Комментарий к Федеральному закону от 12 января 1996 г. N 7-фз "О некоммерческих организациях"
Скачать 4.25 Mb.
|
Абзац 1 п. 1 комментируемой статьи воспроизводит понятие фонда как не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Данное понятие схоже с понятием фонда данного в п. 1 ст. 118 ГК РФ. Фундаментальным отличием фонда от других видов некоммерческих организаций, предусмотренных законодательством РФ, является отсутствие членства. Фонд можно и следует рассматривать в качестве своеобразного "объединения имущества", а не "объединения физических и (или) юридических лиц". Имущественное положение фонда конкретизировано во втором абзаце п. 1 комментируемой статьи. 2. В п. 2 комментируемой статьи повторяются положения п. 2 ст. 118 ГК РФ в части нормативного установления строго целевого использования имущества, ограничения на осуществления предпринимательской деятельности. В части правовой регламентации предпринимательской деятельности фонда необходимо отметить, что они вправе создавать хозяйственные общества или участвовать в них. Также фонды вправе создавать другие некоммерческие организации или участвовать в них в случае, если это совершается в интересах достижения целей, предусмотренных уставом. Законом не предусмотрена возможность участия фонда в других видах коммерческих организаций. Исходя из этого, а также учитывая специальный характер правоспособности фонда, следует сделать вывод о том, что фонд не вправе создавать или участвовать в деятельности товариществ, производственных кооперативов и других видов коммерческих организаций, кроме хозяйственных обществ. Что касается благотворительных фондов, то им запрещено участвовать в хозяйственных обществах совместно с другими лицами. Фонд обязан ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества. Данная норма закреплена не только в комментируемой статье, но и в ст. 118 ГК РФ, однако порядок исполнения этой обязанности законодательством России не определен. Представляется, что фонд самостоятельно выбирает способ публикации. Если для этого выбрано печатное издание, то целесообразно учитывать территорию деятельности фонда и помещать информацию в изданиях, распространяемых в соответствующих регионах. 3. В связи с тем, что фонды не основаны на членстве, учредители фонда не обязаны участвовать в деятельности организации и имеют возможность участвовать в управлении ее делами только через органы фонда. Кроме того, фонд является собственником своего имущества, на которое у его учредителя (участников) отсутствуют какие-либо права. Учитывая эти факторы, вполне обоснованным представляются предъявляемые законодателем требования о создании попечительского совета, осуществляющего надзор за деятельностью фонда и его должностных лиц*(15). Пункт 3 комментируемой статьи дает некоторые общие ориентиры надзорных полномочий попечительского совета фонда. Это надзор за: - деятельностью фонда; - принятием другими органами фонда решений; - обеспечением исполнения решений органов фонда; - использованием средств фонда; - соблюдением фондом законодательства. Согласно абз. 2 п. 3 комментируемой статьи попечительский совет фонда осуществляет свою деятельность на общественных началах. В связи с этим фонд не вправе осуществлять выплату вознаграждения членам попечительского совета фонда за выполнение ими возложенных на них функций. Однако данное ограничение не распространяется на компенсацию расходов, непосредственно связанных с участием в работе попечительского совета фонда. Комментируемый Закон предусматривает особые требования к уставу фонда. Помимо наименования фонда, порядка управления деятельностью, предмета и целей деятельности, сведений о филиалах и представительствах, источников формирования имущества, порядка внесения изменений в учредительные документы фонда, порядка использования имущества в случае ликвидации фонда и иных положений, устав фонда должен указания об органах фонда, в том числе о попечительском совете, и о порядке их формирования, о порядке назначения должностных лиц фонда и их освобождения, о месте нахождения фонда. 4. Пункт 4 рассматриваемой статьи нормативно закрепляет, что комментируемый Закон регулирует правовое положение фондов как вида некоммерческих организаций методом рамочного регулирования. Его суть в том, что императивным образом очерчиваются пределы усмотрения, в том числе нормативного, какого-либо субъекта*(16). В этих пределах названный субъект сам избирает линию собственного поведения. Именно поэтому законодатель выделяет тот факт, что только особенности создания и деятельности фондов и только отдельных видов могут устанавливаться федеральными законами о таких фондах. Среди них можно выделить ряд следующих федеральных законов. Федеральный закон от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" (далее - ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства"). В соответствии с указанным законом Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства является юридическим лицом, созданным в организационно-правовой форме фонда. Фонд создается Российской Федерацией и действует на основании указанного закона. Основными целями деятельности данного Фонда являются содействие: - развитию жилищного строительства, иному развитию территорий; - развитию объектов инженерной инфраструктуры (в том числе объектов инфраструктуры связи); - развитию объектов социальной инфраструктуры, транспортной инфраструктуры; - развитию производства строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства; - созданию промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов в целях формирования благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества, в том числе безопасных и благоприятных условий проживания для всех категорий граждан. Примечательно, что для создания указанного Фонда и осуществления его деятельности не требуются учредительные документы, предусмотренные ст. 52 ГК РФ. Кроме того, на данный Фонд не распространяются положения п. 3, 5, 7, 10 и 14 ст. 32 комментируемого Закона, а также положения абз. 3 п. 3 ст. 55 ГК РФ. К процедуре ликвидации Фонда не применяются правила, предусмотренные законодательством РФ о несостоятельности (банкротстве). Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" (далее - ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах") регулирует правовые, экономические и социальные отношения, возникающие при создании негосударственных пенсионных фондов, осуществлении ими деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию и ликвидации указанных фондов, а также устанавливает основные принципы государственного контроля за их деятельностью. Негосударственный пенсионный фонд представляет собой особую организационно-правовую форму некоммерческой организации социального обеспечения, исключительными видами деятельности которой являются: - деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению участников фонда в соответствии с договорами негосударственного пенсионного обеспечения; - деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и договорами об обязательном пенсионном страховании; - деятельность в качестве страховщика по профессиональному пенсионному страхованию в соответствии с федеральным законом и договорами о создании профессиональных пенсионных систем. Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" (далее - ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций") регламентирует, в том числе, порядок создания и функционирования специализированной организацией управления целевым капиталом. Такой организацией признается некоммерческая организация - собственник целевого капитала, созданная в организационно-правовой форме фонда исключительно для формирования целевого капитала, использования, распределения дохода от целевого капитала в пользу иных получателей дохода от целевого капитала в порядке, предусмотренном указанным законом. Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"). Положениями данного закона предусмотрено право садоводов, дачников и огородников создавать фонды взаимного кредитования, фонды проката, иные фонды в порядке, установленном ГК РФ. Как правило, фонды взаимного кредитования создаются в целях предоставления кредитов на возведение и ремонт жилых строений, жилых домов, хозяйственных строений и сооружений, благоустройство садовых, огородных и дачных земельных участков. Кредиты выдаются только учредителям фонда взаимного кредитования. Фонды проката создаются садоводами, огородниками и дачниками в целях обеспечения учредителей садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений современными средствами производства, применяемыми при возведении и ремонте жилых строений, жилых домов, хозяйственных строений и сооружений, благоустройстве и обработке садовых, огородных и дачных земельных участков. Федеральный закон от 13 мая 2008 г. N 68-ФЗ "О центрах исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий" (далее - "О центрах исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий"). Положениями указанного закона предусмотрено, что Центр исторического наследия Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий (далее - Центр), является юридическим лицом, созданным в организационно-правовой форме фонда. Целями деятельности Центра являются изучение и публичное представление исторического наследия Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, как неотъемлемой части новейшей истории России, развития демократических институтов и построения правового государства. Для достижения указанных целей, Центр: 1) формирует архивный фонд Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, обеспечивает хранение, комплектование, учет и использование документов этого архивного фонда и других архивных документов Центра; 2) создает, хранит, использует и публично представляет в установленном законодательством РФ порядке музейные предметы, связанные с жизнью и общественно-политической деятельностью Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий; 3) создает библиотеку Центра, определяет условия ее деятельности в соответствии с настоящим Федеральным законом; 4) осуществляет научно-исследовательскую деятельность; 5) осуществляет издательскую деятельность; 6) организует и проводит конференции, симпозиумы, брифинги, "круглые столы", встречи с участием представителей органов государственной власти, иных государственных органов, видных общественных деятелей; 7) проводит культурные и просветительские мероприятия в Российской Федерации и за ее пределами; 8) учреждает премии и стипендии Центра, в том числе премии и стипендии имени Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, общественным, политическим, религиозным деятелям, ученым и экспертам за выдающиеся заслуги в области изучения новейшей истории России, исследования развития демократических институтов и роли Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, в общественно-политической жизни Российской Федерации, построения правового государства, укрепления международного сотрудничества, защиты прав граждан РФ как в пределах Российской Федерации, так и за ее пределами; 9) осуществляет благотворительную деятельность; 10) учреждает и выпускает средства массовой информации, размещает информацию в сети "Интернет"; 11) осуществляет иную предусмотренную уставом Центра деятельность. В отличие от других фондов, Центр имеет свои особенности, среди которых можно отметить следующие. Центр создается без ограничения срока его деятельности. На Центр не распространяются положения п. 3, 5, 7, 10 и 14 ст. 32 комментируемого Закона. Центр не подлежит реорганизации и не может быть признан несостоятельным (банкротом). Центр вправе осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку она соответствует указанным выше целям, и необходима для их достижения. Статья 7.1. Государственная корпорация 1. Совершенствование экономической и правовой системы РФ вызвало появление такой организационно-правовой формы некоммерческих организаций, как государственная корпорация. Появлению корпораций способствовали два фактора. Первый фактор - особое состояние экономики в 1998 г., характеризуемое дефолтом, обусловливающее принятие неотложных мер для воссоздания финансовой и банковской систем страны. Задача, которая стояла перед государством, по своей сути была публичной, направленной на сохранение государственности и общества. При этом решение данной задачи было сопряжено с комплексом государственно-управленческих и административных мер, осуществляемых в неразрывной связи с частноправовыми методами, средствами и действиями, направленными на реструктуризацию кредитных организаций. Вторым фактором стало отсутствие в системе юридических лиц, существовавших на момент дефолта, формы юридического лица, позволяющей решать вышеуказанную задачу, естественным образом совмещающей в себе публичные и частноправовые начала К 2007 г. государством были накоплены значительные финансовые средства для решения масштабных социальных и государственных задач. Вновь возникла необходимость совмещения в одном лице публично-правовых и частноправовых начал, а также одновременного осуществления общественно и государственно значимых функций с частноправовой деятельностью, необходимой для осуществления именно этих функций. Результатом стало создание в 2007 г. еще шести государственных корпораций*(17). Особого внимания в контексте комментируемой статьи заслуживает точка зрения, отраженная в Концепции развития гражданского законодательства в самостоятельном разделе, специально посвященном вопросам государственных корпораций (7.3). По мнению разработчиков Концепции госкорпорации не являются ни корпорациями (не имеют членства), ни государственными организациями (будучи частными собственниками своего имущества), ни некоммерческими организациями, ибо в ряде случаев создаются для осуществления предпринимательской деятельности. Главную особенность статуса этих юридических лиц составляет то обстоятельство, что каждая госкорпорация создается на основании специального федерального закона, а потому в отличие от всех других юридических лиц не имеет учредительных документов. При этом для госкорпораций законом устанавливается правило о целевом характере их имущества, присущее учреждениям. Общие нормы о статусе госкорпораций содержат различные и многочисленные исключения из общего статуса юридических лиц: в частности, на них не распространяется общая обязанность некоммерческих организаций периодически представлять в уполномоченный орган отчет о своей деятельности и об использовании своего имущества; для них предусмотрены изъятия из сферы контроля, осуществляемого финансовыми и налоговыми органами (а Внешэкономбанк не подвержен процедуре лицензирования, применимой к коммерческим банкам и участникам профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг). К ним также неприменимы общие правила о ликвидации юридического лица вследствие признания его несостоятельным. Фактически госкорпорация является не организационно-правовой формой юридического лица в смысле ГК РФ и гражданского права вообще, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частноправовому и публично-правовому) статусу. Резюмирую указанные положения, разработчики Концепции полагают целесообразным исключение уже сейчас законодательной возможности создания юридических лиц в самостоятельной организационно-правовой форме госкорпораций путем отмены соответствующих правил комментируемого Закона. Аналогичной точки зрения в отношении государственных корпораций придерживается и академик РАН, заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук Ю.К. Толстой, отмечающий, что он полностью разделяет более чем скептическое отношение разработчиков Концепции к государственным корпорациям. "Думаю, что это ни богу свечка, ни черту кочерга. Мы еще вдосталь нахлебаемся с этими монстрами, особенно если учесть, что многие из них наделены широкими публично-правовыми функциями, в том числе и нормотворческими (например, "Росатом"). Неплохо обратить внимание на то, что наделение государственных корпораций правом собственности (каким?) не очень вяжется ни с конституционным законодательством, ни с законодательством о собственности, кодифицированным в ГК РФ"*(18). 2. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает общие признаки государственной корпорации как вида некоммерческой организации. Во-первых, она создается публичным образованием - Российской Федерацией, во-вторых - на основе имущественного взноса и наконец, в третьих - целью деятельности государственной корпорации является осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций, в четвертых - она образуется на основании издания отдельного федерального закона. Самым "уязвимым" местом перечисленных признаков является первой из них, то есть создание некоммерческой организации не по инициативе объединения индивидов или юридических лиц, а по инициативе публичного образования. Если обратиться к практике Конституционного Суда РФ, который в своем постановлении от 24 октября 1996 г. N 17-П по делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах", обосновывая право юридического лица на возможность защиты его прав в порядке конституционного судопроизводства, определил основные критерии объединения граждан: "это юридические лица, которые созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ). Таким образом, Конституционный Суд РФ выделяет два признака юридического лица как объединения граждан. Во-первых, в основе возникновения данных юридических лиц должно быть волеизъявление граждан - физических лиц, а не публичных образований (органов государственной власти, местного самоуправления), т.е. учредителями юридического лица должны быть либо граждане, либо юридические лица, созданные гражданами. Во-вторых, целью создания таких юридических лиц является совместная реализация гражданами своих экономических конституционных прав. Предусмотренный п. 1 комментируемой статьи способ создания государственной корпорации противоречит целому ряду основополагающих принципов создания и деятельности некоммерческих организаций, в частности принципу добровольности, самоуправления и т.д., то есть тем принципам, которые Европейский суд по правам человека определяет в качестве основополагающих для отнесения объединения к некоммерческой организации. Этот существенный факт, не позволяет в должной мере отнести государственную корпорацию к некоммерческой организации, поскольку в данной форме создания она не является формой объединения, а лишь юридически оформляет волю публичного субъекта - РФ. Согласно п. 1 комментируемой статьи имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Данная норма закреплена во исполнение п. 3 ст. 213 ГК РФ, согласно которому некоммерческие организации, кроме государственных и муниципальных предприятий, а также учреждений, являются собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами), а также имущества, приобретенного этими юридическими лицами по иным основаниям |
Похожие:
 | Российской Федерации, объединившихся на основе общности интересов в целях возрождения российского казачества, защиты его прав, сохранения... |  | Фз "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", Федеральному закону от 25. 07. 2002 n 114-фз "О противодействии... |
| Авторы Комментария известные ученые-экологи и практики, имеющие большой опыт преподавательской работы | | Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12. 01. 1996 г. №7-фз с последующими изменениями (далее фз «О некоммерческих... |
| В соответствии с подпунктом 6 пункта 3 статьи 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-фз "О некоммерческих организациях"... | | Алексеев В. И. канд юрид наук, ст науч сотрудник ст ст. 12, 23 26, 34, 35, 42 (в соавторстве с А. В. Бриллиантовым) |
| Борисов Александр Николаевич, юрист, специалист по налоговому праву, экономист, финансист | | Смолина Лариса Викторовна, юрист юридической консультации ООО "Юридическая помощь" |
| Президента рф, вносившими в него изменения, только с изданием Указа Президента РФ от 10 января 2003 г. N 19 "О признании утратившими... | |