ГЛАВА 1 ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА И ОСОБЕННОСТИ, СЛОЖИВШИЕСЯ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ
Основным документом, осуществляющим правовое регулирование градостроительной деятельности в Российской Федерации в настоящее время является Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ2 (далее – «ГрК РФ»), вступивший в силу в январе 2005 года, который сменил действовавший ранее Градостроительный кодекс 1998 года.
Поскольку сфера строительства в целом и градостроительства - в частности - непосредственно связана с землей, стоит также отметить важность Земельного Кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 № 136 – ФЗ3 (далее – «ЗК РФ»), регулирующего вопросы использования земельных ресурсов, а также Федерального Закона от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»4.5
В области градостроительства общественные интересы проявляются в требованиях к развитию территорий населенных пунктов и их инфраструктурного обеспечения, к охране окружающей среды, к сохранению и развитию природных объектов, а также к надлежащему использованию и сбережению историко-культурного наследия и т.д.
Гарантии реализации и защиты прав и интересов субъектов в области градостроительства устанавливаются принятием законодательных актов различных уровней – от федерального, до уровня муниципального образования.
Поскольку строительство нового объекта капитального строительства неразрывно связано с землей и ее использованием, законодатель создал систему градостроительной документации, состоящую из определенных документов, устанавливающих правовой режим земельного участка. Каждый из таких документов выполняет свою функцию в части установления градостроительных параметров и ограничений, и при этом, каждый из них должен учитывать положения, содержащиеся в иных градостроительных документах.6 Сделано это, в первую очередь, для того, чтобы вести территориальное и инфраструктурное развитие территорий городских и сельских поселений взвешенно, равномерно и дальновидно. Говоря простым и понятным языком, система градостроительных документов создается для того, чтобы рядом с одноэтажным садовым домом не строился небоскреб, а по соседству с ним - химический завод, а дорога, ведущая к нему, не пролегала через земельный участок сельскохозяйственного назначения фермера, который построил свой дом неподалеку - на территории государственного заповедника.
Во избежание подобных вымышленных и комичных ситуаций, которые, к слову, не так уж и редки и по сей день, но в меньших масштабах, и созданы градостроительные документы, речь о которых пойдет ниже.
§ 1 Система градостроительных документов и их соотношение
Правовой режим земельного участка регулируется значительным количеством правовых актов, в совокупности образующих сложную систему. Каждый из них выполняет свою функцию в части установления градостроительных параметров и ограничений, и при этом, каждый должен учитывать положения, содержащиеся в иных градостроительных документах.
ГрК РФ выделяет четыре вида градостроительной документации:
1) документы территориального планирования;
2) документы градостроительного зонирования;
3) документация по планировке территории;
4) нормативы градостроительного проектирования.
Первые три группы документов устанавливают отдельные характеристики участка, которые нужно оценивать при планировании капитального строительства. Нормативы градостроительного проектирования, в свою очередь, фактически являются инструкцией по подготовке других градостроительных документов.
С учетом п. 2 ст. 9 ГрК РФ документы территориального планирования подразделяются на:
1) документы территориального планирования Российской Федерации;
2) документы территориального планирования субъектов Российской Федерации;
3) документы территориального планирования муниципальных образований (схемы территориального планирования муниципальных районов, генпланы поселений и городских округов).
К документам градостроительного зонирования законом отнесены правила землепользования и застройки (далее - ПЗЗ).
К документации по планировке территории - проект планировки территории, проект межевания территории, градостроительный план земельного участка.
Нормативы градостроительного проектирования подразделяются на два уровня: местные и региональные.
Содержание, значение и особенности перечисленных документов будут рассмотрены ниже.
§ 1.1. Документы территориального планирования
Схемы территориального планирования готовятся на всех уровнях публично- правовых образований: Российская Федерация в целом, отдельный субъект РФ или муниципальный район.
П. 1 ст. 10 ГрК РФ прямо предусмотрена подготовка схем территориального планирования РФ в следующих областях:
1) федеральный транспорт;
2) оборона страны и безопасность государства;
3) энергетика;
4) высшее образование;
5) здравоохранение.
Иные схемы должны разрабатываться на основании отдельных решений Президента или Правительства РФ.
По общему правилу схема готовится в отношении всей территории Российской Федерации. Возможность готовить схему в отношении части территории появляется у уполномоченных органов в случае принятия соответствующего решения Президента или Правительства РФ.7 Примерами являются: Распоряжение Правительства РФ от 19.03.2013 № 384-р «Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения»8 и Распоряжение Правительства РФ от 08.10.2015 № 2004-р «Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации применительно к территориям Республики Крым и г. Севастополя в отношении областей федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного, трубопроводного транспорта), автомобильных дорог федерального значения, энергетики, высшего образования и здравоохранения»9.
Любая схема территориального планирования должна содержать две составные части:
положение о территориальном планировании;
карту планируемого размещения объектов федерального значения.
Положение о территориальном планировании включает в себя следующую информацию: виды, назначение и наименования планируемых для размещения объектов федерального значения, их основные характеристики и местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.
Эти же объекты отображаются на карте планируемого размещения объектов федерального значения.
Также к любой схеме территориального планирования прилагаются материалы по ее обоснованию, в которых подробно описываются предполагаемые к размещению объекты федерального значения, обосновывается выбор их месторасположения и т.д. Ценное значение имеют и многочисленные карты, включаемые в такие материалы.10
Схожим образом ГрК РФ регулируется статус региональных схем территориального планирования. Например: Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 10.05.2011 № 438 «Об утверждении схемы территориального планирования Краснодарского края»11.
Они готовятся в следующих областях:
1) транспорт;
2) предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий;
3) образование;
4) здравоохранение;
5) физическая культура и спорт;
6) иные области в соответствии с полномочиями субъектов Российской Федерации.
ГрК РФ допускает подготовку схем применительно ко всей территории субъекта РФ или к ее части. Состав схемы территориального планирования субъекта РФ аналогичен составу федеральной схемы. Единственное отличие заключается в том, что в региональной схеме содержится информация об объектах регионального, а не федерального значения.
Схемы территориального планирования муниципального района (пример: Решение совета Левокумского муниципального района Ставропольского края от 28.11.2013 № 67 «Об утверждении схемы территориального планирования Левокумского муниципального района Ставропольского края») по своей структуре отличаются от схем более высокого уровня. В них также содержатся сведения об объектах местного значения и их расположении, но при этом дополнительно муниципальные схемы включают:
1) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях;
2) карту функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае, если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).
Соответственно, в положение о территориальном планировании дополнительно включаются параметры функциональных зон, установленных на межселенных территориях.
Генеральные планы поселений и городских округов. На нижнем уровне местного самоуправления, а также в Москве и Санкт-Петербурге документы территориального планирования готовятся в форме генпланов.
Генплан может готовиться в отношении всей территории поселения (городского округа) или ее части, например, только в отношении одного населенного пункта. По своему содержанию генплан схож со схемой территориального планирования муниципального района.12 Этот документ включает:
1) положение о территориальном планировании;
2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;
3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;
4) карту функциональных зон поселения или городского округа.
Соответственно, помимо информации об объектах местного значения, генеральный план включает в себя параметры устанавливаемых им функциональных зон.
Значение документов территориального планирования. С учетом ст. 9 и 26 ГрК РФ принятые документы территориального планирования имеют следующее значение:
1) являются основанием для подготовки документации по планировке территории;
2) являются основанием для принятия решения о резервировании земельного участка;
3) являются основанием для изъятия земельного участка для публичных нужд;
4) являются основанием для принятия решения о переводе земельного участка из одной категории в другую.
Дополнительно следует отметить, что функциональное зонирование, установленное генпланами, является основанием для градостроительного зонирования, предусматриваемого правилами землепользования и застройки, речь о которых пойдет далее.
§ 1.2. Документы градостроительного зонирования
К документам градостроительного зонирования ГрК РФ отнесены только правила землепользования и застройки (далее – ПЗЗ).
ПЗЗ принимаются на муниципальном уровне, в городах федерального значения — на уровне высшего исполнительного органа власти этих городов.
Правила землепользования и застройки фактически являются основным документом для застройщика, поскольку они устанавливают большинство характеристик земельного участка.13
В соответствии с п. 2 ст. 30 ГрК РФ ПЗЗ включают в себя:
1) порядок их применения и внесения в них изменений (далее - Порядок);
2) карту градостроительного зонирования;
3) градостроительные регламенты (далее – градрегламент).
Порядок должен содержать регулирование по вопросам изменения видов разрешенного использования земельных участков, подготовки документации по планировке территории и т.д.
Карта градостроительного зонирования фиксирует границы территориальных зон. При этом один земельный участок должен относиться только к одной территориальной зоне. Территориальная зона по своей сути является совокупностью земельных участков, на которые распространяется один градрегламент.
Ст. 35 ГрК РФ предусматривает, что в ПЗЗ могут определяться жилые, общественно- деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктуры, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. 14
Градостроительный регламент, в свою очередь, включает в себя информацию о:
1) видах разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;
2) предельных (минимальных и (или) максимальных) размерах земельных участков и предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
3) ограничениях использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации.
ПЗЗ по общему правилу должны утверждаться в отношении всей территории поселения или городского округа. Однако до принятия генплана допускается утверждение ПЗЗ в отношении части территории поселения (городского округа).
Модель, заложенная в ГрК РФ, предполагает, что на территориях всех муниципальных образований до 01.07.2016 будут утверждены ПЗЗ. До момента принятия ПЗЗ отдельные вопросы капитального строительства регулируются ст. 4 Федерального закона РФ от 29.12.2004 № 191- ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»15. В ней установлены правила определения вида разрешенного использования земельного участка, его изменения, установления предельных параметров строительства и заполнения градостроительного плана земельного участка. С учетом того, что данный срок уже неоднократно сдвигался, нельзя быть уверенным, что это не произойдет снова.16
Важной является проблема соотношения юридической силы генерального плана и ПЗЗ. Она может проявиться, например, если территориальная зона земельного участка по ПЗЗ отличается от функциональной зоны того же участка по генплану. В этом случае, как следует из положений Определения Верховного Суда РФ от 23.10.2013 № 78-АПГ13-1717, приоритет имеют положения генерального плана. Соответственно, ПЗЗ в спорной части являются неподлежащими применению, а градостроительное зонирование до принятия изменения в ПЗЗ - фактически отсутствующим.18
§ 1.3. Документация по планировке территории
К документации по планировке территории ГрК РФ относит проект планировки территории, проект межевания территории и градостроительный план земельного участка. Особенностью этой документации является то, что она разрабатывается только в отношении застроенной территории или территории, подлежащей застройке.
Проект планировки утверждается в отношении отдельного элемента планировочной структуры, например, квартала или микрорайона. Содержание проекта планировки территории описывается в ст. 42 ГрК РФ. Он включает в себя основную часть, которая подлежит утверждению, и материалы по его обоснованию.19
Основная часть включает в себя:
1) чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются:
a) красные линии (линии, обозначающие расположение территорий общего пользования);
b) линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктуры, проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;
c) границы зон планируемого размещения объектов социально- культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства;
d) границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения;
2) положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории.
При подготовке проекта планировки учитываются положения документов территориального планирования всех уровней, региональные нормативы градостроительного проектирования, местные нормативы градостроительного проектирования, а также ПЗЗ. Проект планировки имеет существенное значение в регулировании отношений по землепользованию и капитальному строительству, а именно, он:
1) определяет расположение территорий общего пользования, которые не подлежат приватизации;
2) с 01.01.2016 является основанием для разработки проектной документации в отношении линейного объекта;
3) наряду с документами территориального планирования является основанием для принятия решения об изъятии земельного участка;
4) определяет параметры строительства, если проект реализуется в рамках договора о развитии застроенной территории или договора комплексного освоения территории;
5) если проектом планировки предусматривается размещение на земельном участке объекта федерального, регионального или местного значения, то такой участок не может быть предоставлен в собственность или аренду.20
Проект межевания обычно разрабатывается одновременно с проектом планировки территории. Основная цель этого документа состоит в определении местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков.
Проект межевания включает в себя чертежи межевания, на которых отображается следующая информация:
1) красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории;
2) линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений;
3) границы образуемых и изменяемых земельных участков на кадастровом плане территории, условные номера образуемых земельных участков;
4) границы территорий объектов культурного наследия;
5) границы зон с особыми условиями использования территорий;
6) границы зон действия публичных сервитутов.
Проекты межевания выполняют те же функции, что и проекты планировки. Дополнительно ЗК РФ предусмотрено, что земельные участки, находящиеся в публичной собственности, должны быть образованы в соответствии с проектом межевания, если он утвержден. До утверждения проекта межевания допускается образование земельного участка в соответствии со схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории.21 При этом исключительно в соответствии с проектом межевания должны формироваться земельные участки:
1) из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории;
2) из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства либо для ведения дачного хозяйства иным юридическим лицам;
3) в границах территории, в отношении которой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности заключен договор о ее развитии;
4) в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами;
5) для строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения.
Документация по планировке территории готовится на основании утвержденных документов территориального планирования и может разрабатываться по инициативе органов власти или по заявлению частных лиц.
При этом п. 6 ст. 45 ГрК РФ запрещает разработку документации по планировке территории для размещения объектов федерального, регионального или местного значения при отсутствии утвержденных документов территориального планирования, содержащих информацию о соответствующих объектах. Этот запрет не распространяется только на ситуацию, когда документация по планировке территории разрабатывается по заявлению частного лица.
Градостроительный план земельного участка. Последним из исследуемых документов является градостроительный план земельного участка. ГрК РФ относит его к документации по планировке территории, хотя многие ученые и правоприменители сходятся на том, что это неверная квалификация. Так, Верховный Суд РФ в своем Определении от 07.08.2013 № 5-АПГ 13-2322 отметил, что градостроительный план «является документом, который не устанавливает каких- либо прав и ограничений, а содержит сведения, позволяющие идентифицировать земельный участок и определить его месторасположение по отношению к другим земельным участкам, объектам капитального строительства, объектам недвижимости, линейным объектам и другим объектам и зонам».
Градостроительный план, в отличие от иных рассмотренных документов, не устанавливает никаких новых характеристик земельного участка, а только воспроизводит имеющиеся, а его значение состоит в том, что он является основанием для подготовки проектной документации, получения разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.23
§ 1.4. Нормативы градостроительного проектирования
Нормативам градостроительного проектирования посвящена глава 3.1 ГрК РФ, которая была включена в текст закона в 2014 году. Ст. 29.1 ГрК РФ предусматривает, что нормативы градостроительного проектирования подразделяются на:
1) региональные нормативы градостроительного проектирования (далее - РНГП);
2) местные нормативы градостроительного проектирования (далее - МНГП), которые включают в себя:
a) нормативы градостроительного проектирования муниципального района;
b) нормативы градостроительного проектирования поселения;
c) нормативы градостроительного проектирования городского округа.
Региональные нормативы содержат расчетные показатели минимально-допустимого уровня обеспеченности населения объектами регионального значения. Дополнительно региональные нормативы могут включать предельные значения расчетных показателей минимального уровня обеспеченности объектами местного значения на территориях муниципальных образований.
Местные нормативы, в свою очередь, содержат конкретные расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности населения объектами местного значения, а для муниципальных властей являются обязательными установленные на региональном уровне предельные значения расчетных показателей.24
Важно отметить, что нормативы градостроительного проектирования могут регулировать только вопросы обеспеченности населения объектами социальной и прочей инфраструктуры. До настоящего времени сохраняет свою актуальность позиция Верховного Суда РФ, закрепленная в Определении Верховного Суда РФ от 15.08.2007 № 78-Г07-3225 о том, что строительные нормы и правила могут регулироваться только на федеральном уровне. Поэтому регионы и муниципалитеты не могут заниматься техническим регулированием под видом нормативов градостроительного проектирования. Однако на практике эта позиция соблюдается далеко не всегда.
Нормативы имеют следующее значение для градостроительной деятельности:
1) РНГП должны учитываться при подготовке схем территориального планирования субъекта РФ;
2) РНГП и МНГП должны учитываться при подготовке схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов, документации по планировке территории.
|
