКИН. Проходят ли законопроекты экспертизу относительно соответствия их международным и российским нормам по правам человека? По мнению Б. Золотухина и С. Ковалева, такой экспертизы ни один закон не проходил. Более того, уполномоченные, избранные Госдумой, не получали этих законопроектов для установления такого соответствия. Я напомню, что в Верховном Совете соответствующая комиссия осуществляла такую экспертизу. С. БОСХОЛОВ. К сожалению, уважаемый коллега, такой экспертизы не проводилось. Не проводилось также государствоведческой экспертизы по тем законопроектам, которые мы с вами сейчас обсуждаем. Не проводилось по ним и криминологической экспертизы. А ведь без них вообще нельзя пропускать законопроекты. Такую практику надо внедрить. Но это трудно даже из-за чисто материального, финансового характера. До недавнего времени Государственная Дума не имела своего счета. Все у нас под эгидой Президента. (270) А. ЛАРИН. Законопроект о борьбе с коррупцией, который я хотел бы сейчас рассмотреть, это аслахановское наследие Верховного Совета. Идея была чудная – создать фонд борьбы с коррупцией за счет коррупционеров, изымать у них деньги. Была и прекрасная кандидатура на пост директора-распорядителя этого фонда – генерала Аслаханова, у которого кончался срок полномочий. Но эта идея не нашла понимания у народных депутатов. Сейчас осталась только какая-то комиссия по борьбе с коррупцией. Во всем мире под коррупцией понимается подкупность, продажность должностных лиц, политических и общественных деятелей. Уголовный кодекс знает такую форму коррупции, как получение взятки, квалифицируемую как одно из тяжких преступлений. В данном законе о коррупции это понятие размывается, что ведет к еще большему ослаблению борьбы с коррупцией. Понятие коррупции определяется здесь как "принятие материальных и нематериальных благ". Это означает, что может существовать еще и некая бескорыстная коррупция. Ведь, например, организация аплодисментов, всеобщего "одобрямс" – тоже блага, но не материальные. По уголовному законодательству субъектом ответственности за взятку является должностное лицо. Что такое "должностное лицо", определено в примечании к статье 70. А в этом законе к субъектам правонарушений, связанным с коррупцией, отнесены все государственные и иные служащие, постоянные или временные работники и т.п. Не только государство, власть и управление местного самоуправления – но и машинистки, и технические секретари. Они тоже являются служащими, как и швейцары, которые ведь тоже не рабочие. В результате такого размывания понятия "субъект", борьба может вестись по линии наименьшего сопротивления. Машинисток, которые "совершают коррупционные злодеяния", например, работают по совместительству (что тоже запрещено), тоже будут преследовать и, создавая таким образом отчетность, как это было и раньше, когда в отчете по линии ОБХСС хищения не дифференцировали. Если встречались какие-то мелкие хищения, ставили "галочку", и это тоже попадало в отчет. Как поступали, чтобы поправить дело? Работники ОБХСС в конце отчетного периода шли в проходную, хватали нескольких женщин с колбасой или тканью – и показатели поправлялись. Так оно, видимо, и будет в случае принятия этого закона – на этих самых машинистках будут отыгрываться. (271) Кто же должен вести борьбу с коррупцией? Оказывается, многие: контрразведка, органы внутренних дел, прокуратура, таможня, налоговая полиция, их специализированные подразделения, а кроме того – Счетная палата, Центральный банк, контрольно-ревизионные подразделения, комиссия Государственной Думы, которой еще нет, но которая будет создана, юридические службы иных государственных муниципальных органов, предприятия, учреждения, организации и еще все лица, уполномоченные выполнять государственные функции. Все на борьбу! А это значит – никто не будет этим заниматься. Что такое "коррупционное правонарушение"? В этом проекте выделены три группы. Первая – правонарушения, создающие условия для коррупции. По сути дела, это преимущественно злоупотребление служебным положением и превышение служебных полномочий. Это же предусмотрено в статьях 170–171 действующего Уголовного кодекса. Но здесь они так описаны, что не требуют выяснения последствий и мотивов. Про статью 170 говорили, что она "резиновая" – под нее можно подвести что угодно. Но здесь статья – "сверхрезиновая", неимоверно растяжимая, и такая свобода толкования, свобода разъяснения способствует произволу. И вот еще третья группа – незаконное материальное вознаграждение должностных лиц. По сути – взятка. Но если Уголовный кодекс за взятки предусматривает суровое уголовное наказание, то по этому закону виновный может отделаться выговором, понижением в должности, предупреждением о неполном служебном соответствии. Взятка может быть обращена в доход государства, может быть наложен административный штраф. К тому же во многих случаях взимаемый не с самого взяткополучателя или взяткодателя, а с учреждения, где он работает… Получение взяток из рискованного дела превращается в какое-то приятное нерискованное занятие. Конечно, не все в проекте так забавно. Есть серьезные положения об ограничениях, связанных с деятельностью высокопоставленных должностных лиц, их обязанностью отчитываться в своих доходах и т.д. Но эти правила гораздо четче и последовательнее, строже и юридически грамотно изложены в проекте Закона о государственной службе РФ, который рассматривается и который надо принять. А здесь предлагаются уголовные и уголовно-правовые нормы, конкурирующие с Уголовным кодексом и вносящие разнобой в уголовное право и административные нормы. (272) Полагаю, что по своим объективным свойствам этот закон может лишь препятствовать, затруднять преследование чиновников, берущих взятки и совершающих другие корыстные должностные преступления. Именно такие соображения, как мне кажется, были приняты во внимание Советом Федерации. Не случайно, что значительная часть членов Нижней палаты (хотя и не большинство) высказалась против. С. ГРИГОРЬЯНЦ. Я хотел бы ввести в обсуждение этого закона ноту незаконодательную. Дело в том, что месяца два назад у нас была встреча с группой из Брюсселя, которая слегка присвоила (правда, уже два года назад) наше название – "Международная гласность" (International Transparency). Эта организация в течение двух лет занимается исследованием проблем коррупции и имеет отделения в двух десятках стран. За организацией стоят крупнейшие американские и западногерманские фонды, которые очень редко объединяются. Представители группы рассказывали нам, что проблема коррупции становится международной и в каком-то смысле приобретает катастрофический масштаб. Только в США после истории с Локхидом появился закон, запрещающий давать взятки иностранным фирмам. Во всех остальных странах это нисколько не запрещается. Более того, взятки, данные иностранцам, просто списывают с налогов. Сегодня возникла необходимость заниматься этой проблемой в международном масштабе. Эта организация полностью исключает полицейские формы работы. Ее цель не в том, чтобы указать, что такой-то субъект или такая-то фирма являются взяточниками, а внести изменения в область законодательства, работать со средствами массовой информации. То есть деятельность, меняющая общий климат в стране. В документах этой организации записано, что они с сочувствием относятся к тем, кто периодически вынужден давать взятки, потому что во многих странах атмосфера такова, что прожить без этого просто невозможно. С другой стороны, они вполне готовы получать эту информацию, в том числе и от людей, участвующих в процессе коррупции. Это вполне серьезная организация, которая хотела бы работать, в том числе и в России, создав здесь отделение или самостоятельную организацию. Как раз это мы и обдумывали. Юристам, законодателям, членам общественных организаций, (273) журналистам было бы интересно и полезно принять в этом участие. Предварительно мы говорили об этих проблемах с несколькими депутатами Федерального Собрания и Государственной Думы, которые готовы войти в антикоррупционный комитет. И. МИХАЙЛОВСКАЯ. Я согласна с замечаниями, которые были сделаны, но мне хотелось бы коснуться другого аспекта этой проблемы. Дело в том, что нарушен сам принцип последовательности принятия законов и их соответствие сфере регулируемых отношений. Закон должен соответствовать определенной группе общественных отношений. Нарушение этого принципа выявилось в ряде законов и законопроектов, которые смешивают разные сферы правоотношений, типы судоустройства, уголовно-правовые, уголовно-процессуальные институты и т.д. Прежде чем какое-то понятие перевести на язык уголовного закона, мы должны его определить не только логически, потому что логически могут быть предложены десятки определений и трудно решить, какое из них лучше, но мы должны исследовать его сущность как социального явления. И только проведя такой социологический анализ, мы можем уже на втором этапе переходить к выработке специфических составов преступлений. В частности, ситуация с законом о коррупции упирается в эту проблему. Понятие коррупции не определено, не выявлена его сущность, что мы, собственно, имеем сейчас, какое явление. А вот когда мы это выясним, имея логические суждения и определенный эмпирический материал, тогда мы сможем сказать, какая часть этого явления и в какой мере может стать предметом уголовного закона. Нельзя забывать, что уголовный закон в силах справиться с целым рядом негативных явлений. Далеко не все проблемы социальной жизни могут быть разрешены с помощью закона, а уж тем более – с помощью уголовного закона. Его сфера применения и эффект очень ограничены. Полагаю, что коррупция, которая у нас есть, в действительности была всегда. Просто она стала шире, потому что власть стала "мозаичной". В наших законах существует избыток разрешительного порядка, вместо регистрационного. Но во всех тех случаях, когда нужно получить от чиновника разрешение, а не просто уведомить его о том, что начинаешь заниматься какой-то деятельностью, – создаются условия для коррупции. Необходимо (274) как можно скорее издать законы регистрационного характера. В любой сфере – будь то гражданские или административные отношения. Нужно свести условия для коррупции к минимуму. Конечно, в какой-то мере разрешительная система все равно останется. Владение оружием, например, невозможно вывести за рамки регистрационной системы. Есть и другие источники повышенной опасности. Но в целом в настоящее время разрешительный принцип расширен до безбрежности, и сферу его действия надо сужать. В нашем законодательстве, регулирующем хозяйственно-финансовую деятельность, существует необыкновенная путаница. Я не говорю сейчас про другие отрасли законодательства. Но на этой противоречивости, на неопределенности, на расплывчатости формулировок у чиновника получается очень широкая дискреция. Он принимает как решение "да", так и решение "нет", оставаясь в пределах установленных правил в силу неясности и противоречия последних. Широкая сфера усмотрения – великий соблазн для человека. Никогда не надо исходить из того, что человек – ангел, как показывает история, потому что это кончается тем, что рубят людям головы. Скажу несколько слов про организованную преступность. Мы знаем, что она есть, но какая у нас существует о ней информация? Криминологическая или даже просто статистическая? Во всех управлениях, отделах по борьбе с организованной преступностью, действующих на уровне УВД, то есть в регионах, субъектах федерации, рассмотрено 0,3 процента всех уголовных дел по данным за 1993 год и 0,7 процента привлечено к ответственности от числа всех обвиняемых. Когда я работала в Академии МВД, как раз создавались эти отделы. Своих слушателей, которые были из разных регионов Советского Союза, я просила тогда прислать мне перечни статей УК, производство по делам о которых велось отделами по борьбе с организованной преступностью. Веер был необыкновенный. Нормативно подведомственность между подразделениями уголовного розыска и борьбы с организованной преступностью не разделена и фактически зависит от субъективного рассмотрения руководства УВД, от фактического места в должностной иерархии начальников этих подразделений, а также их личных отношений с начальником УВД. То есть никакой не только законодательной, но и ведомственной регламентации компетенции этих отделов нет. И это еще более затемняет ситуацию с организованной преступностью. (275) Те страны, в которых явление организованной преступности в той или иной степени распространено, включая США и Италию, имеют собственные исторические источники ее происхождения, и они различные. Поэтому законодательство реагирует на них тоже различно. Если в Соединенных Штатах упор делается на виды деятельности – это прежде всего нелегальная деятельность, структуры, функционирующие в сфере нелегального бизнеса, – то, например, итальянский уголовный закон дает определение мафии как группы, из которой нельзя выйти под страхом смерти. Наша организованная преступность имеет иную природу. Для нашей ситуации характерна связь властных структур с криминальными элементами. Потому что именно должностные лица самых различных властных структур придают ей устойчивый организованный характер. Поэтому такие общие определения, как, например, "преступное сообщество" – не дают возможность отделить проявления организованной преступности от всех иных нарушений уголовного закона. Нужно в Особенной части вырабатывать новые составы преступления, связанные с ответственностью должностных лиц. Думаю, что нужно начать с изучения явления, а уголовный закон – это уже второй шаг. В. АГЕЕВ Уважаемые коллеги, я хотел бы дополнить своими замечаниями дискуссию по поводу законопроекта о борьбе с коррупцией. Моя деятельность непосредственно связана с анализом той информации, которой располагают подразделения органов внутренних дел по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией. Мы заинтересованы в том, чтобы этот закон был принят, пусть в исправленном, дополненном, но в реально применимом виде. Я должен согласиться с профессором Лариным, что основной недостаток этого и других законопроектов, о которых мы здесь говорили, состоит в несогласованности их с иными нормативными актами действующего права и с другими законопроектами. Действительно, проект Закона о борьбе с (276) коррупцией никак не увязан с законопроектом о государственной службе, хотя разрабатывались они практически одновременно. Не увязан он и с проектом Уголовного кодекса, и с законопроектом о борьбе с организованной преступностью, которые предусматривают некоторые схожие нормы, а также с законопроектом о борьбе с легализацией преступных доходов, вариант которого разработан комиссией, созданной Президентом, и направлен в ГПУ. Не могу согласиться с замечанием, прозвучавшим из уст Инги Борисовны Михайловской о том, что отсутствует четкое, углубленное понимание самого явления. Действительно, само понимание коррупции у ученых очень различно. И не только в нашей стране, но и в других странах. Но если вы откроете любую солидную монографию о коррупции западных или наших авторов, то увидите, что коррупция не сводится только к взяточничеству. Коррупция в широком смысле – это подкуп, паразитирование, вторичное перераспределение и присвоение жизненных благ, благодаря занимаемому положению в системе управления. Эти отношения возникают не только в государственных структурах, но и в общественных организациях, в трудовых и иных коллективах. Исходя из такого общепринятого в западном праве определения коррупции, понятно, что она свойственна отнюдь не только государственному аппарату, состоящему из чиновников, но и субъектам управленческих отношений. Непонимание или нечеткое понимание этого привело к тому, что в законопроекте очень противоречиво обозначен круг субъектов коррупционного правонарушения. Во-первых, здесь смешаны две совершенно различные категории – должностные лица хозяйствующих субъектов и представители власти. В статье 3 помимо собственно представителей власти, таких, как работники Министерства внутренних дел, органов исполнительной власти, судей и т.д. упомянуты и служащие государственных производственных предприятий. Это совершенно другая категория. Лица, которые не наделены властными полномочиями по отношению ко всем остальным гражданам, не работающим на их предприятии. И в то же время из этого закона выпали руководители негосударственных предприятий, организаций и учреждений. В первоначальном варианте законопроекта среди субъектов коррупционных нарушений назывались также руководители банков, предприятий транспорта и связи, независимо от форм собственности, что вызвало резкое (277) сопротивление представителей фракции "Выбор России" в парламенте. И под их мощным давлением данная категория людей была из перечня исключена. Сегодня мы являемся свидетелями совершенно откровенных злоупотреблений со стороны именно этой категории людей, действия которых никак не наказуемы. Достаточно вспомнить многочисленные примеры злоупотреблений руководителей частных банков, получающих незаконное вознаграждение за выдачу заведомо безвозвратных или льготных кредитов, продление их срока и т.п., бессовестное растранжиривание государственных субсидий, выделяемых для поддержки приватизационных предприятий и т.д. Надо сказать, что зарубежное уголовное право, подходя неоднозначно к данному вопросу, причем в разных странах по-разному, тем не менее, включает в список субъектов и руководителей частных предприятий и представителей общественных и даже спортивных организаций. Все помнят скандал с президентом спортивного клуба "Олимпии" во Франции Б. Тапи. Он был обвинен именно в коррупции в связи с тем, что с его подачи были подкуплены игроки другого клуба и выигрыш дал возможность его команде завоевать победу в турнире. Зарубежное законодательство предметами коррупционных правоотношений признает не только имущество. Реальные блага, которые может получить государственный чиновник или должностное лицо негосударственного предприятия, организации, не сводятся к каким-то чисто материальным вещам. Это, видимо, могут быть и нематериальные блага. Скажем, получение каких-то преимуществ, льгот, избрание на тот или иной пост. Это разве не является предметом коррупционного подкупа? Сплошь и рядом. Суть коррупции по тому определению, которое дается этому общественному явлению, включает в себя такие признаки, как латентность, отсутствие потерпевших, заинтересованность обеих сторон в результате такого нарушения закона. Это дает специфическую окраску преступлению, и для разоблачения такого деяния требуются специфические методы. У нас это обстоятельство до сих пор не понимается и отвергается. Докладчик, правда, не сказал о том, что существующей статьи 173 – ответственность за взяточничество – и статей, входящих в главу о должностных преступлениях, достаточно для борьбы с нынешней коррупцией, о чем часто говорят современные юристы. Западное законодательство специально (278) вырабатывает очень эффективные меры борьбы именно с этим видом правонарушений. И в первую очередь с таким явным выражением коррупции, как взяточничество. В арсенале для этого существуют различные средства, вплоть до "провокационных действий" со стороны работников правоохранительных органов, направленных на разоблачение скрытых взяточников. Наверное, многие помнят пример с разоблачением взяточников – сенаторов в Конгрессе США, когда под видом саудовского шейха к ним направлялись агенты ФБР. Конечно, такие методы требуют тщательнейшего прописывания в законе особого контроля. Их следует применять только в особых случаях и с санкции соответствующего должностного лица. Все это, кстати, в законодательстве США есть. Я согласен с тем, что в борьбе с этим явлением главное все-таки не уголовные меры, не уголовно-правовая дубина, а меры предупредительного характера. И законодательства разных стран к таким мерам в первую очередь относят прозрачность доходов должностных лиц, информированность общественности, общественный, государственный и иной контроль за деятельностью тех лиц, которые, благодаря своему положению могут получать коррупционные доходы. В представленном законопроекте впервые для нашего законодательства такие меры прописаны. И я не исключаю, что оппозиция к этому закону в парламенте (пусть со стороны незначительной части депутатов) была вызвана в том числе и теми соображениями, что в результате вступления в силу этого закона будет открыт доступ общественности к контролю за их доходами. Общеизвестно, что некоторые представители в Государственной Думе не вполне в ладах с законом. К сожалению, в рассматриваемом законопроекте масса грубых юридических ошибок и еще больше таких норм, которые на практике весьма сложно будет применить. Разрабатывая закон, как обычно, ученые забывают посоветоваться с практиками, которым придется этот закон применять. Скажем, чего стоит положение о том, что субъектами коррупционных правонарушений являются государственные служащие предприятий, в которых доля государства (подразумеваются смешанные формы собственности) превышает 50 процентов в имуществе или государство владеет контрольным пакетом акций. К чему это приведет – понятно: в каждом конкретном случае, когда будет возникать подозрение в отношении того или иного лица, прежде чем привлечь его к ответственности и (279) возбудить уголовное дело, придется проводить ревизию, чтобы установить эту постоянно меняющуюся долю и установить, какова же доля государства. Это положение противоречит и Конституции, конкретно – принципу равной ответственности всех лиц перед законом. Представим такую ситуацию: руководитель предприятия, в котором доля государства составляет 51 процент имущества, берет взятки и будет отвечать по Закону о борьбе с коррупцией за взяточничество, а с соседнего предприятия, где доля государства составляет 49 процентов, за такие же действия отвечать не будет. Ошибочных положений в законе много, поэтому он требует очень скрупулезной доработки с учетом всех мнений, которые были высказаны уважаемыми выступающими по поводу его противоречия Конституции и другим действующим законам. В то же время я бы не стал отвергать полезность тех наработок, которые уже есть. Ни в коем случае нельзя ставить под сомнение необходимость этого закона в сегодняшних условиях. Коррупционные нарушения действительно захлестнули страну. Существующий хаос, как признают все исследователи коррупции как явления, весьма этому способствует, создает благоприятную почву для роста таких проявлений. В то же время надлежащих мер противодействия этому явлению существующее законодательство не содержит. Поэтому я бы хотел надеяться на понимание, в том числе и на уровне законодателей, необходимости данного закона в той или иной его форме. Полагаю, что должны быть внесены соответствующие изменения и в Уголовный кодекс. И еще несколько слов о законодательном процессе в Государственной Думе. Из уст Сергея Семеновича Босхолова прозвучали слова о том, что депутаты консервативного крыла пытаются решить все проблемы принятием новых уголовных законов. Наверное, это действительно не лучший путь и, может быть, не всегда он решает все проблемы. Но эта позиция отражает взгляды очень большой части общества, выявляет объективную необходимость в изменении закона, в том числе, во введении ответственности за новые виды преступлений в рыночной экономике. Однако реализуется эта потребность Государственной Думой очень медленно. Практически не приняты законы, устанавливающие наказание за многие формы преступной деятельности в условиях демократизации общества и реформирования экономики. Скорее, существует другое: Государственная Дума принимает законы, но их исполнение (280) не подкреплено силой государственного принуждения. Наглядный тому пример – последние законопроекты о фондовом рынке, которые разработаны и внесены депутатами Государственной Думы. В них не предусмотрены санкции за невыполнение содержащихся в них требований. И все эти очень хорошие правила поведения на рынке ценных бумаг участников этого рынка не будут работать, так как нарушения этих правил никак не наказуемы. Принятие подобных законов открывает прямой путь к "мавродизации" всей страны и превращению всех нас в участников этой пирамиды. Другой яркий пример – приватизация. Принято большое количество законодательных и подзаконных актов о ее проведении. Но ни один из них не устанавливает ответственности за неправильное исполнение или нарушение порядка передачи госсобственности в частные руки. Это приводит к массовым злоупотреблениям, откровенному надругательству над правом. Кстати, в сфере борьбы с коррупцией принимались неплохие решения на законодательном и президентском уровнях. Продолжает действовать Указ Президента о борьбе с коррупцией в системе государственной службы, который запрещает чиновникам заниматься предпринимательской деятельностью. Но запрет этот не выполняется – именно потому, что не подкреплен соответствующими санкциями. |
Похожие:
 | Федеральный закон от 29 декабря 2014 года №477-фз «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» |  | О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской... |
| Соловьев А. А., Понкин И. В. Испанское законодательство о спорте / Комиссия по спортивному праву Ассоциации юристов России. – М.,... | | Трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права (далее – трудовое законодательство)... |
| Вопрос Законодательство, устанавливающее ответственность за нарушения в сфере дорожного движения | | Модуль Законодательство в сфере туризма. Туроператорская и турагентская деятельность |
| Статья Законодательство Российской Федерации о донорстве органов и их трансплантации | | «Имеем право знать, чтобы жить» мы подробно изучили законодательство, гарантирующее право граждан России на получение информации,... |
| Статья Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах,... | | Статья Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах,... |