3. Реализация специальных полномочий уполномоченного по защите прав предпринимателей
в Тульской области
3.1 Полномочия на обращение в суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, признании незаконными решений и действий (бездействия) органов государственной власти Тульской области, органов местного самоуправления в Тульской области, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц
Бизнес-омбудсменом были реализованы полномочия на обращение в суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, признании незаконными решений и действий (бездействия) органов государственной власти Тульской области, органов местного самоуправления в Тульской области, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.
В ходе рассмотрения одного из обращений Уполномоченным индивидуальному предпринимателю была оказана квалифицированная юридическая помощь при подготовке к судебным заседаниям в рамках рассмотрения дела № 2-1118/2014 в Алексинском городском суде Тульской области и Тульском областном суде, а также в процессе подготовки и направления кассационной жалобы в президиум Тульского областного суда. В дальнейшем Уполномоченный обратился с заявлением в Арбитражный суд Тульской области с просьбой признать решение администрации муниципального образования город Алексин об отказе в возобновлении ремонтно-строительных работ, содержащееся в письме администрации от 05.12.2014 № К-3852, незаконным.
Согласно решению Арбитражного суда Тульской области от 09.12.2015 по делу № А68-1943/2015 Уполномоченному отказано в удовлетворении требований о признании незаконными действий по воспрепятствованию в переустройстве, перепланировке жилого помещения, расположенного по адресу: ул. Ф.Энгельса, д. 28, корп. 2, кв. 27, г. Алексин, Тульская область, и переводе его в нежилой фонд, выразившихся в выдаче предписания от 30.05.2014 № Ш-1495/1 о приостановке ремонтно-строительных работ до получения согласия всех собственников помещений в многоквартирном доме, а также в требованиях, содержащихся в письме от 05.12.2014 № К-3852.
Также бизнес-омбудсмен Тульской области отстоял в суде права тульского предпринимателя, который обратился с жалобой на неправомерные действия администрации муниципального образования, выразившиеся в невключении нестационарного торгового объекта (павильона) в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города.
Исчерпав все допустимые возможности урегулирования конфликта путем переговоров и организаций встреч представителей органов власти с предпринимателем, после неоднократных консультаций, полученных на личных приемах Уполномоченного, предпринимателю была оказана необходимая правовая поддержка для обращения в арбитражный суд, оказано содействие в формулировании требований, скорректировано заявление.
Рассмотрев ходатайство заявителя, суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, уполномоченного по защите прав предпринимателей в Тульской области.
Бизнес-омбудсменом был направлен в суд отзыв с изложением своей позиции относительно предмета спора. Приведя подробный анализ норм действующего законодательства регулирующего отношения в этой сфере, он указал, что администрацией города Тулы при формировании схемы размещения нестационарных торговых объектов вышеуказанные нормы нарушены. Органом власти не был учтен функционирующий объект заявителя, который эксплуатировался более 13 лет, без предъявления претензий к его размещению со стороны уполномоченных органов. Кроме несоблюдения указанных норм законодательства, администрацией нарушены права заявителя в сфере предпринимательской деятельности. Предприниматель абсолютно обосновано указывает о негативном влиянии вынужденного прекращения торговли по постоянному адресу на свой доход, в связи с чем заявленные требования являются законными, обоснованными, подлежащими удовлетворению в полном объеме. В судебном заседании представителем Уполномоченного на обозрение суда были представлены документы из переписки с органами администрации, которая велась в ходе рассмотрения Уполномоченным жалобы предпринимателя, оглашен отзыв на заявление, устно озвучена позиция по делу. Представленными суду документами была дополнительно подтверждена позиция заявителя о незаконности бездействия органа власти.
Решением суда требования предпринимателя были удовлетворены в полном объеме. Суд решил: заявленные требования индивидуального предпринимателя удовлетворить, признать незаконным бездействие администрации г. Тулы, выразившееся в невключении в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город Тула, утвержденную постановлением администрации, обязать администрацию г. Тулы включить в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город Тула торговый павильон предпринимателя.
Указанное решение суда было обжаловано администрацией муниципального образования в апелляционном и кассационном порядке, однако оставлено в силе. Окончательный судебный акт был принят только 8 сентября 2015 года. На протяжении всего процесса заявителю оказывалась квалифицированная юридическая помощь в подготовке к судебным заседаниям и составлении документов предъявляемых в суд.
Рассматривая жалобы, Уполномоченному не раз приходилось оказывать поддержку предпринимателям, уже состоящим в судебных процессах. В таких случаях оказывалась компетентная юридическая помощь по подготовке к процессу, подбору документов, формированию правовой позиции по спору, оценке перспективы разрешения спора.
Из содержания частей 1 и 3 статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут вступить в дело на стороне истца или ответчика до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в первой инстанции арбитражного суда, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Они могут быть привлечены к участию в деле также по ходатайству стороны или по инициативе суда.
В другом случае по инициативе тульского бизнес-омбудсмена бездействие муниципалитета признано незаконным.
Так, к уполномоченному по защите прав предпринимателей в Тульской области обратилось ООО «ОНЭБРОК» с жалобой на бездействие администрации муниципального образования Белевский район в части обеспечении прав и законных интересов предпринимателя.
В ходе работы по жалобе было установлено, что предприниматель ведет свою деятельность в указанном муниципальном образовании с 2004 года. На момент принятия администрацией муниципального образования схемы размещения нестационарных торговых объектов в Белевском районе, земельный участок, которым предприниматель пользовался на правах аренды для размещения торгового павильона, в указанную схему не вошел. При этом у муниципалитета в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» имелась обязанность по включению нестационарного торгового объекта в данную схему. Бездействием администрации нарушались права и законные интересы общества.
Уполномоченным в администрацию муниципального образования Белевский район было направлено заключение об устранении допущенных нарушений. Рекомендации, содержащиеся в заключении, муниципалитетом исполнены не были.
В целях защиты прав и законных интересов предпринимателя Уполномоченный обратился с заявлением в Арбитражный суд Тульской области с просьбой о признании незаконным бездействия муниципалитета, выразившегося в невключении в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Белевского района торгового павильона и обязании включить в схему размещения нестационарных торговых объектов (далее – НТО) вышеуказанное место.
Заявление Уполномоченного было принято Арбитражным судом Тульской области в производство. К рассмотрению вышеуказанного дела ООО «ОНЭБРОК» было привлечено в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.
Арбитражный суд Тульской области вынес решение, удовлетворив заявленные требования Уполномоченного в полном объеме. Суд первой инстанции признал незаконным бездействие администрации муниципального образования и обязал ее включить в схему размещения НТО в Белевском районе торговый объект, используемый обществом.
Вынесенное судебное решение, в случае вступления его в законную силу, может рассматриваться как пример эффективной защиты прав субъектов предпринимательской деятельности от незаконного бездействия муниципалитетов в сфере организации торговой деятельности в муниципальных образованиях Тульской области.
В отсутствие полномочий самостоятельно вступить в дело в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, Уполномоченным были предприняты попытки войти в процесс посредством заявления ходатайства стороной по делу.
В работе Уполномоченного был ряд жалоб, по которым в удовлетворении подобных ходатайств заявителей судом было отказано (№ А68-5912/2015, №А68-9959/2015, №А68-9958/2015, №А68-9957/2015, №А68-12096/2015).
3.2. Реализация полномочий по внесению мотивированных предложений по принятию и изменению нормативных правовых актов
В 2015 году Уполномоченным были реализованы полномочия на внесение мотивированных предложений по принятию и изменению нормативных правовых актов.
По инициативе тульского бизнес-омбудсмена в постановление правительства области внесены изменения, снижающие административную нагрузку на бизнес.
Уполномоченным был проведен мониторинг региональных нормативных правовых актов и установлено, что постановлением правительства Тульской области от 24.02.2015 № 85 утверждено «Положение о представлении работодателями сведений о потребности в работниках, наличии свободных рабочих мест (вакантных должностей) в органы занятости населения Тульской области». Указанным положением регулируются отношения с участием субъектов предпринимательской деятельности.
В соответствии с пунктом 3 Положения, сведения о потребности в работниках должны были предоставляться в органы службы занятости населения по месту фактического нахождения работодателя не позднее следующего дня после дня появления свободных рабочих мест, а в случае сохранения свободных рабочих мест, образовавшихся в предыдущем месяце, - не позднее 1 числа следующего месяца. Также Положение обязывало работодателей представлять сведения о потребности в работниках также и в случае фактического отсутствия на отчетную дату свободных рабочих мест.
При этом непредставление указанных сведений в установленные Положением сроки даже при отсутствии вакансий влекло за собой привлечение работодателей к административной ответственности.
По мнению Уполномоченного, нормы Положения должны быть направлены на создание устойчивой системы эффективного трудоустройства граждан, достижение оптимальной занятости населения, с одной стороны, и создавать все необходимые условия для развития бизнеса в регионе - с другой.
Наличие в указанном нормативном правовом акте требований о ежемесячном предоставлении отчетов с указанием данных об отсутствии вакансий не направлено на достижение заявленных целей и является примером избыточного регулирования предпринимательской деятельности, излишнего административного давления. Помимо этого, ежемесячная отчетность об отсутствии свободных рабочих мест влечет для предпринимателей определенные финансовые и временные затраты, что создает излишнюю нагрузку на бизнес.
По результатам проведенного анализа, Уполномоченным было внесено предложение на имя первого заместителя Губернатора Тульской области – председателя правительства Тульской области о необходимости внесения поправок в постановление правительства Тульской области от 24.02.2015 №85.
В частности, было предложено изменить норму об обязательном предоставлении работодателями в центры занятости населения сведений о потребности в работниках в случае фактического отсутствия на отчетную дату свободных рабочих мест, а также установить более длительный, чем один календарный день, срок для предоставления сведений о потребностях в работниках.
По итогам рассмотрения обращения Уполномоченного и проведенных обсуждений правительством Тульской области были внесены изменения в вышеназванное постановление.
Согласно постановлению правительства Тульской области от 17.11.2015 №515 «О внесении изменений и дополнений в постановление правительства Тульской области от 24.02.2015 №85» увеличен срок для предоставления сведений о потребностях в работниках в центры занятости населения до 3 дней.
Кроме того, изменен порядок предоставления работодателями сведений в органы занятости населения в случае отсутствии вакансий.
В рамках реализации указанного полномочия Уполномоченным также был проведен мониторинг сайтов органов государственной власти Тульской области в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, в ходе которого установлено, что на официальном сайте министерства транспорта и дорожного хозяйства размещены административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций.
Установлено, что административный регламент исполнения государственной функции «Осуществление регионального государственного надзора в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси на территории Тульской области» размещен в редакции, утвержденной приказом министерства транспорта и дорожного хозяйства Тульской области №36 от 20.06.2012. Также на сайте был размещен в виде pdf-файлов приказ министерства транспорта и дорожного хозяйства Тульской области №8 от 29.09.2014 « О внесении изменений и дополнений в приказ об утверждении административного регламента исполнения государственной функции «Осуществление регионального государственного надзора в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси на территории Тульской области»«. Текст регламента исполнения государственной функции «Осуществление регионального государственного надзора в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси на территории Тульской области» в действующей редакции на сайте министерства транспорта и дорожного хозяйства Тульской области не размещен.
В сетевом издании «Сборник правовых актов Тульской области и иной официальной информации» (http://npatula.ru) указанные выше приказы министерства транспорта и дорожного хозяйства Тульской области №36 от 20.06.2012 и №8 от 29.09.2014 не были представлены.
Данная ситуация приводила к нарушению прав предпринимателей на доступ к актуальной правовой информации в сферах, отнесенных к компетенции министерства, особенно в части осуществления надзорной деятельности в сфере предпринимательства.
Согласно официально размещенной информации административный регламент исполнения государственной функции действовал в редакции от 29.09.2014. Вместе с тем, после обозначенной даты в Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), вносились многочисленные изменения и дополнения, в частности Федеральными законами от 14.10.2014 № 307-ФЗ, от 29.11.2014 № 378-ФЗ, от 31.12.2014 № 500-ФЗ, от 31.12.2014 № 511-ФЗ, от 31.12.2014 № 519-ФЗ, от 31.12.2014 № 532-ФЗ, от 06.04.2015 № 82-ФЗ, от 29.06.2015 № 159-ФЗ, от 13.07.2015 № 213-ФЗ, от 13.07.2015 № 236-ФЗ, от 13.07.2015 № 246-ФЗ.
В целях приведения региональных нормативных правовых актов в соответствие действующему законодательству Российской Федерации, а также устранения положений, которые приводят или могут привести к нарушению прав субъектов предпринимательской деятельности, Уполномоченным было направлено ходатайство о рассмотрении вопроса о внесении необходимых изменений в приказ министерства транспорта и дорожного хозяйства Тульской области №36 от 20.06.2012.
По результатам направленного ходатайства министерством транспорта и дорожного хозяйства Тульской области административные регламенты были приведены в соответствие с действующим законодательством.
Кроме того, по обращению тульского бизнес-омбудсмена устранены пробелы в нормативной базе муниципального образования город Тула в сфере оценки регулирующего воздействия.
Уполномоченным был проведен мониторинг муниципальных нормативных правовых актов, определяющих порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов.
В соответствии со статьей 1 Закона Тульской области №2245-ЗТО «О регулировании вопросов оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов в Тульской области» (далее – Закон Тульской области №2245-ЗТО) проекты муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой органами местного самоуправления в Тульской области в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами.
В соответствии со статьей 2 Закона Тульской области №2245-ЗТО муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой органами местного самоуправления в Тульской области в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами.
Указанные нормативные правовые акты, согласно требованиям закона, органами местного самоуправления муниципального образования город Тула должны были быть приняты до 1 января 2015 года.
Уполномоченным было установлено, что на момент мониторинга Тульской городской Думой до настоящего времени соответствующие акты не были приняты. Уполномоченным было направлено обращение на имя главы муниципального образования города Тулы о разработке и принятии таких нормативных правовых актов.
По итогам рассмотрения обращения 15 июля 2015 года Тульской городской Думой было принято решение №14/385 «Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов муниципального образования город Тула, экспертизе муниципальных правовых актов муниципального образования город Тула, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности».
С 01.01.2016 в отношении муниципальных районов и городских округов Тульской области (за исключением муниципального образования город Тула) применяются положения Закона Тульской области от 02.12.2014 № 2245-ЗТО «О регулировании вопросов оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов в Тульской области». Нормы указанного закона устанавливают ряд обязанностей для органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований Тульской области.
На конец 2015 года были выявлены факты невыполнения органами местного самоуправления ряда муниципальных образований требований ст.ст.1,2 Закона Тульской области от 02.12.2014 № 2245-ЗТО в части своевременного принятия нормативных правовых актов, определяющих порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов соответствующих органов местного самоуправления, а также определяющих порядок проведения экспертизы ранее принятых нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Кроме того, органами местного самоуправления не были разработаны и размещены на официальных сайтах муниципальных образований планов проведения экспертиз муниципальных нормативных правовых актов.
Сложившаяся ситуация, по мнению Уполномоченного, не позволяла в должной мере с 01.01.2016 года проводить оценку регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизу уже принятых нормативных правовых актов органами местного самоуправления ряда муниципальных образований Тульской области.
По указанным фактам в декабре 2015 года Уполномоченным были внесены мотивированные предложения в собрания представителей (депутатов) муниципальных образований город Ефремов, город Донской, Богородицкий район, Одоевский район, Кимовский район, Узловской район, Чернский район, Ясногорский район, Белевский район, Киреевский район, Щекинский район, а также в администрации муниципальных образований город Ефремов, Одоевский район, Ясногорский район, Белевский район о скорейшем принятии необходимых нормативных правовых актов в сфере ОРВ, а также их последующей реализации.
Кроме того, в 2015 году были проведены экспертизы нормативных правовых актов, определяющих порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов соответствующих органов местного самоуправления, а также определяющих порядок проведения экспертизы ранее принятых нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, принятых администрациями муниципальных образований город Тула, город Алексин, город Донской, Узловской район, Чернский район, Киреевский район. Щекинский район. Во всех случаях в нормативных правовых актах были выявлены нормы, устанавливающие, что процедура ОРВ может не проводиться, если возникла срочная необходимость в подготовке и принятии муниципального нормативного правового акта. Такие положения нормативных правовых актов были сформулированы неясно, в них использовались оценочные категории, позволяющие безосновательно не проводить процедуру ОРВ.
Юридическая возможность принятия нормативного правового акта органа местного самоуправления, затрагивающего вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, без проведения процедуры ОРВ создает условия, которые позволяют ввести в действие нормативные правовые акты, содержащие положения, необоснованно затрудняющие осуществление и развитие предпринимательства на территории такого муниципального образования.
Как следствие, Уполномоченным были внесены мотивированные предложения в указанные выше администрации муниципальных образований об исключении подобных норм из нормативных правовых актов, определяющих порядок проведения оценки регулирующего воздействия. |
