Доклад «О состоянии защиты прав потребителей в финансовой сфере в 2014 году»

Полномочия и взаимодействие в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг

Согласно п. 1 ст. 40 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей (в том числе в финансовой сфере) осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Функции такого органа выполняет Роспотребнадзор², который находится в непосредственном подчинении Правительства Российской Федерации³.

Роспотребнадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через территориальные органы. Кроме того, в системе Роспотребнадзора действует сеть подведомственных организаций, которая включает федеральные бюджетные учреждения здравоохранения (ФБУЗ) в субъектах Российской Федерации под общим наименованием «Центр гигиены и эпидемиологии», при которых образованы консультационные центры и пункты информирования и консультирования граждан по вопросам защиты прав потребителей, в том числе потребителей финансовых услуг.

Рис. 1.2. Организационная структура Роспотребнадзора в части реализации функции защиты прав потребителей на рынке финансовых услуг

Организационная структура Роспотребнадзора, подведомственных органов и организаций представлена на Рис. 1.2.

Следует также отметить, что Роспотребнадзором подписаны порядка 20 соглашений как с государственными, там и с общественными организациями (соглашение о сотрудничестве с Ассоциацией российских банков, Межрегиональной общественной организацией потребителей «Союз потребителей финансовых услуг», Союзом потребителей Российской Федерации, Федеральной службой по тарифам и т.д.).

В рамках межведомственного взаимодействия представители Роспотребнадзора на постоянной основе участвуют в работе различных экспертных советов (экспертный совет по применению законодательства о рекламе, образованный при ФАС России; по законодательству о банках и банковской деятельности при комитете Государственной Думы по финансовому рынку; по вопросам государственного регулирования потребительского рынка при комитете по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы Российской Федерации).

Наряду с Роспотребнадзором полномочиями в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг наделены федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк Российской Федерации, общественные объединения потребителей и иные организации. Полномочия в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг обобщены в Таблице 1.1.

Следует отметить, что с 3 марта 2014 года Служба Банка России по финансовым рынкам была полностью интегрирована в структуру центрального аппарата Банка России.

При этом было создано девять новых подразделений — шесть департаментов (развития финансовых рынков; допуска на финансовые рынки; сбора и обработки отчетности некредитных финансовых организаций; страхового рынка; коллективных инвестиций и доверительного управления; рынка ценных бумаг и товарного рынка), два главных управления (рынка микрофинансирования и противодействия недобросовестным практикам поведения на финансовых рынках), а также Служба по защите прав потребителей финансовых услуг и миноритарных акционеров.

Таблица 1.1. Полномочия в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг

Орган / организация	Полномочия
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор)	Выработка и реализация государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере защиты прав потребителей, организация и осуществление федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей.
Центральный банк Российской Федерации (Банк России)	С 1 сентября 2013 года – единый регулятор на финансовых рынках, обеспечивающий стабильность и развитие национальной платежной системы и финансового рынка Российской Федерации, а также защиту интересов вкладчиков и кредиторов
Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России)	Выработка государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере страховой, банковской, микрофинансовой деятельности, кредитной кооперации, финансовых рынков, государственного регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний
Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации (ФАС России)	Антимонопольное регулирование и защита конкуренции в финансовой сфере, а также государственный надзор за соблюдением законодательства о рекламе
Федеральная налоговая служба Российской Федерации (ФНС России)	Контроль и надзор над соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения
Государственные органы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации и органы местного самоуправления	Рассмотрение жалоб и консультирование потребителей, обращение в суды в защиту прав потребителей, в том числе неопределенного круга потребителей
Суды	Выпуск информационных писем, постановлений, обзоров и прочих документов, обобщающих судебную практику, вынесение постановлений о прекращении и предотвращении дальнейшего нарушения прав потребителей
Общественные объединения потребителей	Общественный контроль, участие в разработке требований к финансовым услугам, распространение информации о правах потребителей и необходимых действиях по их защите, обращение в суды и органы прокуратуры

К основным функциям и задачам Службы по защите прав потребителей финансовых услуг и миноритарных акционеров относятся следующие:

оценка состояния регулирования финансовой сферы с точки зрения защиты прав потребителей финансовых услуг, за исключением банковских услуг (далее – финансовые услуги), и инвесторов на рынке ценных бумаг (далее – инвесторы), подготовка предложений по внесению изменений в нормативные правовые акты;

рассмотрение жалоб и обращений потребителей финансовых услуг и инвесторов;

применение мер принуждения к эмитентам, участникам корпоративных отношений и организациям, оказывающим финансовые услуги, за исключением кредитных организаций, в случае нарушения ими прав потребителей финансовых услуг и инвесторов;

осуществление экспертизы стандартов саморегулируемых организаций участников финансового рынка по вопросам в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг и инвесторов;

разработка и осуществление программ повышения финансовой грамотности и информированности населения об институтах и инструментах финансового рынка Российской Федерации.

Следует также отметить, что в качестве совещательно-консультативного органа при Банке России создан Экспертный совет по защите прав потребителей и миноритарных акционеров⁴. Целью создания Совета является определение стратегии и политики Банка России в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг и миноритарных акционеров. Кроме того, в целях выработки рекомендаций для определения стратегии и политики Банка России по финансовой грамотности в сфере деятельности некредитных финансовых организаций при Банке России был создан Экспертный совет по финансовой грамотности в сфере деятельности некредитных финансовых организаций⁵. Организационное сопровождение деятельности Советов обеспечивает Служба по защите прав потребителей финансовых услуг и миноритарных акционеров.

Таким образом, в результате создания единого мегарегулятора на финансовых рынках в лице Банка России усиливается не только пруденциальный надзор на всех сегментах финансового рынка, но и значительно усиливаются государственные гарантии защиты прав потребителей финансовых услуг.

Взаимодействие Роспотребнадзора и Банка России

Федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей осуществляется Роспотребнадзором на всем потребительском рынке России во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти и соответствующими организациями. Банковский и другой надзор, осуществляемый Банком России независимо от других федеральных органов государственной власти, имеют узко специальное назначение. При этом прямой контроль за соблюдением принятых законных обязательств хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на финансовом рынке как части потребительского рынка, возложен на Банк России как мегарегулятор на финансовом рынке, а контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей возложен на Роспотребнадзор как меганадзорный орган на потребительском рынке.

В целях организации эффективного информационного взаимодействия, а также взаимодействия по реализации полномочий в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг 10 декабря 2014 г. между Роспотребнадзором и Банком России было заключено специальное Соглашение о взаимодействии⁶.

В соответствии с Соглашением взаимодействие сторон осуществляется путём формирования совместных правовых позиций по соответствующим обращениям, заявлениям, жалобам потребителей финансовых услуг на нарушение их прав и законных интересов. Взаимодействие сторон, их территориальных органов (учреждений) и структурных подразделений реализуется в форме проведения совместных мероприятий, заседаний совместных рабочих групп, обмена информацией, сверки статистических данных и в других формах.

При наличии в обращениях, заявлениях, жалобах потребителей финансовых услуг признаков нарушения Закона Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей», такие обращения, заявления, жалобы рассматриваются Роспотребнадзором в пределах установленной компетенции. При наличии в обращениях, заявлениях, жалобах признаков нарушения федеральных законов, надзор и контроль за соблюдением которых осуществляет Банк России, такие обращения, заявления, жалобы рассматриваются Банком России в пределах установленной компетенции.

Таким образом, реализуя свои полномочия в установленной сфере деятельности, Роспотребнадзор и Банк России дополняют друг друга и обеспечивают эффективную правовую защиту граждан-потребителей финансовых услуг. Следует подчеркнуть, что при создании единого мегарегулятора на финансовых рынках в лице Банка России не произошло перераспределения полномочий в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг.

Взаимодействие Роспотребнадзора и Минфина России

Минфин России осуществляет принятие нормативных актов в сфере регулирования финансовых рынков совместно с Банком России. Указанная деятельность непосредственно не направлена на защиту прав потребителей, однако создание нормативной правовой базы является важным аспектом соблюдения прав потребителей. Кроме того, в ведении Минфина России находится ежегодный мониторинг тарифов ОСАГО и их обоснованности.

В рамках государственной программы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков»⁷ Минфин России осуществляет совершенствование нормативной правой базы в части повышения уровня правовой защищенности инвесторов и потребителей финансовых услуг и исполнения обязательств Российской Федерации по сбережениям граждан Российской Федерации, а также пресечение деятельности организаций, имеющих признаки «финансовых пирамид».

С 2011 года Минфин России и Роспотребнадзор осуществляют совместную работу по реализации Проекта «Содействие повышению уровня финансовой грамотности населения и развитию финансового образования в Российской Федерации». Цель Проекта – содействовать формированию разумного финансового поведения российских граждан, их ответственному участию в функционировании рынка финансовых услуг, повысить эффективность защиты их интересов как потребителей финансовых услуг. Для достижения указанной цели в Проекте решаются две основные задачи:

повышение финансовой грамотности российских граждан (особенно учащихся школ и высших учебных заведений, а также активных и потенциальных пользователей финансовых услуг с низким и среднем уровнем доходов);

укрепление институциональных основ для усиления защиты прав потребителей в Российской Федерации.

Взаимодействие Роспотребнадзора и ФАС России

На ФАС России возложены функции по обработке жалоб граждан на ущемление их прав в связи с недобросовестной рекламой в сфере финансовых услуг. В компетенцию ФАС России также входит проведение проверок и подача исков в суд. Кроме того, ФАС России участвует в разработке нормативных актов, касающихся рекламы финансовых услуг. ФАС России проводит масштабные проверки поставщиков финансовых услуг в сфере нарушения антимонопольного законодательства и законодательства о рекламе, то есть, формально, вне сферы защиты прав потребителей таких услуг.

Взаимодействие ФАС России, Роспотребнадзора и Банка России направлено, в частности, на совершенствование нормативной правовой базы в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг. Так, ФАС России регулярно вносит предложения по изменению законодательства в сфере регулирования финансовых рынков, касающиеся установления верхней и нижней границ тарифов на финансовые услуги, введения стандартов оказания таких услуг и иных вопросов.

Взаимодействие Роспотребнадзора и ФНС России

ФНС России осуществляет контроль и надзор над соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения, в том числе устанавливает перечни контрольно-кассовой техники, которую вправе применять платежные агенты (субагенты) при осуществлении деятельности по приему платежей физических лиц.

Наряду с Роспотребнадзором ФНС России осуществляет защиту прав потребителей финансовых услуг путем проведения контрольно-надзорных мероприятий в связи с деятельностью платежных агентов по приему платежей физических лиц, а также при проверке соблюдения правил применения контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов или расчетов с использованием платежных карт.

Взаимодействие Роспотребнадзора и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления

Региональные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления вправе рассматривать жалобы потребителей, консультировать по вопросам защиты их прав и обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей). Кроме того, региональные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления могут принимать решения об участии в реализации планов по защите прав потребителей финансовых услуг.

Взаимодействие региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления с Роспотребнадзором осуществляется, во-первых, в предоставлении этими органами информации о выявлении финансовых услуг ненадлежащего качества (по жалобе потребителя). Во-вторых, поскольку региональные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления имеют право обращаться в суд в защиту прав потребителей финансовых услуг, то взаимодействие может осуществляться опосредованно, в форме обмена данными в ходе административного расследования либо в ходе судебного процесса.

Также одной из форм взаимодействия территориальных органов Роспотребнадзора и органов местного самоуправления является совместная работа в координационных советах, комиссиях и иных совещательных органах, созданных в целях обеспечения защиты прав потребителей. Деятельность указанных совещательных органов, как правило, предусматривает проведение согласованных комплексных мероприятий, направленных на совершенствование системы защиты прав потребителей, просвещение потребителей и оказание им правовой поддержки, выработку единых методологических подходов к решению проблемных вопросов защиты прав потребителей, стимулирование разработки программ (мероприятий) по защите прав потребителей.

В последние годы в субъектах Российской Федерации разрабатываются и реализуются региональные программы по защите прав потребителей, которые за счет определения в них согласованного комплекса взаимосвязанных правовых, экономических, социальных и организационных мероприятий направлены на эффективное предупреждение и недопущение нарушений прав потребителей, в том числе и потребителей финансовых услуг. При этом необходимо обратить внимание, что для большинства этих программ характерен сравнительно низкий уровень финансирования, не соответствующий современным задачам защиты прав потребителей.

Взаимодействие Роспотребнадзора и судов

Суды осуществляют свои полномочия в сфере защиты прав потребителей в случае, если не удалось добиться защиты прав в досудебном порядке. Потребитель финансовых услуг по своему усмотрению выбирает порядок урегулирования спора и имеет право сразу обратиться с иском в суд, не предъявляя предварительных претензий к финансовой организации.

Потребитель финансовых услуг может предъявлять иск в суд сам (лично) или через представителя, который действует в суде на основании нотариально заверенной доверенности. При этом потребитель финансовых услуг вправе привлекать Роспотребнадзор и его территориальные органы к участию в деле для дачи заключения в целях защиты прав потребителей.

Роспотребнадзор как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по контролю (надзору) в области защиты прав потребителей также может быть привлечен к участию в деле судом или вступить в дело по своей инициативе. Однако представитель Роспотребнадзора не заменяет истца или ответчика, а совместно с ними принимает участие в деле. Роспотребнадзор вправе обратиться в суд в защиту прав и законных интересов конкретного потребителя финансовых услуг только при наличии соответствующей просьбы, выраженной в жалобе, которая подана в письменной форме.

Следует отметить, что в 2014 году реформа судебной системы перешла в завершающую стадию и 6 августа 2014 года Верховный Суд Российской Федерации стал единственным высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным делам, по разрешению экономических споров и по иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с федеральным конституционным законом. Кроме того, Верховный Суд Российской Федерации будет осуществлять в предусматриваемых федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью федеральных судов и давать разъяснения по вопросам судебной практики.

Взаимодействие Роспотребнадзора, иных государственных органов по контролю и надзору с общественными объединениями потребителей

В соответствии с Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей» общественные объединения потребителей обладают обширными правами, при этом их деятельность должна осуществляться во взаимодействии с государственными органами по контролю и надзору. Общественные объединения потребителей вправе:

участвовать в разработке обязательных требований к финансовым услугам, а также проектов законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей финансовых услуг;

проводить независимую экспертизу качества услуг, а также соответствия потребительских свойств услуг) заявленной информации о них;

осуществлять общественный контроль за соблюдением прав потребителей и направлять в Роспотребнадзор и органы местного самоуправления информацию о фактах нарушений прав потребителей для проведения проверки этих фактов и принятия в случае их подтверждения мер по пресечению нарушений прав потребителей в пределах полномочий указанных органов, участвовать в проведении экспертиз по фактам нарушений прав потребителей в связи с обращениями потребителей;

распространять информацию о правах потребителей и о необходимых действиях по защите этих прав, о результатах сравнительных исследований качества товаров (работ, услуг), а также иную информацию, которая будет способствовать реализации прав и законных интересов потребителей;

обращаться в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей).

На региональном уровне взаимодействие территориальных органов Роспотребнадзора с общественными объединениями потребителей осуществляется через совместное участие в координационных советах, комиссиях и иных совещательных органах, созданных в целях обеспечения защиты прав потребителей.

В целях обеспечения взаимодействия Роспотребнадзора и его территориальных органов с общественными объединениями и организациями потребителей по вопросам защиты прав потребителей осуществляет свою работу постоянно действующий совещательный орган – Консультативный совет по защите прав потребителей⁸, возглавляемый руководителем Роспотребнадзора.

Для достижения поставленных перед ним целей Совет:

участвует в осуществлении мер по созданию и совершенствованию механизма реализации законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей;

проводит анализ эффективности применения законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей;

участвует в подготовке и согласовании предложений к законопроектам и иным нормативным правовым актам по вопросам регулирования потребительского рынка и обеспечения защиты прав потребителей;

организует и проводит независимую экспертизу проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей;

изучает общественное мнение по вопросам защиты прав потребителей;

организует и проводит совместные мероприятия, направленные на широкое информирование населения об основах потребительских знаний.

Таким образом, в Российской Федерации сложилась комплексная система взаимодействия органов и организаций, позволяющая эффективно осуществлять защиту прав потребителей на рынке финансовых услуг. Указанная система взаимодействия наглядно представлена на Рис. 1.3.

Роспотребнадзор как единственный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять государственный надзор в области защиты прав потребителей, призван играть ключевую роль в совершенствовании национальной системы защиты прав потребителей финансовых услуг. Однако эффективность выполнения указанной функции зависит от соглаасованной работы всех участников системы защиты прав потребителей в финансновой сфере. В этой связи представляется важным усилить координирующую функцию Роспотребнадзора и сформировать общую стратегию взаимосвязанных мероприятий, направленных на защиту прав потребителей финансовых услуг и повышение уровня фиансовой грамотности населения.